Проблематика таможенного сотрудничества государств - членов ЕС является чрезвычайно актуальной. Ведь интеграция в рамках этого образования имеет, прежде всего, экономиче­ский характер, а выполнение задач европейской интеграции напрямую зависит от экономического благосостояния от­дельных членов сообщества, достижение которого облегчает­ся путем создания наиболее благоприятного режима право­вого регулирования таможенного сотрудничества. Вообще, международное таможенное сотрудничество на сегодняшний день является одним из ключевых факторов, влияющих на международную торговлю товарами, развитие международ­ного транспорта и туризма. Бесспорным фактом является то, что достижение современного уровня межгосударственного сотрудничества в таможенной сфере, сотрудничества между национальными таможенными администрациями было бы невозможно без создания прочных институциональных основ на единой нормативной основе. Украина законодательно уста­новила четкое направление собственной внешней политики в сторону вступления в Европейский Союз, что подчеркивает важность разработки данной темы для украинской правовой науки и практики, а также для государств, ставящих схожие цели внешней политики. Исследованию этой проблематики посвящены работы многих отечественных и зарубежных уче­ных, в частности А. Вальчук, В. Гомоная, Е. Додина, Г. Друзен- ко, А. Зеркаль, Т. Качки, С. Кивалова, А. Козырина, Б. Кор- мич, Е. Кубко, Р. Петрова, В. Серафимова, В. Цветкова и др.

Перспективы развития таможенного сотрудничества в Европейском Союзе можно рассматривать в двух аспектах. Во- первых, изменения в связи со вступлением в силу Лиссабонско­го договора, во-вторых - предложения новых подзаконных ак­тов в первой и третьей опорах, которые на момент вступления в силу Лиссабонского договора начали воплощаться в жизнь.

Хотя Лиссабонский договор и отправил «трехопорную» структуру права Европейского Союза «в небытие», все же счи­таем полезным рассмотреть в исторической ретроспективе вопросы, связанные с формированием таможенного права ЕС в контексте именно этой системы права ЕС. Третья опора Ев­ропейского Союза включала в себя вопросы, которые в соот­ветствии с Маастрихтским договором были отнесены к сфере исключительной компетенции государств-членов. В то же вре­мя договор обязывал государства углублять сотрудничество в данных сферах, в том числе с участием Европейской комиссии.

После изменений, внесенных Амстердамским договором, положения Договора о Европейском Союзе по вопросам та­моженного сотрудничества (а также взаимодействия таможен­ных служб государств-членов), которые содержатся в разделе VI, стали более всеобъемлющими и в то же время гораздо упростились. Сотрудничество по праву считается одним из элементов третьей опоры так же, как и сотрудничество право­охранительных органов государств-членов.

Итак, на основании ст. 29 можно утверждать, что целью сотрудничества между таможенными органами (как и право­охранительными вообще) является предупреждение и борьба с преступностью, в частности терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконным оборотом нар­котиков и оружия, коррупцией и нарушением таможенных правил. Таможенные органы, следовательно, стали рассма­триваться как и другие специализированные органы, которые задействуются в противодействии преступности (в частности, полиция), со всеми вытекающими последствиями.

Пункт 1 ст. 30 определил целью оперативного сотрудни­чества в таможенном деле профилактику, выявление и рассле­дование уголовных преступлений в рамках совместных дей­ствий в сфере полицейского сотрудничества. К таможенному сотрудничеству поэтому применяются положения ст. 34, уста­навливающие перечень актов вторичного законодательства, служащих нормативной основой такого сотрудничества.

Принятие такой правовой конструкции произошло в ре­зультате оценки роли профилактических и следственных дей­ствий таможенных органов в борьбе с преступностью. Было решено, что сотрудничество этих служб может помочь сни­зить уровень преступности путем усложнения возможности ввоза и оборота на территории ЕС предметов, которые могут служить предметом преступления. Это позволяет координи­ровать сотрудничество по таким вопросам, как торговля нар­котиками, взрывчатыми веществами и огнестрельным оружи­ем (а также оружием массового уничтожения как то ядерным, биологическим и химическим). Кроме того, проблема пират­ства также принимает общеевропейское значение, с которой государства не могут справиться самостоятельно.

