Предписание как правовое средство

Панченко В. Ю. Макарчук И. Ю.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Панченко В. Ю., Макарчук И. Ю. В статье на основе анализа законодательства и правоприменительной практики рассматриваются признаки предписания как самостоятельного правового средства и формулируется его дефиниция, определяются функции. Обосновываются предложения о мониторинге существующих предписаний, внедрении их на локальном уровне правового регу­лирования, законодательной корректировке обязанности выдачи предписаний при выявлении нарушений, а также о необходимости унификации рассматриваемого правового средства.

Традиционно правовыми средствами обозначаются пра­вовые явления, выражающиеся в инструментах (установлени­ях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворя­ются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей; институциональные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процес­се специальной правовой деятельности приводят к достиже­нию определенных результатов в решении социально-эконо­мических, политических, нравственных и иных задач, стоящих перед обществом и государством на современном этапе.

Одним из таких правовых средств является предписание, получившее наибольшее распространение в правопримени­тельной практике контрольных и надзорных органов. Указан­ное обстоятельство представляется вполне закономерным, т.к. лексическое значение термина «предписание» отражает спец­ифику функционального назначения и характер правовых актов- документов, исходящих от контрольных и надзорных органов. Уполномоченные органы и лица, используя организационно­правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов норма­тивным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень откло­нения от поставленных целей, запланированных способов и ре­зультатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответ­ственности виновных.

Активность деятельно­сти органов государственного контроля и надзора привела к существенному увеличению выдаваемых предписаний и, как следствие, к росту числа поступающих в суды дел об административных  право­ нарушениях; судьи при рас­смотрении дел данной кате­гории стали сталкиваться с проблемой оценки решений, принимаемых указанными органами. Нередко в содержании предписаний, сформулированных контрольными или надзорными органами, содержатся ошибки, которые не только не пресекают, а, напротив, «легализуют» со­вершение правонарушения. Все это обусловливает актуальность и необходимость исследования предписания как правового сред­ства с позиций общей теории права.

Анализ законодательства позволил выявить следующие виды предписаний, присутствующие в современной россий­ской правовой жизни:

- предписание об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности (п. 1 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ⁶);

- предписание о ненадлежащем исполнении бюджета (органи­зации бюджетного процесса) (п. 5 ст. 166 Бюджетного кодекса РФ);

Здесь и далее нормативно-правовые акты и судебная практика приводятся из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». В соответствии с указанной нормой Бюджетного кодекса РФ ми­нистру финансов предоставлено право выносить главным распо­рядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами РФ обязательные

- предписание об устранении нарушений бюджетного за­конодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регу­лирующих бюджетные правоотношения (ст. 270.2 Бюджетно­го кодекса РФ);

- предписание о прекращении нарушений законодатель­ства о естественных монополиях, в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменений, о перечислении в феде­ральный бюджет прибыли (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147 «О естественных монополиях»);

- предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав (ст. 21 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»);

- предписание о принятии мер по прекращению исполь­зования преимущества хозяйствующим субъектом, получив­шим государственную или муниципальную преференцию (ст. 21 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»);

- предписание об устранении нарушений в хозяйствен­ной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объек­тов аудита (контроля) (ст. 27 Федерального закона от 5 апре­ля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федера­ции»);

- предписание об устранении нарушений правил между­народных договоров РФ о порядке осуществления междуна­родных автомобильных перевозок (п. 5 ст. 11 Федеральный за­кон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»);

- предписание об устранении нарушений законодатель­ства РФ о ценных бумагах и (или) нормативных актов Банка России (ст. 45 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 152- ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»);

- предписание об обязательном устранении членом саморегулируемой организации выявленных нарушений в уста­новленные сроки (мера дисциплинарного воздействия, пред­усмотренная п. 1 ч. 2 ст. 55.15 Градостроительного кодекса РФ);

- предписание о досрочном пересмотре установленных предельных индексов и тарифов на услуги организаций ком­мунального комплекса (п. 4 ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тари­фов организаций коммунального комплекса»);

- предписание о необходимости подачи в суд заявления об оспаривании решения органа регулирования муниципаль­ного образования по установлению тарифов на услуги орга­низаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса (п. 5 ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об ос­новах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»);

- предписание о демонтаже рекламной конструкции (ч. 21, 21.1, 22 ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»);

