ВИДЯСОВА Людмила Александровна
кандидат социологических наук, начальник отдела мониторинговых исследований Центра технологий электронного правительства Санкт-Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики

БОЛГОВ Радомир Викторович
кандидат политических наук, доцент кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета

ЧУГУНОВ Андрей Владимирович
кандидат политических наук, директор Центра технологий электронного правительства Санкт- Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики

Введение

Развитие электронного правительства способствует уве­личению продуктивности и эффективности государственного и регионального управления по оказанию услуг населению с помощью передовых технологий, но также, что немаловажно, является стимулом к улучшению качества жизни. Совместная работа глав постсоветских стран в условиях развития электрон­ного правительства и электронного участия может значитель­но помочь трансграничному сотрудничеству, экономической интеграции и торговле, что подтверждено международным (прежде всего, европейским) опытом.

Однако отсутствие взаимосвязи между системами элек­тронного правительства разных стран является актуальной проблемой в условиях растущей интеграции.

Данная проблема требует пристального внимания, так как на данный момент не является до конца исследованной. На современном этапе изучения проблемы трудно найти работы, где в контексте электронного правительства такие интегриро­ванные процессы получали бы поддержку от трансграничных союзов.

Таким образом, данная проблематика не была в достаточ­ной степени изучена в разрезе постсоветских стран и, следо­вательно, лежит в основе отечественного и международного научного дискурса.

Проведенные исследования в различных областях обще­ственных наук (экономика, международные отношения, по­литология, регионоведение, правоведение), существенно от­личаются друг от друга в своих задачах и методологических подходах. С учетом ведущих мировых тенденций, связанных со всеобщей компьютеризацией и развитием концепции электронного правительства, можно констатировать, что эта область требует дальнейшего изучения.

Данные обстоятельства явились предпосылкой для те­кущего научно-исследовательского проекта, который ставит целью изучить сильные и слабые стороны развития электрон­ного правительства в регионе и определить возможные пути расширения сотрудничества и экономической интеграции между странами постсоветского пространства.

Авторы данной работы ориентируются на уже достигну­тый положительный опыт, проблемы, задачи и цели, а также перспективы развития электронного правительства и элек­тронного участия в странах-участницах недавно созданного Евразийского Экономического Союза (ЕАЭС).

1. 1. Основные этапы и результаты евразийской инте­грации

Мировая практика в области региональной интеграции и сотрудничества имеет множество примеров успешных в боль­шей («Азиатские Тигры», страны БРИКС) или меньшей (СНГ) степени региональных союзов.

ЕАЭС - международная организация региональной эко­номической интеграции, обладающая международной пра­восубъектностью и учрежденная договором о Евразийском Экономическом Союзе в 2014 году. В ЕАЭС обеспечивается свободное движение товаров и услуг, капитала и рабочей силы, и проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики. В настоящее время в организацию входят пять участников: Россия, Казахстан, Ар­мения, Беларусь и Кыргызстан.

ЕАЭС имеет долгую историю, которая началась в 1991 г. с организации Содружества Независимых Государств (табл.1). Со временем лидеры государств-участников СНГ признали неспособность существующего союза эффективно функцио­нировать. Это привело к созданию единого экономического пространства.

ЕАЭС стала воплощением идеи единого экономическо­го пространства. В настоящее время идет обсуждение многих экономических и правовых вопросов, связанных с этой темой.

Некоторые сравнивают российский опыт с зарубежным и ис­следуют вопросы евразийской интеграции в контексте разви­тия информационного общества в этом регионе.

Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) играют существенную роль в улучшении эффективности ра­боты государственного правления и предоставления он-лайн услуг для граждан и бизнеса. Несмотря на то, что организация экономики лежит в основе создания союза, в последние годы были и другие совместные инициативы. Развитие электронно­го правительства имеет большие перспективы в этом отноше­нии.

