«Группа семи», или Большая семерка представляет собой международный клуб, объединяющий правительства Великобритании, Германии, Италии, Канады, США, Франции и Японии. С учетом России, принимающей участие в работе данного клуба, начиная с 1996 г., группа носит также название Большой восьмерки.
Большая восьмерка не является международной организацией, она не основана на международном договоре, не имеет устава и секретариата. Решения «восьмерки» не имеют обязательной силы. Как правило, речь идет о фиксации намерения сторон придерживаться согласованной линии или о рекомендациях другим участникам международной жизни применять определенные подходы в решении тех или иных вопросов.
С учетом этого построение бюджетных систем, организация и осуществление бюджетного процесса в данных странах также не унифицируются, однако анализ основных источников правового регулирования бюджетных систем стран «Группы семи» может стать полезным с точки зрения выработки конкретных решений, формирования рекомендаций в различных направлениях построения бюджетной системы, организации и осуществления бюджетного процесса и бюджетного планирования в Российской Федерации.
Анализ нормативно-правовых актов стран «Группы семи» показывает, что бюджетный процесс регулируется конституциями государств, в которых бюджету отведены статьи и разделы, а также другими актами различной юридической силы.
До начала ХХ в. в исполнительной власти США не существовало нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс, и органа, отвечающего за подготовку проекта федерального бюджета. Только в 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов, однако с момента его создания подчинялось непосредственно президенту США. При президенте Ф.Д. Рузвельте оно вошло в состав образованного в 1939 г. Исполнительного управления президента, то есть окончательно перешло в полное распоряжение президента.
В настоящее время бюджетный процесс США регламентируется Конституцией и рядом законов. Это:
• Закон о сбалансированности (1905 г.).
• Закон о бюджете, учете и отчетности (1921 г.), который установил полномочия бюджетного бюро (предшественника Управления менеджмента и бюджета) и высшего органа внешнего аудита.
• Закон о бюджете Конгресса и об ограничении права Президента на блокирование бюджетных расходов (1974 г.), который регулирует процесс обсуждения и утверждения бюджета в Конгрессе.
• Закон о генеральных инспекторах (1978 г.), регулирующий внутренний аудит.
• Закон о добросовестности федеральных менеджеров.
В Конституции США и бюджетном законодательстве зафиксированы следующие принципы:
• прозрачность бюджета (Конституция содержит четкое определение ролей исполнительных и законодательных органов в управлении бюджетом, обеспечен эффективный доступ общественности к бюджетной документации);
• единство бюджета (все доходы и расходы должны представляться в едином бюджете);
• универсальность бюджета (заранее не устанавливаются целевые направления расходования планируемых доходов бюджета);
• специфичность бюджета (ассигнования утверждаются по программам, которые распределены между ведомствами);
• сбалансированность бюджета;
• стабильность (наличие среднесрочного бюджета и наличие законодательного требования сокращать бюджетный дефицит в среднесрочной перспективе);
• ориентированность бюджетных расходов на результат;
• подотчетность (по принципу «снизу доверху» на всех уровнях, а также подотчетность исполнительных органов законодательным).
Нужно отметить, что повышение прозрачности бюджета часто инициируется именно извне бюджетной системы. Так в США такую работу ведет Центр по бюджету и политическим приоритетам (Center for Budget and Policy Priorities, CBPP).
В Канаде специальный базовый закон для регулирования бюджетного процесса отсутствует. Бюджетный процесс регламентируется Конституционным актом и тремя основными законами:
• Законом о финансовом администрировании (1985 г.).
• Законом о генеральном аудиторе (1977 г.).
• Законом о федеративном бюджетном устройстве (1985 г.).
Кроме того, при осуществлении бюджетного процесса руководствуются регламентами и традициями.
Основные положения, определяющие бюджетный процесс Японии, закреплены в Конституции Японии от 3 ноября 1946 г. В соответствии со статьями Конституции за парламентом закрепляются полномочия в вопросах распоряже¬ния государственными финансами и налоговой политики.
Также в Конституции прописаны процедуры обсуждения и принятия бюджета, а правительство выполняет наряду с другими функциями обязанность составлять бюджет и вносить его на рассмотрение парламента.
Бюджетный процесс Германии регулируется рядом законов, в том числе:
• Закон об обеспечении экономической стабильности и роста (1967 г.).
• Закон о бюджетных принципах (1969 г.), который устанавливает принципы, применимые для всех уровней власти, и механизмы координации бюджетной политики между всеми уровнями власти для формирования единой национальной бюджетной системы. На основе этого закона земли принимают собственные бюджетные кодексы.
• Федеральный бюджетный кодекс (1969 г.).
• Закон о федеральной аудиторской палате (1985 г.).
• законы о межбюджетных отношениях.
Бюджетное законодательство Германии содержит следующие принципы:
• специфичность бюджета (расходы группируются по целевому назначению);
• эффективность расходования бюджетных средств;
• отдельное бюджетирование для кассовых и начисленных расходов (будущих обязательств).
Применяются стандарты качества услуг, предоставляемых местными органами власти в системе центров государственных услуг. В частности, это относится к услугам гражданской регистрации, регистрации транспортных средств, к большинству услуг в сфере социального обеспечения, к получению разрешений на строительство и к регистрации бизнеса. Практикуется создание центров обслуживания населения, действующих по принципу «одного окна» с применением новейших информационных технологий.
Бюджетные документы не содержат показателей результативности программ. В Германии бюджетная документация включает в себя:
• финансовый отчет;
• проект закона о бюджете;
• обобщенные данные и отдельные проекты бюджетов отраслевых министерств. Финансовый отчет содержит обширную бюджетную информацию, в частности:
• общую характеристику бюджета и пояснения к таблицам;
• среднесрочный финансовый план;
• макроэкономический прогноз и описание налоговой политики;
• описание финансовых взаимоотношений в федерации;
• описание финансовых взаимоотношений с ЕС;
• данные о размере государственного долга и прочих обя¬зательствах государства;
• данные о состоянии федераль¬ных целевых фондов;
• данные о состоянии государственных активов и сведения о результатах приватизационной деятельности за отчетный период.
Бюджеты департаментов составляются в соответствии с детальной экономической и функциональной классификацией. Каждые два года в бюджетную документацию включается обзор направлений и объемов финансовой поддержки государственных организаций, не входящих в сектор государственного управления (в разрезе организаций и секторов экономики). Предоставляется также обзор налоговых льгот для предприятий с оценкой недополученных бюджетом доходов и с предложениями по ликвидации субсидий и налоговых льгот. В бюджетные документы не включается детальный анализ рисков. В пакете документов содержатся три приложения:
• о доходах, расходах и будущих обязательствах в соответствии с экономической и функциональной классификациями;
• о балансирующих бюджет статьях;
• о кадрах в секторе государственного управления.
Права Парламента сильно ограничены Конституцией. Законы, которые приводят к увеличению расходов или сокращению доходов, разрабатываются Правительством или требуют его одобрения. Парламент, в основном, может вносить предложения по перераспределению расходов в рамках действующей классификации. Предметом горячих дискуссий в Парламенте является информация о численности кадров и заработной плате в секторе государственного управления. Бундестаг принимает решение по бюджетам министерств, прежде чем эти бюджеты рассматриваются в бундесрате.
Президент и канцлер не могут наложить вето на закон о бюджете, принятый двумя палатами Парламента. Законодательно не ограничено число дополнительных законов о бюджете, принимаемых в течение года.
Министерство финансов осуществляет административные функции и выпускает подробные инструкции по исполнению бюджета. Министр финансов может блокировать расходы отраслевых министерств в случае превышения установленных лимитов и вводить порядок предварительного санкционирования расходов.
Установлены правила перераспределения расходов в рамках статей бюджетов министерств и между ними. Возможности перераспределения ограничены 6 % объема расходов.
Перераспределение ассигнований в рамках бюджетов министерств традиционно ограничено, хотя после 1998 г. министерства и получили некоторую автономию в данной области. Не могут быть перераспределены ассигнования, выделенные на социальные расходы, транспорт, субсидии, процентные платежи. В обычной практике годовые ассигнования должны быть использованы в течение бюджетного года. Но возможен перенос на будущие периоды бюджетных средств, предназначенных для инвестиций или расходов на специальные долгосрочные цели.
Конституция Великобритании, как известно, не является отдельным документом, она имеет как письменные, так и неписьменные источники. К первым относятся статуты (более 20 документов, в том числе Хартия вольностей 1215 г., парламентские и другие акты) и судебные решения, ко вторым – конституционные обычаи (конвенции).
Специальный базовый закон, регулирующий бюджетный процесс, отсутствует. Он регулируется комбинацией первичных и вторичных законов, руководствами и традициями.
Основными являются:
• Закон о казначействе.
• Парламентские акты 1911 и 1949 гг.
• Закон о национальных ссудах.
• Закон о национальном аудите.
• Закон об аудиторской комиссии.
• Закон о местных органах власти.
• Закон о делегировании полномочий.
• Финансовый закон (1998 г.).
• Закон о государственных ресурсах и счетах (2000 г.).
Финансовый закон 1998 г. потребовал от Казначейства внедрить Кодекс фискальной стабильности, содержащий пять принципов фискальной политики, включать в отчеты разъяснения о соответствии управления бюджетом и долгом принципам фискальной политики, предоставлять в рамках ежегодного бюджетного процесса предбюджетный доклад, доклады о финансовой отчетности и бюджете, о фискальной и экономической стратегии, об управлении государственным долгом.
Кодекс фискальной стабильности (1998 г.) подробно раскрывает принципы фискальной политики, определяет сроки предоставления основных документов.
Конституция Франции 1958 г. содержит правовые основы формирования государственного бюджета, а с 1996 г. также правовые основы деятельности организаций социального страхования. Органический бюджетный закон (2001 г., полностью введен в 2006 г.) называют «финансовой конституцией», поскольку он является рамочным по отношению к другим бюджетным законам. Устанавливает рамки содержания, основные принципы подготовки и исполнения годового государственного бюджета, учета и отчетности. Государственный бюджет охватывает 37 % общегосударственных расходов. Из них 45 % составляют внебюджетные социальные фонды, 19 % – местные бюджеты.
Внебюджетные фонды социального страхования регулируются Кодексом социального страхования (органический закон). Формирование и исполнение местных бюджетов регулируется Кодексом местного самоуправления. Отдельные законы регулируют внешний аудит, государственные закупки, налогообложение, бюджетный учет и отчетность.
В Российской Федерации система источников бюджетного права строится на основе того, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма исходя из принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, система источников бюджетного права состоит из Конституции, международных деклараций и договоров, федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.
В механизме бюджетно-правового регулирования большое значение имеет классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в пространстве. В этой связи выделяются нормативные правовые акты, действующие на всей территории России, и акты, имеющие юридическую силу только в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Источниками первого вида являются Конституция, международные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Источниками второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Бюджетное законодательство образует иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.
Федеративное устройство России обусловливает сложную разветвленную структуру бюджетного законодательства, в которой выделяются правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней.
Структура бюджетного законодательства РФ установлена ч. 1 ст. 2 БК, согласно которой оно состоит из БК и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. Необходимо учитывать, что перечень нормативных правовых актов, образующих бюджетное законодательство, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить БК. В случае противоречия между БК и иными актами бюджетного законодательства приоритет имеют нормы БК.
Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с бюджетной компетенцией Российской Фе¬де¬ра¬ции. Основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные отношения, являются Конституция (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.) и БК.
Основное место среди источников бюджетного права занимает БК, принятый впервые в истории финансовой деятельности России в 1998 г. Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовой статус участников бюджетного процесса, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Предметом регулирования БК являются отношения, возникающие между: субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, контроля над их исполнением.
Особенностью БК является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории РФ. В результате нормы БК устанавливают не только материальные права и обязанности участников бюджетных отношений, но и регламентируют бюджетный процесс относительно бюджетов всех уровней, определяют основы государственного и муниципального финансового контроля.
Нормы БК осуществляют детальную регламентацию бюджетной деятельности федерального уровня; для региональных и муниципальных бюджетных отношений определяются основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня.
Среди источников бюджетного права большое место занимают нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новеллой Конституции (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Принципиальная специфика бюджетного правотворчества регионального уровня проявляется в объеме регулируемых бюджетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (основ бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных предметов ведения.
В настоящее время нормы бюджетного права на уровне субъектов РФ развиваются весьма быстро и получают свое закрепление как в учредительных, так и специализированных законах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.
В большинстве субъектов РФ существует законодательно установленный особый порядок внесения бюджетных законопроектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законодательный (представительный) орган субъекта РФ только при наличии заключения высшего исполнительного органа государственной власти (главы этого органа) субъекта РФ (см., например, ст. 66 Устава Свердловской области, утвержденного Областным законом от 5.12.1994 № 13-ОЗ; ст. 69 Конституции Республики Дагестан, принятой Конституционным Собранием 10 июля 2003 г.). Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъекта РФ (см., например, ч. 4 ст. 36 Устава Курской области, утвержденного Законом Курской области от 2.10.2001 № 67-ЗКО; п. 3 ст. 36 Устава Астраханской области, утвержденного Законом Астраханской области от 9.04.2007 № 21/2007-03). В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рассмотрен законодательным (представительным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т.е. не менее 2/3 от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной редакции он рассматривается как вновь принимаемый акт (см., например, ст. 69 Устава Свердловской области; п. 2 ст. 46 Устава Омской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Омской области от 26.12.1995 № 193).