- предписание о прекращении нарушения законода­тельства РФ о рекламе (п. 1 ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»);

- предписание об отмене или изменении актов, изданных федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного са­моуправления и противоречащих законодательству РФ о ре­кламе (п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»);

- предписание об аннулировании разрешения на уста­новку рекламной конструкции (п. 9 ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»);

- предписание об устранении нарушений обязательных требований в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов (п. «в» ч. 12 ст. 16 Федеральный за­кон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопас­ности опасных производственных объектов»);

- предписание об устранении нарушений законодатель­ства РФ (пп. 30.23 п. 30 Вопросов Министерства юстиции РФ (утв. указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313));

- предписание об устранении нарушений законода­тельства РФ в области обеспечения безопасности дорожного движения (п. 6.1 пп. «д» Положения о Государственной ин­спекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской РФ (утв. указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711));

- предписание об устранении нарушений в сфере лесных отношений (пп. 5.4.31 п. 5.4 Положения о Федеральном агент­стве лесного хозяйства (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736));

- предписание об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регла­ментов (пп. «г» п. 10 Положения о федеральном государствен­ном санитарно-эпидемиологическом надзоре (утв. Постанов­лением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476));

- предписание о проведении санитарно-противоэпиде­мических (профилактических) мероприятий (пп. «д» п. 10 По­ложения о федеральном государственном санитарно-эпиде­миологическом надзоре (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476));

- предписание по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций (пп. «в» п. 6 По­ложения о государственном надзоре в области защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (утв. Постанов­лением Правительства РФ от 1 декабря 2005 г. № 712));

- предписание по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны (пп. «г» п. 6 Поло­жения о государственном надзоре в области гражданской обо­роны (утв. Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 305)); - и другие.

Следует отметить, что в нормативно-правовом регу­лировании предписание отличается от таких смежных ему правовых средств, как предостережение и представление, наличием родового Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее так­же - Закон о защите прав при осуществлении государственно­го контроля), положения которого, как показано выше, кон­кретизируются видовыми нормативными актами. Согласно общему правилу, в случае выявления при проведении провер­ки нарушений юридическим лицом, индивидуальным пред­принимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, долж­ностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание юридическому лицу, инди­видуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении соответствующих мероприятий (ч. 1 п. 1 ст. 17 Закона о защите прав при осуществлении государственного контроля).

В общей теории права понятие «предписание» в рассма­триваемом аспекте не исследуется, что создает затруднения для соответствующих отраслевых разработок, и, как следствие, для практического применения.

В законодательстве легальная дефиниция встречается, например, в Бюджетном кодексе РФ. Согласно п. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ под предписанием понимается доку­мент органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в ука­занный в предписании срок требования об устранении нару­шений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими на­рушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному обра­зованию.

В судебной практике также можно обнаружить опреде­ление предписания и некоторых его разновидностей: пред­писание об устранении выявленных нарушений - выдаваемый юридическому лицу по результатам проверки акт органа кон­троля (надзора), который составляется одновременно либо по­сле акта проверки¹⁵; предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности - акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождаю­щее правовые последствия для конкретных граждан, индиви­дуальных предпринимателей и организаций; предписание является самостоятельной мерой реагирования, принятой уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Для формирования доктринального определения пред­писания как правового средства рассмотрим его признаки.

Во-первых, предписание является официальным письмен­ным документом с соответствующими реквизитами, внутренней структурой, порядком принятия и направления адресату.

Так, в п. 28 Положения о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию есте­ственных монополий дел о нарушениях Федерального за­кона «О естественных монополиях» (утв. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 257) определено, что предписание органа регулирования естественных монополий должно содержать: место и дату его вынесения; наименование органа, выдавшего предписание; реквизиты дела и наимено­вание лица, в отношении которого выдано предписание; срок исполнения и конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения нарушения или от которых необ­ходимо воздержаться; дату и форму представления доказа­тельств исполнения предписания. Одновременно пунктами 29 и 30 указанного Положения устанавливается, что предписание направляется в течение 10 дней со дня его принятия, а также подписывается руководителем органа регулирования есте­ственной монополии или его заместителями в соответствии с их компетенцией и заверяется гербовой печатью этого органа.

