Вместе с тем, как раз с учетом современной международной обстановки, существуют серьезные основания отразить в КоВП практику некоторых государств (Испания, Италия, Канада, США, Филиппины, Франция, Южная Корея, Япония) по установлению вдоль их морского побережья так называемых «воздушных зон опознания в интересах обороны». Эти зоны простираются на рас-стояние до 300 морских миль от линии наибольшего отлива.
Третье (связано с предыдущим пунктом). Обслуживание (контроль) воздушного движения (ОВД) в рамках системы ОВД по соглашению (соглашениям) с соседним государством (государствами).
В Сводном заявлении о постоянной политике ИКАО в области аэронавигации зафиксировано: «Границы воздушных пространств ОВД над территориями государств или над открытым морем устанавливаются на основе технических и эксплуатационных соображений…
Совету следует поощрять государства, обеспечивающие ОВД над открытым морем, вступать, насколько это практически возможно, в соглашения с соответствующими государствами, обеспечивающими ОВД в примыкающем воздушном пространстве, для того, чтобы в случае невозможности обеспечения требуемого обслуживания воздушного движения над открытым морем существовали запасные планы, которые могут потребовать временного изменения границ обслуживаемого воздушного пространства и будут осуществляться с одобрения Совета ИКАО до тех пор, пока не будет восстановлено основное обслуживание».
Но поскольку это не договорная норма, а рекомендация, практика государств по данному во-просу часто различается. Такой же характер «мягкого права» имеют положения Приложения 11 к Чикагской конвенции, согласно которым: «Договаривающиеся государства в соответствии с положениями настоящего Приложения должны определять, для территорий, в отношении которых они осуществляют юрисдикцию, те части воздушного пространства, в которых будет предоставляться обслуживание воздушного движения. Во внимание должна приниматься конфигурация воздушного пространства, в котором предполагается, что ОВД будет предоставляться, с тем, что-бы можно было добросовестно следовать структуре воздушных маршрутов и требованиям более эффективного обслуживания, чем то, которое можно иметь место в пределах национальных границ».
Действующий текст Чикагской конвенции не содержит обязательства государств-участников заключать соглашения по границам воздушного пространства (единого воздушного пространства) как над государственной территорией, так и над открытым морем в интересах ОВД.
Не менее важным является в указанном контексте вопрос, связанный с ОВД в пределах государственной территории. Имеются в виду государственные приоритеты, подобные тем, которые закреплены, например, в ст. 13 Воздушного кодекса Российской Федерации и которые в каждом конкретном случае обязывают органы ОВД/УВД оперативно принимать решение «кого обслуживать»:
1. Все пользователи воздушного пространства обладают равными правами, право на его использование.
2. При возникновении потребности в использовании воздушного пространства одновременно двумя и более пользователями воздушного пространства право на его использование предоставляется пользователям в соответствии с государственными приоритетами в следующей последовательности:
1) отражение воздушного нападения, предотвращение и прекращение нарушений Государственной границы Российской Федерации или вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации;
2) оказание помощи в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
3) запуск, посадка, поиск и эвакуация космических аппаратов и их экипажей;
4) предотвращение и прекращение нарушений федеральных правил использования воздушного пространства;
5) выполнение полетов воздушных судов, в том числе в интересах обороноспособности и безопасности государства, или иная деятельность по использованию воздушного пространства, осуществляемые в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации или в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
6) выполнение полетов воздушных судов или иная деятельность по использованию воздушного пространства, осуществляемые в соответствии со специальными договорами;
7) выполнение полетов воздушных судов государственной авиации при внезапных проверках боевой готовности, а также при перебазировании частей и подразделений государственной авиации;
8) осуществление регулярных воздушных перевозок пассажиров и багажа;
9) выполнение полетов воздушных судов государственной авиации;
10) выполнение полетов воздушных судов экспериментальной авиации;
11) осуществление регулярных воздушных перевозок грузов и почты;
12) осуществление нерегулярных воздушных перевозок, выполнение авиационных работ;
13) проведение учебных, спортивных, демонстрационных и иных мероприятий;
14) выполнение полетов воздушных судов или иная деятельность по использованию воздушного пространства, осуществляемые в целях удовлетворения потребностей граждан.
Весьма желательна международно-правовая кодификация подобных приоритетов в КоВП, что способствовало бы унификации (или хотя бы гармонизации) соответствующих национальных приоритетов, которые в настоящее время различаются, что негативно влияет на безопасность международной аэронавигации.
Наконец, нельзя не упомянуть о наиболее актуальной проблематике - использования спутников для целей аэронавигации, что по объективным причинам не могло быть отражено в Чикагской конвенции. Основные спутниковые системы (сокращенно CNS/ATM на английском языке) определились. Это: российская ГЛОНАСС, американская GPS и европейская Галилео. Пока что, каждая из них формирует собственную пространственную и субъектную сферу обслуживания (Галилео в этом плане отстает). Разрабатывается глобальная система такого рода – GNSS.
Современная технология в области АС УВД (автоматизированная система управления воз-душным движением) позволяет широко переходить к использованию беспилотных летательных аппаратов. С каждым годом возрастает число ракет и беспилотных космических аппаратов раз-личного назначения, совершающих полет (или пролет) в воздушном пространстве. Их ориентация на средства АС УВД в большинстве случаев естественна.
Четвертое. Применение норм международного воздушного права к определенным видам летательных аппаратов.
Согласно ст. 3 Чикагской конвенции она применяется к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам. При этом определено, что к государственным относятся воздушные суда, используемые «на военной, таможенной и полицейской службах».
Вскоре после принятия Чикагской конвенции выяснилось, во-первых, что данная классификация не соответствует классификации, принятой в большинстве государств. За ее рамками остался целый ряд других государственных воздушных судов, что воспринимается почти как упущение авторов проекта Конвенции и тех, кто принимал ее в Чикаго в 1944 году.
Современное состояние данной проблемы легко видеть, кроме прочего, на примере ст. 22 Воз-душного кодекса РФ, согласно которой к государственной авиации относится «... авиация, используемая для осуществления военной, пограничной, милицейской, таможенной и другой государственной службы, а также для выполнения мобилизационно - оборонных задач». Т.е. подход предельно широкий, относящий факт использования воздушного судна, по сути дела, на любой государственной службе к квалифицирующему признаку при определении государственного воз-душного судна. Иностранный законодатель часто, формально вступая в противоречие со ст. 3 Чикагской конвенции, основывается на таком или близком подходе в данном случае.
Т.е. элемент «используемое» («used») формально ориентирует на функциональный подход. Это означает, что в данном случае указанный элемент является определяющим, а не признак регистрации воздушного судна.
Споры по данному аспекту особенно часто возникают в случае «двойного использования», когда изначально (по факту регистрации) воздушное судно является гражданским, но временно используется для государственных целей и наоборот – «нормативно государственное» воздушное судно временно используется для гражданских целей. (Оно как бы временно может изменять свою принадлежность всего лишь по факту использования).
Но более убедительной представляется точка зрения, в соответствии с которой в первом случае гражданское воздушное судно используется в государственных целях, а во втором - государственное воздушное судно используется в гражданских целях, не меняя своей изначальной регист-рационной принадлежности, которая официально закреплена в конкретном государственном реестре.
Аргументы в пользу последнего подхода дает, в частности, второе предложение п.1 Статьи 22 ВК РФ «Использование государственной авиации в коммерческих целях допускается в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации». В законе не говорится о переква-лификации воздушного судна в связи с изменением характера его использования.
Предельная ясность в данном вопросе должна существовать, иначе грань между государственными и гражданскими воздушными судами (не говоря уже об экспериментальных воздушных судах, которые просто «подлежат учету») будет по-прежнему размыта, вызывая споры.
Данная проблематика mutatis mutandis свойственна квалификации всех других ЛА, что только повышает необходимость ее решения в рамках КоВП.
С указанным вопросом связан вопрос о государственной принадлежности летательного аппарата. Согласно ст. 17 Чикагской конвенции, воздушные суда имеют национальность того Государства, в регистр которого они занесены. В соответствии со ст. 18 Конвенции не может считаться действительным занесение воздушного судна в регистр более чем одного Государства, но Государство регистрации может меняться. Далее: Занесение в регистр или смена Государства регистрации воздушных судов в любом Договаривающемся Государстве будут производиться в соответствии с его законами и правилами (ст. 19); Каждое воздушное судно, занятое в международной воздушной навигации, должно нести на себе свои соответствующие национальный и регистрационный знаки (ст. 20); Каждое Договаривающееся Государство предусматривает предоставление другому Договаривающемуся Государству или Организации международной гражданской авиации, по их требованию, информации относительно занесения регистр и принадлежности любого отдельного воздушного судна, занесенного в регистр в данном Государстве (ст. 21).
Речь с очевидностью идет о государственной принадлежности воздушного судна по факту его регистрации.
Многие политики и юристы предлагают вообще отказаться от признака государственной принадлежности (национальности) воздушного судна. Несмотря на то, что правовая связь между государством регистрации и воздушным судном создает прочную базу юрисдикции и ответственности в соответствующих случаях. В этом плане заслуживают внимания многочисленные публикации, в которых доказывается заинтересованность в такой «регистрационной стабильности» владельцев и эксплуатантов воздушных судов, а также их партнеров по возникающим правоотношениям. Не говоря уже о заинтересованности самих государств.
В 1901 году в пользу такого подхода выступил известный французский юрист П. Фошиль. Данная позиция П. Фошиля и его личное участие в разработке текста Парижской конвенции 1919 года о регулировании аэронавигации способствовали закреплению в данной конвенции признака национальности воздушного судна по факту его регистрации в том или ином государстве. Соответствующие статьи Парижской конвенции (6-10, 15, 25, Приложение «С» к Конвенции) послужили прообразом приведенных выше статей Чикагской конвенции. (За исключением обязанности государства регистрации обеспечивать, чтобы каждое воздушное судно, имеющее его регистрацию, где бы оно не находилось, соблюдало правила управления воздушным движением ).
Также до образования ИКАО, в 1929 году, другой французский юрист А. Генри-Куаннир развивал данную концепцию со следующих позиций: «Какая другая организация или сила, если не государство, способна предложить для воздушных судов законы, полицию, суды и аппарат принуждения?». После образования ИКАО, в 1949 году, американский юрист Дж. Купер (являвшийся главным разработчиком текста Чикагской конвенции) продолжил эту доктринальную линию.
На государство, в реестр которого занесено воздушное судно (государство регистрации), со-гласно Чикагской конвенции, возлагаются серьезные обязательства, в основе которых лежит обязанность обеспечить:
- чтобы такое воздушное судно соответствовало принятым этим государством национальным нормам летной годности или нормам летной годности, установленным стандартами ИКАО;
- чтобы управление воздушным судном доверялось членам экипажа, имеющим соответствующую летную подготовку, подтвержденную соответствующим свидетельством о квалификации;
- чтобы при полетах такого воздушного судна над иностранной территорией соблюдались правила иностранного государства о влете и вылете с его территории, порядок въезда, выезда, ввоза и вывоза пассажиров, грузов и почты.
Государство регистрации (национальной принадлежности) воздушного судна имеет право принимать в отношении его разрешенные международным правом меры защиты на территории других государств и обеспечивать его безопасность и сохранность перевозимых на нем людей, грузов и почты.
Связь между государством регистрации и соответствующим воздушным судном, таким образом, как общее правило, прочная.
Но в ряде случаев (аренда, фрахт воздушных судов, взаимообмен ими) воздушное судно года-ми эксплуатируется иностранным владельцем, не залетая в «собственное государство». В таких случаях эта связь становится фиктивной. Порой она даже мешает выполнению соответствующих задач и решению вопросов ответственности.
Поправка 83бис к Чикагской конвенции предусматривает переход регистрации воздушного судна в случае аренды, фрахтования воздушных судов, взаимообмен ими (такая практика расширяется). Но, во - первых, многие из участвующих в поправке государств (157) часто не заключают необходимых двусторонних соглашений, без которых поправка не реализуется. Во – вторых, не решен вопрос с международной (или совместной) регистрацией воздушных судов, которые принадлежат транснациональным консорциумам (транснациональным компаниям).
В любом случае, следует принимать во внимание (по крайней мере, в контексте использования воздушного судна для реализации коммерческих прав) такие утверждения: «…коммерческие права взаимосвязаны с национальностью воздушного судна, которая является абсолютно устаревшей. В настоящее время более уместно говорить о национальности эксплуатанта».
В контексте КоВП следует непременно учесть сказанное при оценке вопроса о государственной регистрации любого ЛА (не только воздушного судна). Такая регистрация, на наш взгляд, всегда обязательна и должна найти отражение в тексте КоВП.
Пятое. Нерегулярные полеты.
В соответствии со ст. 5 Конвенции «каждое Договаривающееся государство соглашается, что все воздушные суда других Договаривающихся государств, не являющиеся воздушными судами, занятыми в регулярных международных воздушных сообщениях, имеют право осуществлять полеты на его территорию или транзитные беспосадочные полеты через его территорию и совершать посадки с некоммерческими целями без необходимости получения предварительного раз-решения и при условии, что государство, над территорией которого осуществляется полет, имеет право требовать совершения посадки. Такие воздушные суда также пользуются привилегией принимать на борт или выгружать пассажиров, груз или почту при условии, что государство, где про-изводится такая погрузка или выгрузка, имеет право устанавливать правила, условия или ограничения, которые оно может счесть желательными».
На практике данная статья давно не соблюдается многими государствами, придерживающихся разрешительного порядка любых полетов над их территорией с правом требовать совершения посадки. А те государства, где внедрены принципы либерализации авиационного рынка (например, государства Западной Европы), соглашаются лишь на «замкнутую либерализацию» внутри общего рынка с правом полетов по уведомлению, но с получением диспетчерского разрешения, не распространяя ее условия на третьи государства.
На проведенной в марте 2003 года под эгидой ИКАО V-й Всемирной авиатранспортной конференции принята «Декларация глобальных принципов либерализации международного воз-душного транспорта», в которой государства призываются, с одной стороны, прилагать усилия к предоставлению воздушному транспорту как можно больше экономической свободы. В то же время в Декларации подтверждается, что «основополагающие принципы суверенитета, справедливых и равных возможностей, не дискриминации, взаимозависимости, гармонизации и сотрудничества, зафиксированные в Чикагской конвенции, хорошо служили международному воздушному транспорту и по-прежнему являются фундаментом будущего развития международной гражданской авиации».
Как мы полагаем, в КоВП должна существовать «общая» статья, предусматривающая разрешительный порядок для любого вида полетов над территорией государства, но с правом государства водить иной порядок (по уведомлению) на основе специального договора или иным образом (допустим, по указу Главы государства или распоряжению Главы правительства).
Шестое. Расследование инцидентов и происшествий с ЛА.
Ст. 26 Конвенции устанавливает, что государства обязаны расследовать произошедшие на их территории происшествия с воздушными судами других Договаривающихся государств.
Расследование происшествий с воздушными судами собственной регистрации не является обязательным, хотя несомненна взаимосвязь между состоянием безопасности любых ЛА, которые перемещаются в едином (в физическом отношении) пространстве и потенциально в состоянии угрожать безопасности друг друга и иным объектам, в том числе – на поверхности. (Поскольку в воздушном пространстве практически любого государства одновременно совершают полет как «национальные», по факту регистрации, воздушные суда, так и иностранные воздушные суда).
Соответственно необходимо расследовать любое событие, связанное с угрозой безопасности любого ЛА. В этом отношении КоВП принесла бы большую пользу, установив обязанность государств расследовать любое происшествие или инцидент с любым ЛА (не только с воздушными судами). В случае, когда то или иное государство не в состоянии квалифицированно организовать и провести расследование, должен действовать механизм передачи расследования государству (международному органу), которое в состоянии сделать это.
