Экономический механизм охраны окружающей среды в странах Западной Европы
Ермолина М. А. Гришкина А. С. |
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Ермолина М. А., Гришкина А. С. В статье определена роль экономического механизма охраны окружающей среды в системе природоохранной деятельности, эволюция его использования в природоохранной политике стран Европы, а также выявлены и описаны ключевые экономические инструменты, используемые при проведении политики охраны окружающей среды. В работе рассматриваются такие преобладающие формы экономического воздействия, как налог за сточные воды, сборы на продукцию, дифференциация налогов и субсидии, и указаны особенности их практического применения в ряде европейских стран, в частности, в Нидерландах, Франции, Германии, Швеции и Норвегии. Авторы делают вывод о том, что использование экономического механизма охраны окружающей среды для европейских стран в настоящий момент является наименее затратным. |
Охрана окружающей среды приобрела международное значение в конце XX века, когда в 1972 году в столице Швеции состоялась Международная конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. На ней была провозглашена Стокгольмская Декларация, устанавливающая ответственность государств за действия, совершаемые на их территории и причиняющие вред окружающей среде других государств
Инициатива европейских стран стала стимулом к появлению экологических норм в законодательстве многих стран. Так, Конституция Испании от 27.12.1978 года в ст. 45 закрепила норму, согласно которой «все имеют право на благоприятную для развития человека окружающую среду, все обязаны ее сохранять» Нарушения данной конституционной нормы и прочих законодательных актов в области охраны окружающей среды и природопользования неизбежно влекут за собой административную, а в случае возможных серьезных последствий для окружающей среды, и уголовную ответственность. На сегодняшний день подобные нормы закреплены в законодательстве практически всех стран мира.
На международной конференции в Рио-де-Жанейро, проведенной в 1992 году, участниками выступили уже свыше 180 государств. Именно на этой конференции была провозглашена концепция устойчивого развития, ставшая основой стратегии в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в европейских странах.
Механизм охраны окружающей среды, предполагающий установление административных рычагов воздействия на природопользователей, получил широкое распространение на первых порах развития политики в области окружающей среды, но не принес ожидаемых результатов, и с конца 1980х годов эксперты стали искать «более эффективные и менее затратные механизмы охраны окружающей среды, основанные на экономических и рыночных инструментах».
Стремительный переход от административных инструментов в сфере охраны окружающей среды к экономическим был обусловлен рядом факторов, среди которых: низкий уровень управления качеством окружающей среды; высокие издержки на управление, слабый экологический контроль; необходимость увеличения прибыли для покрытия указанных издержек, а также успешный опыт некоторых европейских государств по применению экономических стимулов охраны окружающей среды.
Следует отметить, что существенные перемены в законодательном регулировании охраны окружающей среды формировались преимущественно исходя из экономических соображений. Постепенно экономические инструменты в сфере охраны окружающей среды стали преобладающими в странах Европы. В настоящий момент управление качеством окружающей среды рассматривается как необходимый инструмент регулирования хозяйственной деятельности с целью сокращения ущерба окружающей среде в процессе экономической деятельности физических и юридических лиц. Хотя в большинстве государств Европы политика в области окружающей среды и экономическая стратегия реализуются независимо друг от друга.
Опыт дальнейшего применения экономического инструментария в управлении качеством окружающей среды в различных европейских странах позволил выявить ряд преимуществ реализации данной политики. Одним из них является снижение уровней загрязнения окружающей среды при меньших затратах. При различных источниках загрязнения стоимость очистки разнится, и экономические инструменты отражают данные различия, позволяющие снизить цену загрязнения тем, для кого восстановление является наименее затратным. Это было невозможно при административной системе контроля в области охраны окружающей среды, которая наказывала загрязнителей в равной степени. Таким образом, ранжированная система цен и гибкость реагирования на её изменения позволяют компаниям и частным лицам выбрать для себя оптимальный вариант пользования окружающей средой.
Несомненным преимуществом экономических стимулов охраны окружающей среды является поощрение промышленными компаниями и частными предприятиями инноваций для улучшения своих экологических показателей. Кроме того, поступления в государственный и региональный бюджеты от подобной политики могут быть использованы как для прямого осуществления данной политики, так и для косвенного, во многом благодаря поддержке научных и общественных программ по охране окружающей среды, а также образовательной деятельности6. Такие программы носят преимущественно рамочный характер и не сковывают региональные власти в широком использовании различных инициатив.
