Последние двадцать лет учение о коллизиях в праве ди­намично развивается, периодически пополняясь многочис­ленными специальными исследованиями особенностей воз­никновения и проявления коллизий в разных отраслях права, а также коллизий в отдельных видах юридической деятельно­сти. Представителями юридической науки осмыслены при­рода и виды коллизий в конституционном, уголовном, граж­данском, трудовом праве, а также в других отраслях права, исследованы коллизии в правоприменительной деятельности, предпринимаются попытки изучения межотраслевых коллизий в праве. В целом, анализируя современную юридическую литературу по рассматриваемой научной проблематике, мож­но констатировать высокую степень теоретической разрабо­танности проблемы коллизионности в праве.

В науке экологического права проблема противоречи­вости правового регулирования охраны окружающей среды также изучается, однако объектом исследования чаще всего становятся не онтологические свойства правовых коллизий, а их влияние на качественное состояние эколого-правовой мате­рии. Так, косвенно проблема противоречивости предписаний норм экологического права была затронута в трудах С.А. Бо­голюбова, в частности, при исследовании особенностей право­творческой деятельности в сфере охраны окружающей среды, М.И. Васильевой - при рассмотрении вопроса о соотношении публичных и частных интересов в экологическом праве. Кро­ме того, проблема противоречивости в экологическом пра­ве освещалась в работах М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.А. Игнатьевой, И.О. Красновой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, других представителей эколого-правовой нау­ки при исследовании общих проблем развития экологическо­го права и законодательства России.

Подавляющим большинством правоведов-экологов фе­номен коллизий в праве используется в традиционном его об­щетеоретическом понимании как явления, присущего системе позитивного (объективного) права. В частности, Б.В. Ерофеев характеризует коллизии в правовом регулировании как раз­личного рода разночтения между нормативными актами, от­нося при этом к коллизиям и пробелы в законодательстве. В свою очередь, И.А. Игнатьева в своей работе «Экологическое законодательство России и проблемы его развития» опреде­ляет юридические коллизии как противоречия между право­выми нормами и нормативными правовыми актами в целом.

Следует отметить, что в науке экологического права предпринимаются попытки рассмотреть данный правовой феномен и в более широком содержательном контексте. Так, М.И. Васильева, исследовав в своей монографии «Публичные интересы в экологическом праве» очень близкую к природе коллизий категорию экологического интереса, справедливо отмечает, что квалифицировать коллизии только как наруше­ния конкретных норм объективного права, регулирующих ус­ловия и требования к природопользованию и хозяйственной деятельности, недостаточно, необходимо учитывать и проти­воречия между экологическими интересами.

Развивая дальше мысль о возможности существования притязания на соблюдение экологического интереса, можно поддержать идею о существовании конституционного права на экологический конфликт, которое реализуется путем вы­движения определенных требований осуществлять то или иное экологическое поведение, воздерживаться от него либо претерпевать меры восстановительного или иного принуди­тельного характера, включая меры правовой ответственности. Речь, прежде всего, идет о притязаниях субъектов экологи­ческого права на благоприятную окружающую среду, полу­чивших свое формальное закрепление в нормах Конституции Российской Федерации (статья 42).

Эколого-правовые конфликты как форма наиболее острого проявления коллизий в экологическом праве могут возникать между гражданами России, наделенными консти­туционным правом на благоприятную окружающую среду, и субъектами хозяйственной и иной деятельности, загрязняю­щей окружающую среду, реализующими право на свободное использование своих способностей и имущества для предпри­нимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации). Обязательность соблюдения природоохранных нормативов, внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, проведения оценки воздействия на окружающую сре­ду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, проведения превентивных природоох­ранных мероприятий заставляет субъектов экономической де­ятельности внедрять финансовообременительные технологии, снижающие негативное воздействие на окружающую среду, проводить активную природоохранную политику либо во­обще отказываться от осуществления экономической деятель­ности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, могут привести к деградации естествен­ных экологических систем, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

С позиции охраны окружающей среды и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду ограничение юридических возможностей человека в экономической сфере является оправданным, но с точки зрения реализации свободы предпринимательской деятельности жесткие природоохран­ные требования, безусловно, могут рассматриваться в качестве ограничений осуществления такой деятельности, способствуя тем самым возникновению конфликтных ситуаций.