На этот же признак указывает п. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ, где говорится, что предписание - «документ ор­гана государственного (муниципального) финансового кон­троля». Это положение конкретизируется в соответствующем административном регламенте: фиксация результата выпол­нения административной процедуры реализации результа­тов проведения контрольного мероприятия, проводимого Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, осу­ществляется путем оформления в установленном порядке на бумажном носителе предписания (п. 109 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово­бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере).

Предписания Счетной палаты руководителям федераль­ных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты и под­писываются Председателем Счетной палаты или заместите­лем Председателя Счетной палаты (п. 2 ст. 27 Закона о Счет­ной палате). Предписание Счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкрет­ные основания вынесения предписания (п. 3 ст. 27 Закона о Счетной палате).

В предписании органов государственного строительного надзора указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документа­цию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (ч. 6 ст. 54 Градостро­ительного кодекса РФ).

Предписания Федеральной службы финансово-бюджет­ного надзора направляются (вручаются) адресатам в течение 5 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем их оформления (пп. «в» п. 90, п. 96 Административного регламен­та исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово­бюджетной сфере).

Во-вторых, предписание - результат реагирования упол­номоченного органа (должностного лица) на выявленные на­рушения действующего законодательства. При этом правовые

19 Реагировать - означает отзываться каким-либо образом на раз­дражение, проявлять свое отношение к чему-либо (Толковый сло­варь русского языка. Указ. соч. - С. 660). Вынесение предписания является одним из заключительных (резюмирующих) действий (при выявлении нарушений действующего законодательства) уполномоченного органа (должностного лица) в рамках проведен­ного контрольного или надзорного мероприятия.

Согласно ч. 6 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ по ре­зультатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся осно­ванием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.

В ч. 1 ст. 16 Закона о защите прав при осуществлении государственного контроля установлено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, прово­дящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Наряду с материалами проверки (прото­колы отбора образцов продукции, проб обследования объек­тов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, ис­пытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на ко­торых возлагается ответственность за нарушение обязатель­ных требований или требований, установленных муниципаль­ными правовыми актами, и иные связанные с результатами проверки документы или их копии) к акту проверки прила­гаются предписания об устранении выявленных нарушений (ч. 3 ст. 16 Закона о защите прав при осуществлении государ­ственного контроля). При этом акт проверки не может быть самостоятельным предметом оспаривания в суде (обжалова­ние таких документов действующим процессуальным зако­нодательством не предусмотрено), поскольку в сложившейся судебной практике не рассматривается как ненормативный правовой акт, а носит лишь информационный характер и от­ражает выявленные в ходе проверки нарушения, не содержит властных предписаний, обязательных для исполнения и вле­кущих юридические последствия, следовательно, не затраги­вает права и законные интересы; по своей правовой природе указанный акт является процессуальным документом, фикси­рующим результаты проверки и не является окончательным документом проверки.

Иначе обстоит дело с решениями, принимаемыми анти­монопольным органом по результатам рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, и яв­ляющимися основанием выдачи предписаний. Указанные решения могут быть оспорены в суде в течение трех месяцев со дня вынесения решения в силу прямого указания Закона «О рекламе» (ст. 37). В отсутствие унифицированных форм и требований к содержанию указанных решений, последние могут заключать в себе властные предписания, а могут носить и исключительно информационный характер, не содержать в себе обязательных к исполнению предписаний, соответствен­но, обоснованность обжалования подобных решений (не яв­ляющихся ненормативным правовым актом) представляется сомнительной, разумеется, в отличие от собственно предписа­ний, вынесенных на основании таких решений. Аналогична ситуация с предписаниями о прекращении нарушения зако­нодательства РФ о рекламе (выдаются на основании решения антимонопольного органа о признании рекламы ненадлежа­щей (ч. 3 ст. 36 Закона «О рекламе»), предписаниями об от­мене или изменении противоречащего законодательству РФ о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта РФ или акта ор­гана местного самоуправления (выдаются на основании реше­ния антимонопольного органа о противоречии такого акта за­конодательству РФ о рекламе (ч. 6 ст. 36 Закона «О рекламе»)).