Раздел VI Договора о Европейском Союзе, учитывая его международный характер (в отличие от договора об учрежде­нии Европейского Сообщества), устанавливает полностью от­личные от первой опоры акты вторичного права.

Статья 34 уполномочивает Совет ЕС принять соответ­ствующие формы и процедуры, необходимые для принятия «соответствующих мер» и поддерживать сотрудничество, на­правленное на выполнение целей Европейского Союза. Она является основой для выработки резолюций с рекомендаци­ями и предложениями в тех случаях, когда государства-члены по разным причинам не хотели принимать иной документ.

Общую позицию в третьей опоре следует понимать как общее указание или рекомендацию для государств-членов формально необязательной юридической силы, хотя в некото­рых ситуациях это может стать проблемой при защите общих интересов. В целом можно сделать вывод, что это позволяет государствам-членам взаимно корректировать свою внутрен­нюю политику. Поскольку значительного правового эффекта общие позиции не породили, эту меру можно признать мало­эффективной.

Рамочные решения принимаются для приближения за­конов и правил государств-членов. То есть по своей правовой природе этот документ похож на директивы права Европей­ского Сообщества (как было в Маастрихтском договоре), схо­жи и проблемы их реализации.

Решения принимаются для достижения других целей и служат реализации положений, вытекающих из Договора.

Постановления были внедрены из-за их высокой степени гибкости: они не имеют никакой юридически обязательной силы и не будут требовать получения консультаций нацио­нальных парламентов для их реализации (такое требование существовало в случае всех других решений, связанных с пра­воохранительной сферой и сферой внутренних дел). Рекомен­дации, однако, могут иметь большое политическое значение из-за необходимости единодушия их принятия.

Другой тип акта, указанный в лит. (D) п. 2 ст. 3, - конвенции. Это международные соглашения, принятые Советом ЕС едино­гласно, которые вступают в силу для государств-членов после завершения ратификационных процедур, предусмотренных внутренним законодательством в отношении международных соглашений. Только тогда они становятся частью права Евро­пейского Союза и Совет может квалифицированным большин­ством принять меры по реализации положений конвенции.

Имплементационная процедура является объединяю­щим элементом и отказ от нее разрешается, только если это напрямую будет предусмотрено соответствующей конвенци­ей. Положениями конвенции можно уполномочить суд ЕС на толкование или разрешение споров, связанных с ее примене­нием. Юрисдикция Суда ЕС сильно зависит от единодушного согласия, консенсуса всех государств-членов.

Хотя конвенции и являются типичным инструментом функционирования третьей опоры, используются для соз­дания стандартов и непосредственно обязывают все государ­ства, которые присоединились к ним (например, Конвенция о внешней границе), однако они сохраняют свое значение как правовые документы и «постопорной» структуры права ЕС. Это подтверждается тем, что конвенции принимают также для создания органов сотрудничества, таких, например, как Европейская информационная система, Система таможенной информации и Европол.

Конвенции также играют роль правового инструмента для совершенствования положений Конвенций Совета Евро­пы, но, конечно же, не лишены недостатков правового харак­тера - они являются юридически ограниченной формой, вы­ражающей волю международной организации.

Если речь идет о способе реализации конвенции, то, во-первых, Совет может ограничивать государствам-членам время для осуществления ратификационных процедур. Во- вторых, любой такой документ может вступить в силу после ратификационной процедуры по крайней мере в половине стран-членов.

Принятый в Амстердамском договоре каталог инстру­ментов, несомненно, улучшил процесс принятия решений по вопросам межгосударственного сотрудничества. Введение ра­мочных решений дало жизнь целому ряду документов в таких важных сферах, как противодействие торговле людьми или борьба с терроризмом. Тем самым углубилось сотрудничество между государствами-членами. Изменение правил осущест­вления Конвенции позволяет странам использовать принятые документы, которые ранее требовали ждать тех членов, кото­рые не были заинтересованы во вступлении в силу определен­ных правовых решений.

Подписанный 13 декабря 2007 г. Лиссабонский договор внес ряд изменений в таможенное сотрудничество. Прини­мая во внимание различные элементы договора, необходимо помнить, что он вводит революционные изменения в форме ликвидации разделения Европейского Союза на опоры. В ре­зультате, все сферы его деятельности подлежат совместному регулированию.