Среди проблем, связанных с использованием экономических рычагов, встречаются сложности с измерением эффективности проводимой политики, неопределенность в отношении её результатов, а также потенциальные сложности с ассимиляцией экосистем к происходящим изменениям.
Существует целый ряд известных экономических рычагов в области охраны окружающей среды, среди которых особое место занимает стимулирование природоохранной деятельности. Самыми широко применяемыми и эффективными, как показала практика стран ЕС последних лет, являются налоги на сброс сточных вод, сборы с использования определенных видов продукции, дифференциация налоговых сборов и субсидии. Рассмотрим их подробнее.
Налоги за сбросы неочищенных сточных вод
Природоохранные налоги применяются в развитых странах Европы за загрязнение водной и воздушной сред, а также за превышение установленных норм шума. Порядка 90% доходов от таких налогов возвращаются их плательщикам в форме субсидий на оборудование по контролю загрязнения, в то время как остальная часть используется для разработки новых очистных технологий.
Использование данного механизма ограничивается сложностью взаимодействия со всеми загрязнителями одновременно. Некоторые страны, в частности, Франция, Нидерланды и Германия, широко используют систему налогов для контроля загрязнения водной среды. Во Франции данный инструмент применяется с 1969 года: сборы взимаются с загрязнителей пресной и морской воды, как с домохозяйств, так и с промышленных предприятий.
Данный инструмент, помимо минимизации выбрасываемых отходов, играет ключевую роль в сборе доходов для бюджета государства ввиду того, что относительные размеры сборов, как правило, недостаточно высоки для побуждения предприятий и домохозяйств изменить принципы обращения с окружающей средой в своей деятельности. Успешный опыт Франции в использовании сточных сборов заключается в том, что они воспринимаются как неотъемлемая часть производственной деятельности. Это стало возможным благодаря постепенному переходу от небольших сборов в отношении нескольких загрязнителей к расширению их размеров и охвата облагаемых объектов. Так, в Германии в 1981 году был введен сбор за загрязнение водного пространства, который был интегрирован в систему других экономических рычагов защиты окружающей среды. К 2004 г. в Германии наблюдались значительные положительные результаты применения подобной инициативы: 10% предприятий полностью привели свое производство в соответствие со стандартами с целью избежать сборов, несколько крупных фирм снизили выбросы вредных веществ в атмосферу и акваторию, в то время как широкое развитие получил и рынок «зеленых технологий.
Эффективность административного управления системой сточных сборов, тем не менее, невысока: только 50% платежей покрывают расходы на управление данной системой. В данном случае показателен опыт Нидерландов, которые интегрировали платежи за сбросы в систему экономических рычагов, что позволило существенно увеличить доходы для финансирования программ по улучшению качества воды. Кроме того, данная мера повлекла за собой значительные изменения в поведении участников рынка и использование ими «зеленых» технологий. В частности, ощутимые перемены произошли в химической, пищевой и табачной промышленности. Уровни загрязнения в Нидерландах сократились с 1969 по 1980 годы на 70%, и на 10% в каждое последующее десятилетие. Аналогично опыту Германии, уровень налоговых платежей в Нидерландах увеличивался постепенно, создавая предпосылки дальнейшего роста. В настоящий момент уровень природоохранных платежей в Нидерландах превышает аналогичные показатели Франции в восемь раз и Германии - в шестнадцать. В то же время, расходы на управление системой качества окружающей среды являются самыми низкими.
Сборы на утилизацию экологически вредной продукции
Данный инструмент экономического стимулирования охраны окружающей среды используется во многих странах ЕС, в частности, во Франции, Германии, Италии и Нидерландах. Как правило, 2/3 данного налога являются акцизными пошлинами, а остальная часть - сбор в пользу государства. Средства от взимания данного налога способствуют увеличению бюджетного финансирования программ по охране окружающей среды.
Административные расходы на обеспечение данного вида сборов относительно невелики. Швеция и Норвегия являются европейскими странами-лидерами по применению налоговых льгот. Налоги налагаются на такие продукты, как, например, батареи, удобрения и пестициды, пластиковые тары и нефтепродукты. Доходы от подобных сборов, как правило, довольно ощутимы, особенно в случаях, если спрос на продукт является постоянным.
Дифференциация налогов
Данный экономический инструмент охраны окружающей среды используется в Европе преимущественно с целью снизить выбросы, связанные с работой транспорта путем инициирования перехода с этилированного к неэтилированному бензину и продаж экологически безопасных транспортных средств. Практика показывает, что каждое последующее снижение налоговой ставки снижает его эффективность как стимула воздействия на участников рынка.
Большинство стран Европы стали широко использовать дифференцированные ставки со второй половины 1980х годов как переходную меру для введения прямого регулирования уровней загрязнения окружающей среды транспортными средствами. Так, потребители «чистых» транспортных средств получали налоговое преимущество перед покупателями «грязных». Налоговая дифференциация принимает во внимание такие факторы как размер транспортного средства, год производства и покупки, и т.п. Опыт использования данного инструмента в европейских странах продемонстрировал его высокую эффективность: так, в 1986 году лишь 56% транспортных средств Германии соответствовали строгим нормам выбросов, а в 2015 году их количество составило 95% от всего транспортного рынка. Похожие результаты были отмечены в Швеции и Нидерландах. Кроме того, преимуществом системы налоговой дифференциации являются низкие государственные издержки на ее содержание, что обусловлено интегрированностью данного инструмента в существующую налоговую систему.
Субсидии
Большинство государств Европы предоставляют финансовую помощь для осуществления природоохранных инвестиций частному сектору, которые приобретают форму грантов, льготных кредитов или налоговых льгот. Основными задачами подобных субсидий являются оказание помощи фирмам и преимущественно мелким предприятиям, ускорение исполнения прямого государственного регулирования, а также поддержание исследований, развития и продвижения технологий по контролю загрязнения и «чистых» технологий. Субсидии, как правило, финансируются из средств, получаемых от сборов, оборотных фондов и общих поступлений государственного бюджета.
Природоохранные субсидии в странах Европы составляют от 5 до 20% общих инвестиций в охрану окружающей среды. Во Франции большинство подобных субсидий тесно связаны с иными экономическими инструментами: так, с загрязнителей взимаются сборы за вредные выбросы, однако порядка 90% поступлений возвращаются им в качестве субсидии на инвестиции в улучшение технологической составляющей производства и иные меры по снижению вредного воздействия на окружающую среду. Примерно 10% поступлений ориентировано на финансирование исследований и разработок новых технологий.
Субсидии, финансируемые из общих поступлений государственного бюджета, как правило, распространяются на промышленные и бытовые системы сбора и обработки отходов. В Германии, например, данная мера реализуется с целью поддержания мелких компаний в начальный период их деятельности и ускорения внедрения новых экологических норм18. В форме льготных кредитов субсидии предоставляются загрязнителям, сталкивающимся с наиболее строгими экологическими стандартами, и на плечи которых в полной мере ложится ответственность за загрязнение.
В настоящий момент оценить соотношение экономической целесообразности и полезности субсидий как формы охраны окружающей среды является трудной задачей. Эксперты отмечают, что субсидии зачастую становятся неотъемлемой частью государственной политики и капитализируются в стоимости экономических активов, в результате чего у участников рынка утрачивается инициатива к использованию новых технологий и практик, снижающих негативное воздействие на окружающую среду.
Заключение
Опыт использования экономических рычагов охраны окружающей среды в странах Европы демонстрирует тенденцию к тому, что фискальные инструменты управления, эффективно выполняя функцию генерации бюджетных доходов, оказались зачастую недостаточными для создания условий по инициированию участников рынка к изменению поведенческих установок и стремления к совершенствованию технологических стандартов своей деятельности, приведению продуктов и практик в соответствие с принципами бережного отношения к окружающей среде. Страны Европы оказались, как правило, неспособными установить высокие налоги и экологические сборы на достаточно высоком уровне ввиду политических причин, коллективного сопротивления участников рынка и высокой конкуренции. Нидерланды стали практически единственным государством, где именно экономические рычаги покрывает предельную стоимость ущерба нанесенного окружающей среде.
На сегодняшний день европейская модель охраны окружающей среды является эталоном реализации международной концепции устойчивого развития, а страны Западной Европы привлекательны для экологического туризма. Несмотря на это, в ближайшей перспективе в западноевропейских странах возможно более широкое использование экономических инструментов в сфере охраны окружающей среды. Задача, которую ставит перед собой каждое европейское государство сегодня, - изменить отношение к стратегии в области окружающей среды и развития, проводимой национальными правительствами, от восприятия её как меры, способствующей экономическому развитию государства, а не затормаживающей его. Как показал опыт стран ЕС, которые на протяжении последних десятков лет отдают приоритет экономическим рычагам охраны окружающей среды, они являются самым быстрым и, в то же время, самым эффективным и наименее затратным стимулом достижения устойчивого развития.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (93) 2016