Несмотря на признание евразийской интеграции при­оритетным направлением российской внешней политики, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования по развитию электронного правительства на территории всего Евразийского Экономического Союза. Изучение националь­ной специфики развития информационных технологий и разработка рекомендаций по соразвитию электронного пра­вительства - это направления, которые позволят достичь эф­фективного сотрудничества национальных правительств.

1. 2. Измерение эффективности электронного прави­тельства: положительный опыт, проблемы и перспекти­вы развития

Большинство исследований, посвященных изучению электронного правительства, ориентированы на анализ по­ложительного опыта, достигнутых результатов, возникающих проблем и перспектив развития.

Для оценки уровня развития электронного правительства были использованы различные методы. Самые популярные и узнаваемые из них: исследование ООН по уровню развития электронного правительства, инструмента измерения и оцен­ки электронного участия (METEP), рейтинг электронного правительства Университета Васеда и несколько специализи­рованных ИКТ индексов.

Показатели индексов и сравнительный анализ использу­ются при разработке информационной и коммуникационной политики, а так же при выделении ресурсов для реализации такой политики. Однако многие исследователи признают ограниченность такого подхода. Поэтому, сопоставительный анализ электронного правительства больше ориентирован на приоритетные стороны, а не вспомогательные элементы.

Таблица 1.

Этапы региональной интеграции на постсоветском пространстве, 1991-2015

В случае с ЕС, электронное правительство является отно­сительно простой, недорогой, довольно прозрачной, хорошо распространенной и используемой системой.

С целью нахождения оптимальных решений для измере­ния, Рорисса и Демисси собрали данные с 582 сайтов элек­тронных правительств, спонсируемых 54 африканскими стра­нами.

Результаты прикладного исследования показали необхо­димость постоянной оценки и пересмотра общепринятых и регулярно используемых критериев. Авторы признали, что почти все африканские правительства присутствуют в сети Интернет и имеют полноценные порталы электронного пра­вительства. Однако, текущее состояние сервисов электронного правительства в африканских странах плохо документирова­но.

Исследователи составили рейтинг полученных данных и сравнили их с предыдущим периодом. Анализ показал, что несмотря на достигнутые успехи, необходимо работать над созданием прочных связей как между Севером и Югом, так среди различных субрегионов .

Хуанг и его соавторы доказали в своей статье, что суще­ствует тесная связь между простотой использования веб-сайта электронного правительства и доверием к нему.

Чжао и соавторы изучали угрозы безопасности сайтов электронных правительств, а также возможные методы по за­щите сайтов. Они проанализировали три аспекта - анализ веб-контента, защита информации и преобразование инфор­мации, имеющейся в сети, в карты и схемы - для сбора и ана­лиза данных. Полученные данные показали, что большинство сайтов электронного правительства являются конфиденциаль­ными и безопасными, однако только менее половины четко за­явили о принятых мерах безопасности.

Модель электронного правительства, реализации и диф­фузии была создана в Китае. Авторы современных исследо­ваний Ву и Гуо провели анализ работы 31 сайта электронно­го правительства провинций Китая с применением методов DEA. Данный метод предполагает оценку эффективности электронного правительства в отдельных провинциях и в раз­ных регионах, а также сравнение полученных результатов. Авторы пришли к выводу, что в менее развитых западных провинциях Китая система работает более эффективно, чем в восточных и центральных провинциях.

Модель реализации государства 3.0 была разработана и применена в Корее. Кроме того, концепция интернет-услуг на основе межведомственного взаимодействия была описана российскими исследователями.

Р. Хиль-Гарсия и Т. Пардо систематизировали основ­ные задачи электронного правительства и разделили их на 5 групп:

-     информация и данные (качество информации, дина­мичность информационных потребностей);

-     информационные технологии (простота использования, безопасность, несовместимость, сложность, технические навы­ки, технологии, новизна);

-      организация и управление (размер проекта, управлен­ческое отношение и поведение, разнообразие пользователей, устойчивость к переменам и конфликтам и т.п.);

-      регулирование (принятие законов, годовые бюджеты, межбюджетные отношения);

-      ведомственные и внешние задачи (проблемы конфиден­циальности, автономии, политические факторы, социальные, экономические и демографические условия).

