Реформирование земельных отношений, начатое в 90-х годах, продолжается и в настоящее время. С 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон, который привнес много нового в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), в частности существенно изменил процедуры формиро­вания и образования земельных участков из земель, находя­щихся в государственной или муниципальной собственности, предоставления таких земельных участков. Так вот, покупка материалов для строительства дома — это настолько же ответственное дело, как и само возведение дома. Поэтому вам еще до начала строительства следует решить для себя, будете ли вы закупать стройматериалы - SDC самостоятельно, поручите все бригадиру или фирме-застройщику. От того, как вы подойдете к этому вопросу, зависит качество вашего дома и толщина вашего кошелька.

Данные изменения по праву можно назвать крупнейшей земельной реформой за последние 15 лет.

Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О вне­сении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ввел совершенно новый институт, который до настоящего вре­мени отсутствовал в ЗК РФ.

Согласно статье 39.33 ЗК РФ, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим ли­цам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в следующих случаях:

-      проведение инженерных изысканий;

-      капитальный или текущий ремонт линейного объекта;

-     строительство временных или вспомогательных со­оружений (включая ограждения, бытовки, навесы), склади­рование строительных и иных материалов, техники для обе­спечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

-      осуществление геологического изучения недр;

-     осуществление деятельности в целях сохранения и раз­вития традиционных образа жизни, хозяйствования и про­мыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традици­онного проживания и традиционной хозяйственной деятель­ности, за исключением земель и земельных участков в грани­цах земель лесного фонда;

- размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством РФ (компетен­ция Правительства РФ на установление видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, также за­креплена в пункте 3 статьи 39.36 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Фе­дерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Перечень таких объектов определен в постановлении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размеще­ние которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута

В первую очередь следует отметить, что объектом исполь­зования (без предоставления) является не только земельный участок, как объект недвижимости, но земля, которая в силу закона не сформирована и не поставлена на кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 № 221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Данное об­стоятельство несомненно позволяет утверждать, что законода­тель установил возможность более эффективного вовлечения в хозяйственного оборота как земель, так и земельных участ­ков, но только для определенных видов деятельность.

Также законодатель установил открытый перечень случаев, когда земли и земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ис­пользуются без предоставления земельных участков и воз­никновения права. Так, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 39.33 законодатель устанавливает такой случай ис­пользование земельного участка без предоставления, как размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанав­ливаются Правительством Российской Федерации. Полу­чается, что Правительство Российской Федерации наделено полномочиями как по расширению списка иных видов, так и его сокращению.

Как следует из статьи 39.33 ЗК РФ, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в указанных выше целях осу­ществляется на основании разрешений уполномоченного ор­гана, которое не дает лицу, в отношении которого оно при­нято, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства.

До 31 декабря 2016 года в силу статьи 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной ре­гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Федеральный закон № 122-ФЗ) основаниями для го­сударственной регистрации права собственности на создавае­мый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство, являются:

-     документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание;

-     правоустанавливающий документ на земельный уча­сток, на котором расположен такой объект недвижимого иму­щества.

Таким образом, с целью регистрации прав на объект, соз­даваемый (созданный) объект необходимо соблюдение следу­ющих условий (в том числе):

-     такой объект должен быть объектом недвижимого иму­щества;

-      в ходе использования земель или земельных участков должно осуществляться строительство или реконструкция указанных объектов;

-      права на земельные участки, предназначенные для раз­мещения указанных объектов, должны быть удостоверены в установленном порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимо­сти», а именно частью 10 статьи 40, государственный кадастро­вый учет и государственная регистрация прав на созданные здание или сооружение, для строительства которых в соот­ветствии с федеральными законами не требуется разрешение на строительство, а также на соответствующий объект неза­вершенного строительства осуществляются на основании тех­нического плана таких объектов недвижимости и правоуста­навливающего документа на земельный участок, на котором расположены такие объекты недвижимости, или документа, подтверждающего в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации возможность размещения таких соз­данных сооружений, а также соответствующих объектов не­завершенного строительства без предоставления земельного участка или установления сервитута. Данная норма вступает в силу с 1 января 2017 года.

Государственная и муниципальная собственность

Анализ случаев и оснований использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, содержащихся в пункте 1 статьи 39.33 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), позволил прийти к выводу, что в результате такого использования новые объекты недви­жимости (то есть объекты, неразрывно связанные с землей) не создаются, а существующие - не реконструируются.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Россий­ской Федерации:

-     строительство - это создание зданий, строений, соору­жений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (пункт 13);

-     реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, ко­личества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строитель­ства, а также замена и (или) восстановление несущих строи­тельных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструк­ций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных эле­ментов (пункт 14);

-     реконструкция линейных объектов - изменение пара­метров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первона­чально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) ох­ранных зон таких объектов (пункт 14.1);

Однако, как отмечалось ранее, в пункте 4 статьи 39.33 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») содержится прямой запрет лицу, в отношении которого выдано разрешение уполномочен­ного органа на использование земель или земельных участ­ков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, пре­доставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сер­витута, на осуществление строительства или реконструк­ции объектов капитального строения. Более того, согласно статье 1 Федерального закона № 122-ФЗ недвижимым иму­ществом (недвижимостью), права на которое подлежат го­сударственной регистрации в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ, являются земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и не­жилые помещения, предприятия как имущественные ком­плексы.