Также следует отметить право уполномоченных органов выносить предписания повторно (по результатам проверки исполнения предписания, вынесенного ранее). До недавнего времени при проведении проверок к ранее выявленным (за­фиксированным в первичном предписании) и неустраненным нарушениям нередко добавлялись вновь обнаруженные. Та­кой практике был положен конец принятием Федерального закона от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных право­нарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных по­ложений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государствен­ного контроля (надзора) и муниципального контроля», всту­пившего в силу с 15 ноября 2014 г., который дополнил ст. 10 Закона о защите прав при осуществлении государственного контроля положением о том, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленно­го нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, пред­метом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Ранее, в силу неурегулированности данного вопроса в законодательстве, арбитражные суды, рассматривая соответ­ствующие споры, использовали формулировку, согласно ко­торой из положений Закона о защите прав при осуществле­нии государственного контроля «не следует вывод о том, что если целью внеплановой проверки является контроль за ис­полнением ранее выданного предписания, то выявление иных нарушений свидетельствует о проведении новой проверки, которая должна иметь самостоятельные основания», а указа­ние контроля за исполнением ранее выданного предписания в качестве цели проверки не ограничивает право контролирую­щего органа реагировать на выявленные в ходе такой проверки нарушения, относящиеся к предмету проверки.

Очевидно, что приведенная новелла направлена на защи­ту прав проверяемых субъектов, упорядочение содержания контрольных мероприятий, снижение коррупциогенных ри­сков. Тем не менее, несмотря на указанные дополнения зако­нодательства, за административными органами сохраняется право повторного внесения предписаний при обнаружении неисполнения требований первичного предписания.

В-третьих, предписание - документ императивного со­держания и властного воздействия, т.к. всегда включает в себя требование уполномоченного органа о выполнении опреде­ленных действий (воздержании от их совершения).

Так, в п. 27 Положения о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию есте­ственных монополий дел о нарушениях Федерального закона «О естественных монополиях» (утв. Постановлением Прави­тельства РФ от 24 марта 2000 г. № 257) установлено, что если согласно решению органа регулирования естественных моно­полий сторона в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О естественных монополиях» обязана совершить определенные действия или воздержаться от действий, орган регулирова­ния естественной монополии направляет заинтересованным лицам предписание. В данном случае содержание решения органа определяет обязанность последнего направить пред­писание. В п. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ определяется, что предписание содержит требования об устранении нару­шений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими на­рушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному обра­зованию.

Предписание должно не только указывать на допущен­ные нарушения действующего законодательства, но и содер­жать способ и порядок устранения выявленных нарушений (перечень действий, которые адресат предписания должен со­вершить или от совершения которых должен воздержаться в целях прекращения и устранения выявленного нарушения).

В-четвертых, предписание является правовым актом пол­ной (исключительной) обязательности с темпоральными (вре­менными) рамками исполнения, т.е. подлежащим не только обязательному рассмотрению, но и обязательному (безуслов­ному) исполнению.

В п. 1 ст. 24 Закона о монополиях, п. 31 Положения о рас­смотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий дел о нарушени­ях Федерального закона «О естественных монополиях» ука­зано, что предписания органов регулирования естественных монополий исполняются субъектами естественных монопо­лий (их руководителями), органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (их должностными лица­ми) в срок, предусмотренный предписаниями, но не позднее 30 дней со дня их получения. В п. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодек­са РФ установлено, что предписание содержит обязательные для исполнения в указанный в предписании срок соответству­ющие требования. Административным регламентом испол­нения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджет­ной сфере (утв. Приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н) на должностных лиц объектов контроля возложена обязанность своевременно и в полном объеме исполнять тре­бования предписаний. Градостроительный кодекс РФ также устанавливает обязательность исполнения предписаний (ч. 3 п. 2 ст. 6.1, п. 1 ч. 3 ст. 8.1).

Предписание о прекращении нарушения законодатель­ства РФ о рекламе подлежит исполнению в срок, который ука­зан в предписании. Такой срок не может составлять менее чем пять дней со дня получения предписания (ч. 4 ст. 36 Закона о рекламе). Предписание об отмене или изменении противо­речащего законодательству РФ о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта РФ или акта органа местного самоуправления подлежит исполнению в срок, который указан в предписании. Такой срок не может составлять менее чем месяц со дня полу­чения предписания федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или ор­ганом местного самоуправления (ч. 7 ст. 36 Закона о рекламе).