При анализе перспектив будущего развития, авторы гово­рят о возможности соединения науки и практики, радикаль­ной адаптации на цифровой мир, систематизации и объ­единении электронного правительства, политической воли и ориентиров центральных и местных планов, создании руко­водящих принципов для работы на местном уровне, проек­тов, ориентированных на пользователей, появлении сильного руководства и общего понимания преимуществ электронного правительства, а также возможности использования соци­альных сетей для развития электронного участия граждан.

К сожалению, пространство Евразийского Экономиче­ского союза не подвергалась изучению в качестве комплексной области регионального сотрудничества в рамках электронного правительства. Страны, для которых свойственен единый мен­талитет, политические тенденции, страны, имеющие общую историю, а также социальный и экономический контексты, могут обеспечить успешное развитие системы электронного правительства, используя совместные ресурсы и стратегии. В то же время, существует недостаток комплексных исследова­ний, что связано с современным уровнем развития электрон­ного правительства в Евразийском Экономическом Союзе, с его результатами, положительным опытом, проблемами и перспективами. В соответствии с новой концепцией региона­лизма, в данной статье предпринята попытка оценить эти три аспекта с целью устранить существенный пробел в научной литературе.

1. 3. Методология исследования

Методология исследования основана на трех этапах реги­онализма Ван Лангенхова и Косте. Так как в изучаемой об­ласти нет полноценных исследований других ученых, авторы работы использовали данные рейтингов международных орга­низаций и данные, которые удалось получить с помощью экс­пертных опросов. Рейтинги Организации Объединенных На­ций по уровню развития электронного правительства (EGDI) за период 2003-2014 являются количественным источником данных в нашем исследовании. Проанализированная инфор­мация помогла выявить приоритеты развития электронного правительства в странах ЕАЭС на основе трех составляющих - инфраструктура ИКТ, интернет-услуги, человеческий капитал и индекс электронного участия.

В данном исследовании был использован инструмента­рий, разработанный в 2011 году для изучения проблем разви­тия «электронного правительства» в России. Затем, в 2013 году, эта методика была использована для определения ключевых проблем развития «электронного правительства» в странах СНГ. Методология сочетает в себе качественные и количе­ственные методы, что позволяет сравнить условия развития электронного правительства в странах ЕАЭС с помощью меж­дународных источников и выявить проблемы и перспективы развития с помощью экспертного опроса.

Экспертный опрос в данном исследовании использован как источник сбора качественных данных, где особое внимание было уделено проблемам и перспективам развития. Данный проблемно-ориентированный подход также был использован при разработке анкет. Экспертам было предложено выявить проблемы, препятствующие успешному внедрению проектов электронного правительства. Всего в опросе приняло участие восемнадцать экспертов. 60% из них являются представителя­ми стран ЕАЭС и 40% - международные эксперты. Список экспертов был тщательно разработан: в него вошли ученые, которые являются авторами научных публикации по данной тематике, а также членами организаций в сферах IT и элек­тронного правительства (например, региональное Содруже­ство в области связи).

Анализ документов является важным методом при оцен­ке перспектив развития электронного правительства в странах ЕАЭС. Анализ состоял из трех частей: 1. Выявление планов ЕАЭС по развитию электронного правительства. 2. Выявление приоритетов развития стран-участниц. 3. Предоставление ре­комендаций по развитию электронного правительства.

Исходя из методологии исследования, были сформули­рованы три исследовательских вопроса:

Вопрос 1. Насколько широко идея электронного прави­тельства разрабатывается в ЕАЭС?

Вопрос 2. С какими проблемами сталкивается развитие электронного правительства в ЕАЭС?