По-видимому, учитывая новейшие тенденции в данном вопросе, в КоВП уместна статья, по которой расследование производилось бы государством эксплуатанта.
Седьмое. Применение международных летных и эксплуатационных правил.
В настоящее время речь можно вести практически исключительно о Стандартах и Рекомендуемой практике ИКАО (САРПС), которые принимаются Советом ИКАО и «для удобства» оформляются в виде приложений к Конвенции.
Согласно Статьи 38 Конвенции «Любое государство, которое сочтет практически затрудни-тельным придерживаться во всех отношениях каких либо международных стандартов или процедур либо приводить свои собственные правила или практику в полное соответствие с какими-либо международными стандартами или процедурами после изменения последних, либо сочтет необходимым принять правило или практику, имеющую какое-либо особое отличие от тех правил, которые установлены международным стандартом, незамедлительно уведомляет Международную организацию гражданской авиации о различиях между его собственной практикой и той, которая установлена международным стандартом.
В случае изменения международных стандартов любое государство, которое не внесет соответствующих изменений в свои собственные правила или практику, уведомляет об этом Совет в течение шестидесяти дней после принятия поправки к международному стандарту или указывает меры, которые оно предполагает принять. В любом таком случае Совет незамедлительно уведомляет все другие государства о различиях, которые существуют между одним или несколькими положениями международного стандарта и соответствующей национальной практикой этого государства».
Государства – участники Конвенции соблюдают САРПС добровольно, за исключением, как указывалось, правил полетов над открытым морем.
В «авиационном аспекте» данного вопроса существуют свои проблемы, в том числе в отношении направления государствами в Совет ИКАО уведомления о расхождении их национальной практики с тем или иным САРПС. Многие (развивающиеся) государства не направляют таких уведомлений ввиду отсутствия специалистов, способных дать квалифицированную оценку тому или иному САРПС. Хотя при таком «умолчании» формально считается, что в таком государстве соответствующие САРПС неукоснительно соблюдаются.
В данном вопросе существует ряд других проблем, которые нет смысла подробно освещать в настоящей статье и которые, на наш взгляд, будут «по наследству» перенесены и в КоВП (применительно к любым ЛА).
Возможно, следует прислушаться к предложениям о создании механизма постоянного много-стороннего мониторинга в данной связи. Но такие предложения звучат давно. И безрезультатно.
Восьмое. Процедура расследования споров.
«Чикагская» процедура рассмотрения споров Советом ИКАО (Глава XVIII Конвенции «Споры и невыполнение обязательств») с возможным обжалованием решения Совета в третейский суд ad hoc, образованный по согласованию с другими сторонами в споре, или в Постоянную Палату Международного Правосудия, решения которых окончательны и обязательны, всеми признается не-эффективной.
Показательно, что во многих двусторонних соглашениях государства и договариваются пере-давать спор в независимый арбитраж, а не в Совет ИКАО, который рассматривал спор всего три раза, ограничиваясь призывами к спорящим сторонам.
Необходим в данном случае механизм обязательных процедур, посредством которых принималось бы окончательное решение по существу спора.
Постоянный авиационный арбитраж – к этому склоняется большинство государств-членов ИКАО и специалистов (автор настоящей статьи, в том числе). КоВП в этом плане должна содержать соответствующий механизм.
Можно было бы упомянуть некоторые другие нормы Чикагской конвенции и других договоров универсального характера в данной области, которые либо устарели, либо давно «не работа-ют». Не говоря уже о системной взаимосвязи правового (международно - правового) регулирования полетов и эксплуатации гражданских воздушных судов по смыслу Чикагской конвенции 1944г. с полетами и эксплуатацией огромного числа других видов ЛА в воздушном пространстве. Не исключено также расширение системы коммерческих прав по использованию воздушного пространства, не ограничивая их правами на перевозку посредством ЛА.
Все сказанное свидетельствует о необходимости выработки и принятия Конвенции по воздушному праву, которая, кроме прочего, содержала бы и устав новой организации – Международной Организации по Использованию Воздушного Пространства (МОИВП).
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (9) 2009
