кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета
Международно-правовая основа санкционного режима Совета Безопасности ООН, направленного на противодействие финансированию терроризма
Введение Советом Безопасности ООН международных санкций осуществляется на основании главы VII Устава ООН. «Признавая, что терроризм создает угрозу международному миру и безопасности», СБ ООН в рамках концепции подразумеваемых полномочий «действует на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций». Легитимизация санкционного режима, вводимых и осуществляемых СБ ООН в рамках противодействия финансированию терроризма, основывается также на следующих международно-правовых актах.
В контексте реализации положений ранее принятых под эгидой ООН международных антитеррористических конвенций, механизм противодействия финансированию нашел отражение в Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма. В конвенции впервые сформулирована объективная сторона преступления, представляющего финансирование терроризма (статья 2 Конвенции). Конвенция устанавливает определенные ограничения банковской тайны в части выявления, блокирования и ареста фондов, предназначенных для террористической деятельности. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Конвенции «государства- участники не могут отклонять просьбы о взаимной правовой помощи, ссылаясь на банковскую тайну».
Резолюции СБ ООН являются важнейшим источником международно-правового регулирования противодействия финансированию терроризма. Так, резолюция СБ ООН 1373 (2001) представляет собой всеобъемлющее, и в то же время конкретное волеизъявление международного сообщества лишить террористов финансирования, оружия и убежища посредством осуществления режимов международных санкций. Практическими инструментами реализации заявленных в резолюции целей были определены следующие обязательства государств: не допускать оказания террористическим группам какой-либо финансовой поддержки (пункт 1 (а), (b), (c) и (d)); отказывать террористам в предоставлении убежища, средств к существованию или какой-либо поддержки (пункты 2 (а), (c), (d). (g) и 3 (f). Пункт 1(с) резолюции 1373 (2001) требует, чтобы государства безотлагательно блокировали средства и активы физических и юридических лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты. Для этого государства должны принимать незамедлительные меры с целью выявить соответствующих физических и юридических лиц, а также все связанные с ними средства и активы с последующей их блокировкой.
Развитие подхода по противодействию финансированию терроризма можно отметить в последующих резолюциях ГА и СБ ООН, в Плане действий, содержащемся в четырех основных компонентах Глобальной Контртеррористической Стратегии ООН. Международно-правовой контент Стратегии является этапным итогом эволюции международно-правового регулирования борьбы с терроризмом, включающей в себя нормы, принципы, наилучшую практику, меры и взаимосвязи, реализация которых в совокупности должна улучшить существующие механизмы и процедуры в сфере противодействия финансированию терроризма.
В 2001 году международная межправительственная организация Financial Action Task Force, FATF (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег), признавая важное значение борьбы с финансированием терроризма, приняла 9 специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма, которые совместно с 40 рекомендациями FATF устанавливают основные рамки для выявления, предотвращения и прекращения финансирования терроризма.
Рекомендации FATF (40 + 9), а также принятые в развитие Методология оценки соответствия Рекомендациям FATF, Руководство для стран и экспертов по проведению оценок и взаимных оценок по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), представляют собой международные стандарты по имплементации в государствах эффективного режима противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Универсальность таких стандартов выражается в: максимально широком охвате вопросов, связанных с организацией ПОД/ ФТ на национальном и международном уровнях; тесной взаимосвязи с международными конвенциями, резолюциями Совета Безопасности ООН, актами специализированных международных организаций, посвященными вопросам ПОД/ФТ; предоставлении государствам возможности проявлять определенную гибкость при реализации 40 + 9 рекомендаций FATF с учетом национальной специфики и особенностей правовой системы.
Совет Безопасности ООН в своих резолюциях последовательно призывает все государства соблюдать (40 + 9) Рекомендаций FATF, определяя их как «всеобъемлющие международные стандарты в сфере противодействия финансированию терроризма».
Потенциал международных санкций в противодействии финансированию терроризма впервые был использован СБ ООН в отношении движения «Талибан» и организации «Аль-Каида». Режим международных санкций был первоначально учрежден резолюцией СБ ООН 1267 (1999), а затем изменялся и укреплялся последующими резолюциями: 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005),1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) и 1989 (2011), 2161 (2014), 2199 (2015). «Знаковым» событием стало принятие Советом резолюции 2253 (2015), в соответствии с которой Комитет 1267/1989 по санкциям против «Аль-Каиды» переименован в «Комитет 1267/1989/2253 по санкциям против ИГИЛ (ДАИШ) и «АльКаиды», а Санкционный перечень в отношении «Аль-Каиды» соответственно в «Санкционный перечень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды».
Содержание санкционного режима СБ ООН, направленного на противодействие финансированию терроризма
Режим международных санкций, вводимый СБ ООН в целях противодействия финансированию терроризма, реализуется в рамках концепции целенаправленных санкций. Достижение задач адресного воздействия непосредственно на объект санкций обуславливает формы осуществления международных санкций. В их числе следующие: замораживание активов, запрет на поездки, частичное эмбарго.