Вопрос 3. Каковы дальнейшие перспективы развития электронного правительства в контексте третьего поколения регионализма?

1. 4. Результаты исследования

Результаты исследования можно разделить на три части. Первая часть ориентирована на сбор количественных данных и анализ позиции стран-участниц ЕАЭС в рейтинге развития электронного правительства EGDI. Во второй части проана­лизированы результаты экспертного опроса, выделены про­блемы развития электронного правительства. Третья часть нацелена на анализ перспектив развития электронного прави­тельства.

4.1 Развитие «электронного правительства»: положи­тельный опыт в странах ЕАЭС

В деле государственного управления и развития государ­ственных услуг с помощью эффективного использования ИКТ страны-участницы ЕАЭС не похожи друг на друга. По данным ООН за 2014 год, по уровню развития электронного прави­тельства, почти все страны ЕЭС (за исключением Кыргызста­на) показали результаты выше, чем в среднем в мире и в Азии, в то время как Российская Федерация и Казахстан достигли среднеевропейского уровня (рис.1).

Более глубокий анализ суб-индексов рейтинга разви­тия электронного развития EGDI (онлайн сервисы, ИКТ- инфраструктура и человеческий капитал) показал важные результаты и продемонстрировал общие тенденции среди ис­следуемых стран.

В течение последних 11 лет все страны продемонстриро­вали рост ИКТ-инфраструктуры и снижение показателей ин­декса развития человеческого капитала (рис.2).

По мнению экспертов ООН, социальное неравенство, экологические проблемы и низкая продолжительность жиз­ни, которые присущие неблагополучным странам, оказывают негативное влияние на развитие человеческого капитала. На­пример, Россия по-прежнему отстает от развитых стран в сфе­ре расходов на здравоохранение. Низкая продолжительность жизни является одним из ключевых показателей, который не­гативно влияет на рейтинг страны. В то же время, за последние четыре года Россия, Казахстан и Армения показали значитель­ный рост в сфере развития онлайн-услуг. Однако, показатели по развитию онлайн-услуг в Беларуси и Кыргызстане наобо­рот снизились (рис.3). Таким образом, именно суб-индекс раз­вития сервисов онлайн-услуг повлиял на распределение показателей индекса электронного правительства в исследуемых странах.

Также следует отметить, что страны ЕАЭС расположены в рейтинге развития электронного правительства EGDI в том порядке, в котором они присоединились к союзу.

Индекс электронного участия не показал таких же поло­жительных результатов. Россия и Казахстан являются лидера­ми в группе и в данных странах индекс электронного участия выше среднемирового и среднеевропейского уровня. Кыргыз­стан достиг среднемирового уровня, в то время как Белоруссия сильно снизила свои показатели за последние два года. Ар­мения занимает позицию выше, чем среднемировой уровень развития электронного участия, но оказалась ниже среднеев­ропейских показателей. Следует отметить, что Казахстан и Белоруссия (которые участвовали в первом интеграционном процессе) показали снижение показателей индекса в течение последних двух лет (что совпадает с началом периода актив­ной евразийской интеграции).

4.2 Ключевые показатели развития «электронного правительства»: проблемы развития в ЕАЭС

Экспертный опрос проводился с целью выявления при­чины положительных результатов и негативного опыта в об­ласти развития электронного правительства стран ЕЭС.

Экспертам было предложено оценить список проблем развития электронного правительства с целью выявления наи­более актуальных и важных. Эксперты имели возможность от­метить каждую проблему по степени важности по шкале от 1 до 5 (где 5 - это максимальная оценка). График ранжирования данных проблем на основе экспертных мнений можно увидеть на рис.5. Также был проведен сравнительный анализ ответов экспертов с данными опроса, проведенного в 2012 году в стра­нах СНГ, который был основан на аналогичной методике.