Исследовав общеюридическую литературу по научной проблематике правовых коллизий, следует отметить, что в части определения сущности противоречий в праве позиции ученых далеко неоднозначны: одни рассматривают коллизию как несоответствие, расхождение, противоречие, несогласо­ванность между нормативными правовыми актами, нормами права, отдельными правовыми предписаниями, другие опре­деляют ее через отношение между правовыми нормами, пра­вовыми предписаниями, выступающее в форме различия или противоречия, третьи - как универсальное явление, отража­ющее дефекты любой стороны правовой действительности. Единство взглядов можно обнаружить лишь в вопросе о при­роде коллизий в объективном праве (юридических коллизий), которые по общему признанию возникают тогда, когда одно фактическое обстоятельство подпадает под регулирование двух и более правовых норм, устанавливающих неодинаковые по своему содержанию юридические предписания.

Анализ существующих представлений о природе право­вых коллизий позволяет также сделать вывод о том, что опре­деляющим в понятии коллизии в праве является указание на степень столкновения (различие (несогласованность), проти­воречие (конфликт)) норм права, нормативных правовых ак­тов, субъективных юридических прав, правотворческих идей, правовых позиций и т.д. Не вдаваясь в дискуссию по данному вопросу, отметим, что, на наш взгляд, наиболее точным будет определение сущности правовых коллизий через категорию «противоречие», так как все остальные категории определяют лишь ступени развития противоречия. То есть термин «про­тиворечие» характеризует и все ступени развития противоре­чия, и высшую его ступень - собственно себя.

Обобщая существующие в современной юридической науке позиции в определении сущности феномена коллизий в праве вообще, а также точки зрения по данной проблематике представителей эколого-правовой науки, сформулируем два ключевых подхода к пониманию коллизий в экологическом праве.

Первый - узконормативный подход - предполагает рас­смотрение коллизий только как явления, свойственного эко­логическому праву как позитивному образованию. Сами кол­лизии в этом случае следует определять как противоречия, существующие между двумя и более эколого-правовыми нор­мами, направленными на регулирование одних и тех же об­щественных отношений в сфере охраны окружающей среды. В этом смысле термины «коллизии в экологическом праве» и «коллизии в экологическом законодательстве» следует рас­сматривать как тождественные, поскольку коллизии в эколо­гическом праве будут одновременно выступать и коллизиями в экологическом законодательстве.

Более широкий взгляд на правовую природу коллизий в экологическом праве позволяет рассматривать их как противо­речия, нередко переходящие в открытые правовые конфликты между участниками экологических правоотношений, прояв­ляющиеся не только столкновением эколого-правовых норм, но и противостоянием эколого-правовых взглядов, позиций, интересов (субъектов правотворческой и правоприменитель­ной деятельности, а также других участников экологических отношений). При таком понимании коллизии в экологиче­ском законодательстве будут выступать только одним из видов коллизий в экологическом праве. Последние, в свою очередь, будут включать в себя еще и коллизии, возникающие в про­цессе правотворчества в сфере охраны окружающей среды, коллизии, возникающие в ходе реализации эколого-правовых норм, коллизии в экологическом правосознании. Кроме того, к коллизиям в экологическом праве в этом случае будут относиться и противоречия, возникающие между эколого­правовыми явлениями и явлениями общественной жизни (например, коллизии между эколого-правовыми нормами и регулируемыми ими фактическими экологическими отноше­ниями). При широком понимании сущности феномена эколого-правовых коллизий тождественными следует рассматри­вать термины «коллизии в экологическом праве» и «коллизии правового регулирования охраны окружающей среды».