Между тем, хочется обратить внимание на Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 июля 2016 года по делу № А34-4096/2015, где судом отмечено, что действующим законодательством предусмотрена возможность строитель­ства инженерных коммуникаций без предоставления земель­ного участка в порядке, установленном статьями 39.33, 39.34, 39,95 ЗК РФ.

Поэтому возникает правовая неопределенность по во­просу государственной регистрации права собственности на объекты, указанные в постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2014 года № 1300. Действующим законодательством установлено, что на определенные объекты недвижимости, в отношении которых не требуется получение разрешения на строительство, может быть зарегистрировано право собствен­ности. Следовательно, возникает правовая коллизия между запретом на строительство и реконструкцию объектов капи­тального строительства и последующей государственной ре­гистрацией прав на объекты, которые могут быть размещены, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300.

С другой стороны, в судебной практике имеются случаи, когда в отношении объекта, размещенного в соответствии с частью 3 статьи 39.36 ЗК РФ, осуществлялась государственная регистрация права собственности (Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2016 года по делу № А-38-7465/2015).

Учитывая изложенное, складывается понятийная неопре­деленность по вопросу строительства объектов капитального строительства и строительства объектов, для размещения ко­торых не требуется разрешение на строительство и последую­щая государственная регистрация таких объектов.

Как отмечалось ранее, подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33, пунктом 3 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено не строи­тельство, а размещение объектов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300. Более того, такое право на земли (земельные участки) не предусмотрено главами III, IV ЗК РФ (в редакции Федераль­ного закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изме­нений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдель­ные законодательные акты Российской Федерации»).

Согласно пункту 3 статьи 39.36 ЗК РФ (в редакции Феде­рального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и от­дельные законодательные акты Российской Федерации») поря­док и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, установление порядка и условий разме­щения объектов на землях или земельных участках, находя­щихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления серви­тутов возможно посредством принятия закона на региональ­ном уровне.

Возникает немало споров по вопросу размещения объек­тов на землях или земельных участках, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности, без предостав­ления земельных участков и установления сервитутов в случае, если нормативный правовой акт субъекта отсутствует.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд, разре­шая спор по факту отказа Департамента земельных отноше­ний города Перми в разрешении использовать организацией земельного участка для размещения объектов благоустройства в силу того, что порядок и условия размещения таких объектов на момент рассмотрения обращения не установлены, указал, что поскольку реализация права, установленного статьей 36.39 ЗК РФ, не поставлена в прямую зависимость от наличия или отсутствия принятого нормативного акта, то отсутствие право­вого механизма по рассмотрению подобного рода заявлений, не должно приводить к нарушению законных прав граждан и юридических лиц, вытекающих из положений статьи 39.36 ЗК РФ. Но суд не указывает каким путем необходимо преодолеть нарушение прав юридического лица.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционно­го суда от 16 августа 2016 года № 09-АП-35194/2016 указано, что суд, разрешая спор между ГУП МО «Мособлгаз» и Департа­ментом городского имущества города Москвы (далее - Депар­тамент) по вопросу отказа Департаментом в предварительном согласовании предоставления земельного участка для строи­тельства газопровода среднего давления указал, что земель­но-правовые отношения не оформляются в соответствии со статьями 39.33 и 39.36 ЗК РФ. Суд отметил, что до настоящего времени Правительством Москвы, соответствующим норма­тивным правовым актом не установлен порядок и условия раз­мещения таких объектов на основании пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ. Таким образом, до принятия Правительством Москвы соответствующего правового акта единственным правовым основанием оформления земельных участков на период стро­ительства сетей газораспределения являются нормы ЗК РФ о предварительном согласовании предоставления земельных участков (статьи 39.14, 39.15 ЗК РФ). В указанном решении суд непосредственно указал, как можно преодолеть нарушение прав юридического лица.

В части определения органа, уполномоченного на выдачу разрешения на размещение объектов на землях или земель­ных участках, находящихся в государственной или муници­пальной собственности, без предоставления земельных участ­ков и установления сервитутов, отметим, что в силу пункта 2 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года № 1244, такие разрешения выдаются исполнительными орга­нами государственной власти или органами местного само­управления, уполномоченными на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности.

ЕЛШИН Евгений Борисович
советник Управления по контролю за использованием объектов недвижимости по Северо­Западному административному округу города Москвы Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы