Важное место в системе государственного финансового контроля занимает контроль неналоговых доходов федерального бюджета. Неналоговые доходы, в основной своей массе, это доходы от имущества, находящегося в собственности федерации и ее субъектов. В то же время, законодательство предусматривает ряд доходов, не связанных напрямую с государственной собственностью. Это, как правило, доходы от принадлежащих государству исключительных прав, которые в дореволюционной финансово-правовой науке именовались регалиями. Таких источников доходов у государства достаточно много, они различны по своей природе, но суммы поступлений от них в современных условиях, как правило, не слишком большие. Такое разнообразие и определяет особенности финансового контроля данной группы доходов.

В соответствии с п.1 статьи 51 Бюджетного кодекса, к числу неналоговых доходов федерального бюджета относятся таможенные пошлины и таможенные сборы. До 1 января 2005г. таможенная пошлина входило в список федеральных налогов и регулировалась Налоговым кодексом. В настоящее время она исключена из списка федеральных налогов и стала относиться к неналоговым платежам. Не вдаваясь в споры о правовой природе таможенной пошлины и вопросов ее отнесения к числу косвенных налогов, будем исходить из нормы закона.

В соответствии с п.1 ст.318 Таможенного кодекса Российской Федерации, к таможенным платежам относятся: ввозная таможенная пошлина; вывозная таможенная пошлина; налог на добавленную стоимость, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации; акциз, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации; таможенные сборы. Из данного списка к числу неналоговых доходов мы, вслед за законодателем, отнесем ввозную и вывозную таможенные пошлины и таможенные сборы. К таможенным сборам относятся: таможенные сборы за таможенное оформление; таможенные сборы за таможенное сопровождение; таможенные сборы за хранение (ст.357.1 Таможенного кодекса).

Все таможенные платежи являются фискальными доходами федерального бюджета и не могут быть израсходованы на иные цели. Данный фактор обусловливает публичное предназначение таможенных платежей государству, они, наряду с другими обязательными платежами, являются необходимой экономической основой существования и деятельности государства.

Обязанностью по исчислению таможенных платежей наделены таможенные органы. Именно они от имени государства заинтересованы в полном и своевременном погашении таможенных платежей, а также призваны вести контроль за перечислением их в федеральный бюджет. После получения сведений об экспорте товара должностные лица таможенного органа должны сформировать расчетную базу и определить размер каждого вида платежей.
На таможенные органы возложена задача осуществления контрольно-надзорных полномочий. Однако контроль, осуществляемый таможенными органами, является таможенным, а не финансовым контролем. Таможня как орган таможенного контроля начисляет и взимает таможенные пошлины и сборы, контролирует их фактическую уплату, обеспечивает полноту взимания и своевременного перечисления денежных средств в федеральный бюджет. Контрольно-надзорные функции таможни, таким образом, распространяются и на финансовую сферу. Из этого следует, что предметом государственного финансового контроля является деятельность каждой таможни с целью предупреждения случаев неполноты взимания ею денежных средств и несвоевременности их перечисления в бюджет.

Также таможенные органы перечисляют в казну государства средства в виде штрафов, пени, средства, вырученных от реализации конфискованного имущества. Это также неналоговые доходы бюджета, и они также требуют финансового контроля.

При осуществлении финансового контроля таможенных платежей и сборов необходимо учитывать, что таможенные органы могут обеспечить только полноту взимаемости этих доходов, так как объем этих поступлений зависит от развития внешней торговли и от таможенно-тарифной политики государства.

Длительное время таможенная служба России рассматривалась исключительно как фискальный орган, главная задача которого состояла в обеспечении максимального поступления доходов в бюджет. Это приводило к парадоксальной ситуации, когда «таможенные органы, одним из приоритетов которых является защита отечественного товаропроизводителя, объективно заинтересованы в росте импорта – главного источника налогообложения».

В современных условиях таможня должна устранить излишние финансовые и административные барьеры на торговых путях, перейти от громоздкого, неудобного механизма таможенных процедур к мобильному, тем самым предоставив возможность бизнесу развиваться и активно участвовать в международных торговых отношениях. Именно в этом случае можно говорить о разумности таможенной политики и, как следствие, об эффективности финансовой деятельности государства.

Еще одним источником неналоговых доходов является плата за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с п.1 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», негативное воздействие на окружающую среду является платным.