Предложенные два подхода к пониманию коллизий в экологическом праве в равной степени могут быть использова­ны исследователями, все зависит от объема изучения вопросов данной проблематики. Узконормативный подход к понима­нию противоречий в экологическом праве позволяет сосре­доточить научное внимание на исследовании особенностей предписаний норм экологического права, проблем механиз­ма их реализации, предопределяющих появление коллизий. Благодаря широкому пониманию противоречий в экологиче­ском праве, мы можем получить представление о различных формах проявления коллизий в экологическом праве, не огра­ничиваясь исследованием коллизий в системе экологического права и формализующем его законодательстве, определить особенности экологического правопонимания, отражающем правовые взгляды общества на проблемы совместной коэво­люции человечества и природы. Полагаем, что такой подход позволяет существенно обогатить понимание феномена кол­лизий в экологическом праве, способствуя не только выявле­нию природы коллизий в экологическом праве, но и позволяя увидеть истинные причины их возникновения.

Рассматривая коллизии в экологическом праве в самом широком понимании их сущности, можно выделить два ос­новных признака, характеризующих данное явление:

1) Коллизия в экологическом праве выступает в фор­ме противоречия, при этом степень столкновения интересов противоречащих сторон может быть различной: от простого юридического несоответствия до серьезного эколого-правового конфликта.

2) Коллизия в экологическом праве возникает:

- при наличии одного фактического обстоятельства, под­падающего под регулирование двух и более правовых норм, направленных на регулирование одних и тех же экологических отношений (это могут быть как противоречия между норма­ми экологического права, так и противоречия между эколого­правовыми нормами и нормами других отраслей права);

- при столкновении эколого-правовых взглядов, позиций, интересов субъектов правотворческой и правоприменитель­ной деятельности, а также других участников экологических отношений;

- при несоответствии содержания эколого-правовых яв­лений и внеправовых явлений общественной жизни.

Исследуя феномен коллизий в экологическом праве, нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова о том, что было бы упрощением оценивать коллизии только как сугубо негативные явления, поскольку «коллизии нередко несут в себе и положительный заряд». Так, нередко юридическая кол­лизия является свидетельством естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственно­правовых институтов, «выражает справедливое притязание на новый правовой порядок или охрану конституционного строя, и тогда законное противостояние произволу, незакон­ным актам и действиям».

Соглашаются с точкой зрения Ю.А. Тихомирова и В.К. Ба­баев, который указывает на положительное значение колли­зий для развития системы права и видит его в том, что колли­зия является формой выражения справедливого притязания на новый правопорядок или сохранение общественного строя и в данном случае такое законное противостояние произволу, нарушению законности, конституционных прав и свобод явля­ется одним из способов сохранения и охраны конституцион­ного правопорядка. Коллизии в экологическом праве в этом аспекте могут быть представлены нами как форма справедли­вого притязания на новый экологический правопорядок.

Подтверждает все вышесказанное и позиция И.А. Алени­ной по изучаемому вопросу, которая глубоко исследовав кол­лизии в трудовом праве, пришла к выводу о том, что коллизии могут выполнять как минимум две позитивные функции: ин­формативную и непосредственно регулятивную, что однако не исключает возможности отнесения их дефектам правового регулирования.

В плоскости экологического права информативная функ­ция выражается в воздействии существующих материальных и формальных коллизий в экологическом праве на сознание субъектов правотворчества и правореализации путем их ин­формирования о необходимости внесения изменений и до­полнений в действующее экологическое законодательство, обеспечения единства практики применения эколого-право- вых норм, активизации эколого-правовой науки и т.д.

Постоянно существуя в эколого-правовой материи, кол­лизии служат своего рода информационными маяками, ука­зывающими на несовершенства правового регулирования охраны окружающей среды, на ошибки в выборе правовых методов воздействия на поведение участников экологических отношений, тем самым заставляя субъектов правотворческого и правоприменительного процесса совершенствовать меха­низм правового регулирования охраны окружающей среды. То есть позитивная направленность коллизий в экологиче­ском праве обусловлена прежде всего тем, что они выступают неким двигателем прогресса в развитии экологического права. Действительно, из закона единства и борьбы противополож­ностей известно, что всем явлениям и процессам свойственны внутренние противоречия, благодаря существованию кото­рых противоположности постоянно находятся в борьбе, кото­рая как раз и задает импульсы к поступательному развитию. Экологическое право как многокомпонентное образование (система экологического права, система экологического зако­нодательства, система экологических правоотношений и т.д.) динамично развивается, в том числе и благодаря существую­щим противоречиям между нормами экологического права, правоприменительными актами в сфере охраны окружаю­щей среды, социальными экологическими интересами, при­тязаниями на новый экологический правопорядок. Обозна­ченные противоречия, безусловно, находят свое отражение в экологическом праве, которому приходится отвечать на новые экологические вызовы, постоянной модернизацией инстру­ментария правового регулирования, совершенствованием со­держания эколого-правовых норм и практики их применения.