В Российской Федерации основным финансовым планом аккумулирования, распределения и использования централизованного государственного денежного фонда определенного территориального уровня является ежегодно принимаемый закон (решение) о бюджете. Закон о государственном бюджете оформляется в виде нормативного правового акта первичного характера, принимаемого соответствующим представительным (законодательным) органом власти посредством особой законотворческой процедуры и обладающего соответствующей юридической силой в иерархии законодательных актов.
Законодательная форма бюджета установлена БК (ст. 11) и признана в качестве источника бюджетного права (ст. 2 БК). Конституция особо отмечает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 106). Законодательство субъектов РФ также предписывает оформлять бюджет соответствующего государственно-территориального образования в виде закона (см., например: ст. 5 Закона Новосибирской области от 3.12.2007 № 154-ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области»; ст. 3 Закона г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»).
Предмет правового регулирования закона о бюджете имеет конституционную значимость, предопределяющую необходимость установления на конституционном уровне гарантий своевременности, действенности, социально-экономической обоснованности и исполнимости бюджетно-финансовых решений.
В связи с активной консолидацией России в международное пространство большое значение имеет вопрос соотношения национального бюджетного законодательства и норм международного права. Данное правило закреплено ст. 4 БК, которая воспроизводит положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международных договоров РФ над ее внутренним законодательством. Следует иметь в виду, что в отличие от Конституции БК более узко трактует нормы международного права. Конституция относит к международному праву общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры. Статья 4 БК регулирует соотношение бюджетного законодательства только с международными договорами. Прямое толкование этой статьи позволяет сделать вывод, что общепризнанные принципы и нормы международного права к бюджетным правоотношениям на территории РФ или с участием Российской Федерации напрямую (непосредственно) не применяются.
Согласно ст. 14–17 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в большинстве своем международные договоры РФ, заключаемые на межгосударственном или межправительственном уровне, подлежат ратификации Федеральным Собранием РФ и до ратификации (одобрения) применяться не могут.
В то же время большинство международных соглашений межведомственного характера не требуют ратификации. Условиями международного договора, подлежащего ратификации, может быть предусмотрено временное, до решения вопроса о ратификации, применение отдельных или даже всех норм такого договора (при условии, что такие условия не противоречат внутреннему законодательству РФ).
Правила, содержащиеся в международных договорах, имеют приоритет перед российским бюджетным законодательством. При противоречии между международным договором и российским бюджетным законодательством применяются положения международного договора.
Бюджетным кодексом установлены правила юридического действия международных договоров на территории РФ (п. 2 ст. 4). Если международным договором установлены нормы, не вступающие в противоречие с действующим бюджетным законодательством, то такие нормы не требуют принятия внутреннего законодательства и действуют на территории РФ непосредственно. Исключение составляют случаи, когда из международных договоров следует, что для их применения необходимо принятие внутреннего бюджетного законодательства.
Действие бюджетного законодательства во времени имеет определенные особенности. Пункт 1 ст. 5 БК устанавливает общие правила действия актов бюджетного законодательства во времени. На все иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения и перечисленные в ст. 3 БК, положения ст. 5 БК не распространяются.
В бюджетном праве проявляется действие общеправового принципа о применении бюджетного законодательства к отношениям, возникшим после введения этого законодательства в действие. Бюджетное законодательство обратной силы не имеет. Однако из этого правила есть исключения, возникающие в том случае, когда: в БК или федеральном законе указано, что его предписания могут распространяться на бюджетные отношения, возникшие до его принятия; нормативный акт смягчает или отменяет бюджетно-правовую ответственность. Исключение может составлять и пролонгирование действия «старого» бюджетного нормативного правового акта, т.е. тогда, когда утративший юридическую силу нормативный акт по специальному указанию правотворческого органа продолжает регулировать некоторые отношения, возникшие или существовавшие во время действия этого акта. Такие ситуации чаще всего имеют место при продлении действия отдельных норм федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год.
Таким образом, несмотря на единство общих принципов организации бюджетного процесса и построения бюджетных систем стран «Группы семи», имеется целый ряд различий, обусловленных особенностями национального законодательства (прецедентное или континентальное европейское право), а также государственного устройства и государственного строя (унитарное или федеративное государство; монархия или республика).
В настоящее время Российская Федерация в целом соответствует лучшей мировой практике правового обеспечения бюджетного процесса; как и в большинстве стран «Группы семи», соответствующие бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме законов или иных решений представительных (законодательных) органов власти. Однако на основании опыта других ведущих стран мира следует обеспечить основным источникам бюджетного права России более стабильные условия действия. В частности, необходимо пересмотреть отношение к БК РФ как к документу, внесение изменений и дополнений в который происходят слишком часто (с 2000 г. чаще, чем раз в квартал).
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (52) 2012