Проблема отсутствия мотивации среди государствен­ных служащих является наиболее важной при развитии электронного правительства. Эксперты отметили проблему параллельного существования электронного и бумажного до­кументооборота, которая снижает эффективность проектов электронного правительства. Проблемы низкой компьютер­ной грамотности и неспособность ведения проектов заняли второе место у экспертов. Третье место заняли проблемы не­достатка квалификации среди государственных служащих и отсутствие мотивации у граждан.

Следует отметить, что вышеперечисленным проблемам эксперты ставили низкие оценки, что косвенно свидетель­ствует о постепенном преодолении этих барьеров. В то же время, проблемы связанные с человеческим капиталом и готовностью к использованию новых технологий до сих пор остаются наиболее актуальными. Помимо предлагаемых в списке проблем, эксперты также выделили другие пробле­мы, которые имеют важное значение с их точки зрения. К ним относятся: политическая коррупция, отсутствие согла­сованных действий в рамках страны и отсутствие должного образования.

Открытие правительственных данных стало одной их ключевых тем в развитии электронного правительства, и экс­перты ООН включили данный показатель в рейтинг развития электронного правительства EGDI 2014. По этой причине в наше исследование также были включены вопросы на тему отрытых правительственных данных (ОД). Экспертам было предложено проанализировать процесс открытия данных, че­рез который прошли их страны.

Эксперты отметили отсутствие прогресса в данном процессе и связали это с господством формального подхо­да в области отбора и публикации данных (67%). Эксперты также отметили неготовность государственных служащих к открытию правительственных данных, так как они не заин­тересованы в этом процессе. Предполагается, что все требу­емые данные можно извлекать из внутренних информаци­онных систем.

Таким образом, с помощью экспертного опроса были выявлены наиболее важные факторы, влияющие на развитие электронного правительства в ЕАЭС. К таким факторам отно­сятся: человеческий капитал, социально-экономические фак­торы, организационный потенциал, инвестиционная полити­ка, а так же законодательство стран.

4.3. Перспективы развития электронного правитель­ства в ЕАЭС

Анализ перспектив развития электронного правитель­ства был выполнен с ориентиром на планы и приоритеты развития стран-участниц ЕАЭС. Авторами была проанализи­рована нормативная база ЕАЭС (https://docs.eaeunion.org), где было найдено 908 документов, принятых за 2014 год. Из дан­ных документов 9 имеют отношение к теме электронного пра­вительства. Следует отметить, что в процессе поиска не было найдено документов, которые были непосредственно ориен­тированы на проекты электронного правительства. Однако, принцип «одного окна», форматы таможенной документации и развитие евразийских технологических платформ были кра­тко затронуты в некоторых из них.

Согласно соглашению о создании ЕАЭС (2014), были вы­делены следующие направления, связанные с исследуемой те­мой:

-       информационное взаимодействие;

-       государственные и муниципальные закупки;

-      интегрированная информационная система внешней торговли;

Параллельность электронного и бумажного. Низкая мотивация у гос.служащих Низкая компьютерная грамотность среди. Ошибки в проектном управлении Недостаток ИТ-квалификации у госслужащих Слабая мотивация граждан Недостижимые цели Несовместимость ИС Несоответствие стандартам ИС Отсутствие необходимого законодательства Недостаточное финансирование Преобладание PR акций над конкретным.

- естественные монополии на телекоммуникационные услуги.

Наиболее подробным документом по исследуемой про­блематике является «План мероприятий по реализации ос­новных направлений развития механизма «единого окна» в си­стеме регулирования внешнеэкономической деятельности». Из анализа документов ЕАЭС можно сделать вывод, что во­прос развития электронного правительства пока еще не явля­ется ключевым аспектом во взаимоотношениях стран ЕАЭС. Это заключение доказывает преобладание тенденций эконо­мического регионализма.