В то же время Договор вводит разделение компетенции Союза на:

-     исключительную компетенцию ЕС (в праве ЕС сформи­ровалось понимание компетенции как системы конкретных полномочий ЕС, систематизированных по сферам ведения ЕС и основывающихся на принципе исключительности нор­мативного правового регулирования со стороны ЕС). Такой подход отражен в Разделе II Части I ДФЕС «Категории и сфе­ры полномочий Союза», где четко определено пять сфер ис­ключительной компетенции ЕС: (а) таможенный союз; (b) установление правил конкуренции, необходимых для функ­ционирования внутреннего рынка; (с) монетарная политика - для государств-членов, валютой которых является евро; (d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в области рыболовства и (e) общая торговая полити­ка с исключительным правом на заключение международных соглашений в сфере исключительной компетенции ЕС при ус­ловии, что заключение таких соглашений или предусмотрено законодательными актами Союза, или необходимо Союзу для выполнения его внутренних полномочий, или целесообраз­но и необходимо, учитывая их реальное или потенциальное влияние на содержание и объем нормативного регулирования сфер исключительной компетенции ЕС;

-     раздельную компетенцию. Сфера общих (конкурирую­щих) полномочий ЕС охватывает более широкий круг вопро­сов, в частности: (а) внутренний рынок; (b) социальная политика в аспектах, определенных в ДФЕС; (с) экономическое, социаль­ное и территориальное единство; (d) сельское хозяйство и ры­боловство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов; (e) окружающая среда; (f) защита прав потребителей; (g) транспорт; (h) трансъевропейские сети; (i) энергетика; (j) пространство свободы, безопасности и правосудия; (k) общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения в аспектах, определенных в ДФЕС. Приоритетный характер полномочий государства закреплен в сфере исследований, научно-техниче­ского развития и космоса, а также в сфере сотрудничества по во­просам развития и гуманитарной помощи, где политика ЕС не должна препятствовать государствам - членам ЕС в реализации собственных полномочий. Отдельно отражены полномочия ЕС в сфере общей внешней и оборонной политики, где опреде­ляющей является роль ЕС в данном секторе с ограничениями, наложенными учредительными актами ЕС, и усилением роли государств - членов ЕС в процессе принятия решений, включая запрет правотворческой деятельности ЕС в этой сфере;

-     компетенцию координационную и дополняющую. Так, сферами координации государственной политики в Лисса­бонском договоре определены (а) экономическая политика го­сударств-членов, за исключением тех стран, валютой которых является евро; (b) политика занятости и (с) социальная поли­тика государств - членов ЕС, где ЕС наделен полномочиями на формирование руководящих принципов этих политик, оставляя, однако, государствам-членам исключительное право на определение форм и методов координации межгосудар­ственного сотрудничества и реализации сложившихся в ЕС руководящих принципов и стратегических основ этих поли­тик. К сферам координации межгосударственного сотрудни­чества государств - членов ЕС с правом активного участия ЕС в их реализации отнесены: (а) охрана и укрепление здоровья человека; (b) промышленность; (с) культура; (d) туризм; (e) об­разование, профессиональное обучение молодежи и спорт; (f) гражданская защита населения и (g) сфера административ­ного сотрудничества, однако формы и методы такого участия ЕС в этих сферах подробно регламентированы в соответствую­щих положениях Лиссабонского договора, регулирующих эти предметные сектора.

Новеллой Лиссабонского договора стали положения Протокола № 25 о реализации совместной компетенции, где указано, что в случае деятельности Союза в определенной сфе­ре совместной компетенции его меры должны касаться исклю­чительно тех отношений, которые регулируются актами Со­юза, а не всей сферы общественных отношений, подтверждая, таким образом, фактический запрет расширительного толко­вания положений актов права ЕС3.

Проблематика таможенного сотрудничества нашла от­ражение в ст. 2с, называющей среди сфер раздельной компе­тенции и внутренний рынок, а также сферу свободы и право­судия.