Кроме того, коллизии в экологическом праве служат своеобразным показателем, характеризующим качественное состояние его системы. Так, увеличение количества юридиче­ских противоречий в экологическом праве свидетельствует о несогласованности правового регулирования в данной отрас­ли права, о неэффективности проводимых в государстве эко­логических реформ. И наоборот, уменьшение их количества будет свидетельствовать о том, что экологическое право - это высокоорганизованная система, которая содержит эффектив­ные способы предотвращения и разрешения коллизий.

Что же касается регулятивной функции коллизий, ко­торая, по мнению И.А. Алениной, заключается в примене­нии отдельных видов коллизий (к примеру, между общими и специальными нормами) в качестве приема правового воз­действия, для дифференциации правового регулирования неоднородных общественных отношений, то здесь следует обратить внимание на то, что сами коллизии вряд ли могут выступать своего рода приемом правового регулирования, по­скольку непосредственно в упорядочении общественных отношений не участвуют. Полагаем, что коллизии в данном случае являются лишь неотъемлемой характеристикой отдельных приемов правового воздействия (запретов, дозволений и др.) в силу своего перманентного присутствия в системе права. Регуляторами же общественных отношений могут выступать коллизионные нормы права, которые, устраняя коллизию в праве, определяют правовую норму (группу правовых норм), применимую к тем или другим общественным отношениям. В экологическом праве роль коллизионных норм выполняют, например, предписания статьи 2 Федерального закона 10 янва­ря 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», закрепля­ющие условия применения к регулированию отношений, воз­никающих в области охраны окружающей среды, норм других отраслей системы российского права.

Отрицательное воздействие противоречий в экологиче­ском праве проявляется прежде всего в нарушении единства и согласованности образующих его элементов, вследствие чего снижается потенциал экологического права как социального регулятора. Возникая в эколого-правовых явлениях, коллизии запутывают участников экологических отношений, побуждая их совершать правовые ошибки.

Наибольший негативный заряд несут в себе коллизии, существующие в системе эколого-правовых норм, поскольку коллизии в других компонентах экологического права часто производны от противоречий между нормами экологическо­го права. Так, пораженные коллизиями нормы экологического права приводят к дисбалансу в регулировании экологических правоотношений, разрушают единство практики применения эколого-правовых норм. Отмеченное можно проиллюстриро­вать следующим примером.

Продолжительный период времени в экологическом праве России существовала коллизия между нормами, закре­пленными в статьях 34 и 37 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155 - ФЗ «О внутренних морских водах, территори­альном море и прилежащей зоне Российской Федерации», нивелирующая их действие. С одной стороны, пункт 2 статьи 37 указанного Закона устанавливал прямой запрет на захоро­нение отходов и других материалов во внутренних морских во­дах и в территориальном море, но, с другой стороны, пункт 3 статьи 34 этого же Закона признавал объектами государствен­ной экологической экспертизы документы и (или) документа­цию, имеющие отношение к захоронению отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориаль­ном море.

Опираясь на положения пункта 3 статьи 34 Федераль­ного закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», субъекты хозяйственной и иной деятельности, связанной с захоронени­ем отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море, разрабатывали соответствующую проектную документацию, в которой рассматривались раз­личные варианты захоронения материалов в море, и направ­ляли ее на государственную экологическую экспертизу.

Следует отметить, что результаты государственной эко­логической экспертизы даже применительно к одним и тем же видам хозяйственной и иной деятельности (в частности, де­ятельности, связанной с захоронением донных грунтов в море) были не одинаковы - в одних случаях экспертной комиссией выносились отрицательные заключения (например, отрица­тельное заключение на проект ремонтных дноуглубительных работ акваторий портов «Темрюк» и «Кавказ» Таманского фи­лиала ФГУП «Росморпорт» (Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 15 марта 2012 г. № 95), в других - положительные (например, положительное за­ключение на проект строительства объектов морского порта в районе пос. Сабетта на полуострове Ямал, включая сооруже­ние судоходного подходного канала в Обской губе (Приказ Фе­деральной службы по надзору в сфере природопользования от 28 марта 2012 г. № 122)).