Данные, полученные при анализе порталов и официаль­ных документов, позволяют увидеть среди приоритетов разви­тие ИКТ и телекоммуникаций, что является положительным фактором для дальнейших совместных действий и последую­щих результатов развития электронного правительства. Это также указывает на возможность перехода процесса региона­лизма на второй этап.

Перспективы развития электронного правительства в странах ЕАЭС зависят от совместных усилий и успеха страте­гий, существующих в разных сферах.

Исследование не выявило существующих на данный мо­мент примеров сотрудничества в области развития электрон­ного правительства. Однако, были найдены доказательства наличия планов развития системы «одного окна» в рамках ЕАЭС. Успешный опыт международного сотрудничества ука­зывает на внедрение данных проектов и необходимость еди­ного плана действий. Данный план может быть разработан и принят аналогично разработанному механизму системы «од­ного окна».

Совместные и согласованные усилия стран-участниц ЕАЭС в сфере изменения институциональных и внешних фак­торов дадут повод для создания общих ценностей. Все эти фак­торы способствуют развитию третьего этапа регионализма.

1. 5. Выводы и перспективы дальнейших исследований

Исследование показало высокую заинтересованность стран ЕАЭС в развитии проектов электронного правительства, а также некоторый прогресс в развитие данной сферы. Про­блемы развития связаны в первую очередь с тем, что государ­ственные программы в последние годы были ориентированы на разработку онлайн-сервисов внутри конкретной страны. В то же время, индексы человеческого капитала и человеческого потенциала нуждаются в дальнейшем развитии.

Сочетание количественных и качественных методов, ис­пользованных в исследовании, позволили получить данные, которые продемонстрировали общий характер развития электронного правительства среди стран-участниц ЕАЭС. Ос­новной акцент сделан на ИКТ и онлайн-сервисы. Недостаточ­ное внимание уделено человеческому капиталу и электронно­му участию.

Экспертами были предложены следующие решения:

-       создание платформы для обмена знаниями и опытом;

-      проведение совместных образовательных программ для граждан и государственных служащих с привлечением международных экспертов и использованием лучших между­народных практик;

-      определение стратегии совместного регулирования в области развития проектов электронного правительства и электронного участия;

-      необходимость взаимовыгодного обмена научно-техни­ческой информацией;

-      проведение ежегодных международных мероприятий по развитию «электронного правительства» в Евразийском регионе.

Пилотное исследование, представленное в настоящей статье, помимо основных результатов, позволило вычленить и недостатки традиционных методов получения данных о таком сложном социотехническом явлении как электронное прави­тельство. Высокие трудозатраты социологических методов не позволяют получать картину этого явления в режиме реаль­ного времени. На основе промежуточных результатов серии научных проектов, в рамках которых осуществляется прора­ботка и опробование автоматизированного инструментария мониторинга и оценки различных компонентов электронного правительства и электронного участия, можно вычленить пер­спективные направления и методы исследований примени­тельно к рассматриваемой теме:

-     автоматизированный контент-анализ публикаций в средствах массовой информации стран ЕАЭС (выявление ди­намики и текущего состояния дискурса относительно темати­ки, связанной с развитием электронных услуг и электронным участием);

-      исследования дискуссий в социальных сетях относитель­но реализации одной из важных функций госорганов - оказа­ния государственных услуг в электронной форме;

-      применение методов компьютерной лингвистики и он­тологического подхода при изучении дискурса в социальных сетях и сетевых СМИ, относительно качества государственного управления и оказания услуг населению.

Авторы полагают, что предлагаемые мероприятия и ис­следования должны быть организованы с помощью совместно разработанной программы действий. Эта программа долж­на иметь в основе международные стандарты и опираться на опыт международных практик в области планирования орга­низационной деятельности.

Работа подготовлена при частичной финансовой под­держке гранта РГНФ (проект «Электронное управление в про­цессах евразийской экономической интеграции: структура и основные модели», № 15-03-00715) и НИР №415825, Универси­тет ИТМО.