Следующее существенное изменение касается раздела X (ст. 135) Договора о ЕС. Лиссабонский договор удаляет ее, а его содержание становится частью положений, связанных с Таможенным Союзом. Статья 135 получает номер 27а, но в то же время последнее предложение удалено из окончательной редакции ст. 135. Изменение небольшое, но очень важное. Уда­ленное предложение звучит следующим образом: «Эти меры [по сотрудничеству таможенных служб] не касаются ни при­менения национального уголовного права, ни национального правосудия». Удаление этого отрывка позволяет Союзу уста­навливать предписания уголовного права в государствах-чле­нах в связи с преступлениями, вытекающими из внутреннего рынка, а также создавать инструменты, помогающие судебно­му сотрудничеству государств-членов в этой сфере.

Положения раздела VI ДФЕС, касающиеся таможенного сотрудничества в борьбе с преступностью, стали разделом IV Лиссабонского договора. Глава 5 этого раздела регулирует во­просы сотрудничества между органами внутренних дел. В п. 1 ст. 69f ясно сказано, что положения этой части Договора при­меняются к таможенному сотрудничеству. Действия Европей­ского Союза в этой сфере будут включать в себя принятие за­конодательных мер, касающихся сбора, хранения, обработки, анализа и обмена соответствующей информацией, помощи в подготовке персонала, а также сотрудничество по обмену пер­соналом и оборудованием, осуществление судебно-медицин­ских исследований, а также использование общих методов рас­следования в выявлении форм организованной преступности.

Совет ЕС также может установить основы сотрудничества между таможенными службами.

Договор также определяет полномочия Европола. В соот­ветствии со ст. 69g к ним относится поддержание и укрепле­ние действий полиции и других правоохранительных органов государств-членов в борьбе с преступностью, по крайней мере, двух стран, затрагивающих общие интересы общей политики

Европейского Союза. Распоряжения, принятые Советом ЕС, должны определять задачи Европола по:

-     сбору, хранению, обработке, анализу и обмену инфор­мацией, особенно информацией, предоставленной властью органов государств-членов, третьих стран или институтов из- за пределов ЕС;

-     координации, организации и проведению расследова­ний и операций, проводимых совместно с компетентными ор­ганами государств-членов или в рамках совместных следствен­ных групп, связанных с Евроюстом. Правовые меры в целях таможенного сотрудничества в рамках Таможенного союза принимаются по представлению Европейской комиссии. Тем не менее по вопросам, касающимся полиции, право на иници­ативу имеет Комиссия и группы государств-членов, численно­стью не менее одной четверти от их количества.

В области таможенного сотрудничества, вытекающей из Таможенного союза, решения принимаются квалифициро­ванным большинством. Как определено в ст. 205, квалифи­цированным большинством является не менее 55 процентов членов Совета, представляющих государства-члены, общая численность населения которых составляет не менее 65 про­центов населения ЕС. Блокирующее меньшинство - это мини­мальное количество государств-членов, составляющее более 35 процентов участников государств-членов плюс один - в про­тивном случае считается, что квалифицированное большин­ство достигнуто.

В вопросах сотрудничества между правоохранительными органами система принятия решений совсем другая. Здесь также обязательно квалифицированное большинство, но оно составляет 72 процента членов Совета, представляющих не ме­нее 65 процентов населения ЕС.

Таким образом, должны быть приняты акты Союза, то есть распоряжения, директивы, решения, рекомендации и мнения. То есть Лиссабонский договор вводит два серьезных изменения: ликвидирует отдельные правовые акты по сотруд­ничеству правоохранительных органов (полиции, милиции) и эта сфера получает правовое регулирование актами, входив­шими до сих пор в первую опору. При принятии этих доку­ментов используется обычная нормотворческая процедура.

Итак, Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 дека­бря 2009 г., вносит ряд изменений в таможенное сотрудни­чество государств-членов. Прежде всего, необходимо конста­тировать, что он вводит революционные изменения в форме ликвидации разделения Европейского Союза на опоры. В ре­зультате, все сферы его деятельности подлежат совместному регулированию, и в то же время Договор четко разграничива­ет компетенцию Союза на исключительную, разрешительную и вспомогательную. Интересно, что вопросы таможенного со­трудничества государств - членов ЕС, которые были отнесены к первой и третьей опорам «долиссабонским» регулировани­ем, по Лиссабонскому договору также не конкретизированы, получая свое отражение во всех трех предложенных текстом Договора компетенциях Европейского Союза.