По своей природе данный платеж не является налоговым платежом. На это указано в письме УФНС Российской Федерации по Московской области от 9 августа 2005 г. № 19-49-И/0827 «О плате за загрязнение окружающей среды». В частности, в указанном документе говорится, что на основании разъяснений Министерства финансов Российской Федерации от 5 марта 2004 г. № 02-06-03/1893 в 2004 г. контроль за поступлением платежей за негативное воздействие на окружающую среду возлагается на Министерство природных ресурсов Российской Федерации. В соответствии с письмом Министерства финансов Российской Федерации от 24 ноября 2004 г. № 02-05-03/3186 в 2005 г. налоговые органы не являются администраторами вышеназванных доходов, следовательно, оснований у налоговых органов принимать от организаций расчеты отчислений от платы за фактическое загрязнение окружающей природной среды нет.

Заметим, что п. 3 ст. 16 указанного выше закона определено, что порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. Однако этот порядок федеральным законодательством не установлен до сих пор и при определении платы за загрязнение окружающей среды хозяйствующие субъекты руководствуются следующими нормативными документами:
– Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» – в части конкретного порядка расчетов оплаты;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» – в отношении ставок, используемых при расчете платы.

Отметим, что плата за загрязнение окружающей среды по своей сути близка к налогу, но она не включена в перечень налогов, установленных Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с 1 января 2005 г. утратил силу). Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривает введение экологического налога, но пока он еще не введен.

В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-O «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации.

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-O платежи за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия были отнесены к неналоговым платежам.

В итоге мы имеем очередной пробел в законодательстве. Формы взимания платы за негативное воздействие должны определяться законом, но определяются Постановлением Правительства, то есть подзаконным нормативным актом.

В подп. «а» п. 4 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» указано:
«Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований:
а) с участием территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации устанавливают дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей природной среды на основании утвержденных в соответствии с пунктом 2 настоящего Постановления базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, а также осуществляют корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей».

Так как всякая корректировка платежей открывает возможность для злоупотреблений, возникает вопрос о том, как корректируется плата за негативное воздействие на окружающую среду: в части, поступающей в бюджет субъекта федерации, или в целом по платежам.

По этому поводу Министерство финансов Российской Федерации разъясняет в письме от 17 января 2005 г. № 03-07-03-02/1. В указанном документе говорится:
«В соответствии со ст. 51, 57 и 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации начиная с 2005 года плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется по нормативу 20 процентов в доход федерального бюджета, по нормативу 40 процентов – в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и по нормативу 40 процентов – в доходы местных бюджетов.

Следует отметить, что распределение регулирующих доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации регулируется бюджетным законодательством и не относится к обязанностям налогоплательщиков и плательщиков сборов. Указанное распределение производится органами, осуществляющими кассовое обслуживание соответствующего бюджета.

Учитывая изложенное, по мнению Минфина России, корректировка платы за негативное воздействие на окружающую среду должна производиться в целом по размеру платежей природопользователей, а не в части, подлежащей перечислению в доход бюджета области и ее местных бюджетов».

Таким образом, складывается ситуация, когда порядок взимания платежей за негативное воздействие на окружающую среду должным образом не урегулирован. Более того, вызывает споры правовая природа данных платежей. В конечном итоге, все вопросы, связанные с взиманием данного вида платежей, отданы на усмотрение Правительства Российской Федерации. В этих условиях финансовый контроль за поступлением таких платежей осуществляют органы, подведомственные Правительству, входящие в систему исполнительной власти. Контроль за данными платежами не входит в непосредственную компетенцию ни одного органа, что приводит к ослаблению его эффективности. Совершенствованию финансового контроля в данной сфере могло бы способствовать принятие федерального закона, регулирующего все вопросы, связанные с платой за негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, значительное по количеству место в системе неналоговых доходов государства занимают доходы, не связанные непосредственно с государственной собственностью. Это, прежде всего, доходы от исключительных прав, принадлежащих государству в некоторых сферах. Особенности финансового контроля данной группы доходов определяются двумя их свойствами: разнообразными формами взимания и относительно небольшим размером взимаемых сумм. Все это осложняет контроль данного вида доходов со стороны Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов федерации. Как правило, основной контроль за данным видом доходов осуществляют структуры исполнительной власти, в том числе, Федеральное казначейство. Из этого следует, что особенностью финансового контроля доходов, не связанных с государственной собственностью, является преобладание ведомственного, то есть внутреннего контроля над внешним. Это, безусловно, снижает эффективность контрольных мероприятий, открывает больше возможностей для нарушений и злоупотреблений.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (59) 2013

как печь блины