Контент-анализ положительных заключений государ­ственной экологической экспертизы по проектам, предусма­тривающим захоронение донных грунтов в море, вынесенных за период 2012 г. - начало 2013 г., показывает, что все они были приняты по причине того, что в проектах захоронение даже больших объемов донных грунтов формально маскировалось их временным размещением в море с последующим изъяти­ем и использованием для строительства в течение 6 месяцев. Несмотря на всю нереальность предлагаемого проектировщи­ками варианта реализации намечаемой деятельности поло­жительные заключения экспертных комиссий утверждались федеральным органом исполнительной власти в области эко­логической экспертизы, что фактически нивелировало дей­ствие запрета на захоронение отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море.

Еще один отрицательный результат существования кол­лизий в экологическом праве - нарушение полноты и качества правового регулирования общественных отношений, склады­вающихся в сфере охраны окружающей среды. В современ­ных условиях отчетливо выявляется неполнота правового ре­гулирования экологических отношений в части определения объектов государственной экологической экспертизы, обу­словленная в том числе и противоречиями эколого-правовых норм.

Так, общественные отношения, складывающиеся в обла­сти организации и проведения государственной экологиче­ской экспертизы, регламентируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической эксперти­зе», принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 11 и 12 указанного Федераль­ного закона государственной экологической экспертизе под­лежат конкретные объекты государственной экологической экспертизы (документация и материалы), в числе которых проекты нормативно-технических и инструктивно-методи­ческих документов в области охраны окружающей среды; проекты федеральных (региональных) целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объек­тов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду; материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказы­вают негативное воздействие на окружающую среду; проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окру­жающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; мате­риалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий.

Перечень объектов, подлежащих государственной эколо­гической экспертизе, сформулирован в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» исчерпывающим образом, что позволяет сделать вывод о недопустимости отнесения к объектам государственной экологической экспертизы доку­ментации и материалов, не обозначенных в статьях 11 и 12 данного Федерального закона. Вместе с тем анализ действу­ющего федерального законодательства показывает, что в от­дельных законодательных актах содержатся правовые нормы, расширяющие перечни объектов государственной экологи­ческой экспертизы федерального и регионального уровня, установленные Федеральным законом «Об экологической экс­пертизе». Таков, в частности, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», который в статье 10 указывает на обязатель­ность проведения государственной экологической экспертизы пестицидов и агрохимикатов, прямо не признаваемых Феде­ральным законом «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы.

На практике содержащиеся в законодательстве проти­воречия приводят к неоднозначному пониманию субъекта­ми хозяйственной и иной деятельности, а также субъектами правоприменительной деятельности того, что именно явля­ется объектом государственной экологической экспертизы - сами пестициды и агрохимикаты, их техническая докумен­тация либо только техническая документация на пестициды и агрохимикаты с новыми действующими веществами. На наш взгляд, из всех перечисленных в статьях 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» объектов государствен­ной экологической экспертизы к документации на пестици­ды и агрхимикаты (в случае если речь идет о пестицидах и агрохимикатах с новыми действующими веществами) можно применить только названные в подпункте 5 статьи 11 проекты технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду.

Вышеприведенные примеры показывают, что коллизии в экологическом праве не только разрушают единство и целост­ность правового регулирования охраны окружающей среды, но и создают благоприятную почву для противоправных де­яний должностных лиц, для нарушения экологических прав граждан, ущемления экономических интересов субъектов хо­зяйственной и иной деятельности. Коллизионность экологи­ческого права также способствует появлению такой извращен­ной формы правосознания как эколого-правовой нигилизм - не видя результатов действия экологического права в реше­нии поставленных перед ним задач, люди перестают верить в его регулятивные способности, начинают искать внеправовые способы удовлетворения своих экологических интересов.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015