С учетом обязательности исполнения предписаний и необходимости прекращения соответствующих нарушений в не­которых федеральных законах прямо предусмотрена возмож­ность понуждения к исполнению предписаний через судебные решения. Например, при неисполнении предписания (о до­срочном пересмотре установленных тарифов на услуги орга­низаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса в случае уста­новления их на уровне выше максимальных и (или) ниже ми­нимальных предельных индексов, изменения предельных ин­дексов, установленных органом регулирования субъекта РФ) до истечения сорокапятидневного срока со дня выдачи этого предписания орган регулирования субъекта РФ обращается в суд с заявлением об оспаривании решения органа регулирова­ния муниципального образования по установлению тарифов на услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса» (п. 4 ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210- ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций комму­нального комплекса»); ст. 24 Закона о монополиях предусмо­трено, что в случае неисполнения органами исполнительной власти или органами местного самоуправления предписаний об отмене или об изменении актов, принятых с нарушением Закона о монополиях, либо о восстановлении первоначаль­ного положения, органы регулирования естественных моно­полий вправе обратиться в суд с иском о признании данных актов недействительными (полностью или частично) и (или) о понуждении восстановить положение, существовавшее до на­рушения; в случае неисполнения субъектом естественной мо­нополии предписания о заключении договора или о внесении изменений в заключенный договор орган регулирования естественной монополии вправе предъявить в суд иск о понужде­нии субъекта естественной монополии заключить договор или о внесении изменений в заключенный договор; при неиспол­нении субъектами естественных монополий предписаний о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения Закона о монополиях, органы регули­рования естественных монополий вправе предъявить в суд иск о взыскании необоснованно полученной прибыли. Аналогич­ны требования Бюджетного кодекса РФ: неисполнение пред­писаний органа государственного (муниципального) финан­сового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных право­вых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, норматив­ным правовым актом высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муници­пального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджет­ные правоотношения (п. 4 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности также имеет право обращаться в суд с исковыми заявлениями в случае неисполнения предписаний о возмещении РФ ущер­ба, причиненного нарушением бюджетного законодатель­ства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (п. 6 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77)).

В-пятых, предписания должны отвечать таким требо­ваниям, как законность, исполнимость и ясность. Предписа­ние должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устране­нию лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. Предписание должностного лица, со­держащее законные требования, должно быть реально испол­нимо и содержать конкретные указания, четкие формулиров­ки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Исполнимость предписания является важным требованием, предъявляемым к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномо­чиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Изложенное выше позволяет определить предписание как официальный письменный документ реагирования упол­номоченного органа (должностного лица), формируемый на основании актов или решений уполномоченного органа (должностного лица), имеющий императивное содержание и властное воздействие, подлежащий обязательному исполне­нию в установленный срок и отвечающий требованиям закон­ности, исполнимости и ясности.

Отдельно рассмотрим вопрос, имеющий огромное зна­чение для адресатов предписаний - возможность судебного и внесудебного обжалования. Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ сле­дует, что для признания недействительным ненормативных правовых актов, к которым относится и предписание, необ­ходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных инте­ресов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Так, п. 1 ст. 25 Закона о монополиях предусмотрено, что субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица), потребители, общественные органи­зации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор впра­ве обратиться в суд с заявлением о признании недействитель­ными полностью или частично решений (предписаний) орга­нов регулирования естественных монополий в случае несоот­ветствия их Закону о монополиях, при этом подача заявления в суд приостанавливает исполнение решения (предписания) органа регулирования естественных монополий, вынесенно­го по результатам рассмотрения дела о нарушении Закона о монополиях, на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу.

Для предписаний также характерна возможность и вне­судебного обжалования, поскольку ч. 12 ст. 16 Закона о защите прав при осуществлении государственного контроля предус­мотрено, что юридическое лицо, индивидуальный предпри­ниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответству­ющие орган государственного контроля (надзора), орган му­ниципального контроля в письменной форме возражения⁴⁸ в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его от­дельных положений. По результатам рассмотрения указан­ных заявлений выносятся соответствующие решения, которые подконтрольный субъект может обжаловать (полностью или частично) в судебном порядке.

В судебных решениях нередко отмечается, что перед об­ращением в суд с соответствующим заявлением субъект не воспользовался правом направления возражения в отноше­нии акта проверки и (или) выданного предписания об устра­нении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений, или воспользовался им с пропуском установ­ленного (пятнадцатидневного) срока, при этом предписание об устранении выявленных нарушений может быть выдано до истечения установленного пятнадцатидневного срока на пред­ставление возражений. Также в судебных решениях отра­жаются факты удовлетворения соответствующими органами направляемых возражений, указывается, что внесение измене­ний в акт проверки и предписание, сделанное на основании учета представленных письменных возражений, не свидетель­ствует о незаконности действий административного органа. Если изложенные в акте проверки фактические обстоятель­ства оспорены юридическим лицом или предпринимателем в установленный законом срок по мотивам несогласия с ними (путем направления соответствующих письменных возраже­ний), данный акт не может быть расценен как доказательство наличия указанных в нем фактических обстоятельств, посколь­ку он составляется контролирующим лицом самостоятельно. Если акт проверки оспорен, наличие фактических обстоя­тельств, послуживших основанием для привлечения лица к административной ответственности, подлежит доказыванию уполномоченным органом с использованием иных доказа­тельств, например, путем составления акта осмотра помеще­ний и территорий с участием понятых.

Предписание как правовое средство выполняет ряд функ­ций. Информационная функция предписания выражается в том, что оно выступает в роли единицы правовой информа­ции, передает адресату сведения о допущенных нарушениях, разъясняет смысл действующих норм законодательства, ука­зывает на порядок устранения нарушений, раскрывает содер­жание прав и обязанностей. Для предписаний характерна и воспитательная функция, так как правовое сознание субъекта, получившего предписание, и должным образом его рассмо­тревшего, совершившего действия по устранению выявлен­ных нарушений, обогащается соответствующими правовыми знаниями, а значит, повышается правовая культура адресата, укрепляется его уважение к законодательным установлениям. Для предписания также свойственны пресекательная и пре­вентивная (профилактическая) функции: первая выражается в направленности предписаний на прекращение и устранение выявленных нарушений законодательства, восстановление правового положения, существовавшего до нарушения, вто­рая - в том, что субъект, исполнив предписание, представив административному органу результаты проделанной работы по устранению выявленных нарушений, в дальнейшем может воздержаться от совершения родственных или иных наруше­ний в своей юридически значимой деятельности.

Все вышесказанное позволяет сформулировать некото­рые рекомендации прикладного характера.

Во-первых, на уровне отраслевых юридических наук и са­мих административных органов следует провести мониторинг видов предписаний с возможным последующим сокращени­ем их количества.

Во-вторых, считаем целесообразным формулировку п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных пред­принимателей при осуществлении государственного контро­ля (надзора) и муниципального контроля» в части обязанности должностных лиц органа контроля (надзора), проводившего проверку, в случае выявления нарушений выдавать предписа­ние заменить формулировкой об обязанности рассмотрения возможности о выдаче предписания. В противном случае по­лучается, что существующая контрольно-надзорная система обязывает административные органы «гнаться» за количе­ственными показателями, исключая возможность для прове­ряющего органа обойтись иными правовыми средствами при выявлении нарушений, тогда как некоторые нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки. Подобная практика устранения нарушений одновременно с проводи­мой проверкой позволит избежать повторных проверок (с це­лью контроля за выполнением предписания), что сэкономит трудовые и материальные ресурсы органов публичной власти.

В-третьих, как теория, так и практика локального уровня правового регулирования свидетельствуют о невнедренности рассматриваемого правового средства в деятельность соответствующих структурных подразделений организаций. Между тем формирование и направление внутренних предписаний на локальном уровне будет способствовать профилактике на­рушений законодательства, соответственно, послужит умень­шению количества актов реагирования, выносимых публич­ными органами власти.

В-четвертых, законодателю следует провести унифика­цию (обеспечивающую единообразное понимание и приме­нение правовых средств субъектами права) правовой регла­ментации данного правового средства, а органам публичной власти необходимо, используя механизмы ведомственного нормотворчества в целях уменьшения доли некорректных формулировок, правоприменительных ошибок (дефектов акта правоприменения) и недопущения превышения полно­мочий проверяющими, продолжить работу по утверждению и актуализации типовых форм соответствующих предписа­ний, уделяя надлежащее внимание соответствующей методи­ческой деятельности.

В завершение отметим, что предписание, отвечающее требованиям законности, исполнимости и ясности, является действенным правовым средством прекращения и устранения нарушений законодательства, обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов субъектов права.

Теория и история государства и права

Смотреть фильмы онлайн бесплатно