Замораживание активов представляет собой замораживание средств и других финансовых активов или экономических ресурсов лиц, включенных в санкционный перечень, включая средства, получаемые благодаря имуществу, находящемуся, прямо или косвенно, в их собственности или под их контролем или в собственности или под контролем лиц, действующих от их имени или по их указанию. В этой связи, представляет определенную сложность «поиск» средств или других финансовых активов объектов санкций для целей осуществления их замораживания.
Анализ практики реализации санкционных режимов позволяет заключить, что категория «средства» включает: финансовые активы и экономические блага любого рода. Экономические ресурсы: активы любого рода, будь то осязаемые или неосязаемые, движимые или недвижимые, которые не относятся к категории средств. Так, санкционный режим в отношении ИГИЛ (ДАИШ) в части экономических ресурсов включает: нефть, нефтепродукты и блочные нефтеперегонные установки и связанные с ними материальные средства, другие природные ресурсы, а также любые другие активы, которые не являются денежными средствами, но потенциально могут использоваться для получения денежных средств, товаров или услуг.
Осуществление «замораживания средств» представляет собой недопущение любого передвижения, передачи, изменения и использования средств или распоряжения ими каким бы то ни было образом, которые приведут к любому изменению их объема, суммы, местонахождения, владения, принадлежности, характера, предназначения или к иному изменению, которое позволит использовать средства, включая управление ценными бумагами, но исключая накопление процентов по обоснованным коммерческим ставкам. «Замораживание экономических ресурсов» предусматривает недопущение их использования, в том числе для получения средств, товаров или услуг, любым образом, включая, в частности, использование путем продажи или закладывания.
Введение эмбарго в отношении оружия предполагает выполнение государствами следующих условий: запрет прямой или косвенной поставки, продажи или передачи лица, включенным в санкционный перечень — со своей территории, или своими гражданами вне их территории, или с использованием судов или летательных аппаратов под их флагом — вооружений и связанных с ними материальных средств всех видов, включая оружие и боеприпасы, военные транспортные средства и технику, полувоенное снаряжение и запасные части для всего вышеупомянутого; оказания технических консультационных услуг, помощи или услуг по обучению, связанных с военными действиями. Реагируя на проблему торговли культурными ценностями Ирака и Сирии и другими предметами, имеющими археологическое, историческое, культурное, ценное научное и религиозное значение, которые были незаконно изъяты из Ирака после 6 августа 1990 года и из Сирии после 15 марта 2011 года, Совет Безопасности впервые ввел эмбарго на торговлю, в том числе трансграничную, указанными объектами.
Институциональная основа санкционного режима СБ ООН, направленного на противодействие финансированию терроризма
Институциональной основой реализации санкционных режимов Совета Безопасности ООН, направленных на противодействие финансированию терроризма, является учреждаемый Советом Безопасности ООН Комитет по санкциям. Комитет 1267/1989/2253 по санкциям против ИГИЛ (ДАИШ)/«Аль-Каиды» является вспомогательным органом Совета Безопасности и состоит из всех членов СБ ООН. В рамках Комитета функционирует Бюро - совещательный орган, избираемый Комитетом в начале каждого календарного года. Оперативная деятельность Комитета регламентируется «Руководящими принципами работы Комитета». В них определяется состав и порядок проведения заседаний Комитетов, регламентируется процедура принятия решений, представления докладов Совету Безопасности и информации для государств- членов. Мандат Комитета основывается на санкционных нормах соответствующих резолюций СБ ООН.
Комитет 1267/1989/2253 осуществляет оперативное сотрудничество с Контртеррористическим комитетом (КТК ООН), контролирующим соблюдение и оказывающим содействие государствам в реализации положений резолюции 1373(2001). В целях оказания Комитету помощи в осуществлении мандата, резолюцей СБ ООН 1526 (2004) учреждена Группа по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями.
Повышение эффективности санкционного режима СБ ООН, направленного на противодействие финансированию терроризма
Приоритетное место в осуществлении санкционных режимов, направленных на противодействие финансированию терроризма, занимают вопросы их эффективности. Выделим следующие значимые проблемы нормативного и реализационного компонентов режимов, корреллирующие с их эффективностью.
Функционирование Санкционного перечня. Основной проблемой в этой связи является процесс «включения»/ис- ключения объектов в отсутствие универсального международно-правового определения терроризма. Использование «триггерного» показателя для определения деятельности как террористической посредством привязки термина к положениям существующих конвенций о терроризме является лишь отправным моментом и само по себе недостаточно для его определения. Существующая на сегодня ситуация с размытостью границ и расширительным (и иногда и, наоборот, зауженным) толкованием терроризма, характеризующаяся отсутствием консолидированной позиции в СБ ООН в отношении тех или иных террористических группировок и движений, негативно влияет на международную легитимизацию санкционных режимов СБ ООН, а также открывает возможности для нарушений прав человека в условиях борьбы с терроризмом. Официально признанного определения преступления нет, но злоупотребление свободой в пользу зла влечет за собой унижение достоинства человека, общества и целых государств - отмечает С. В. Черниченко.
Принципиально важно отметить, что Санкционный перечень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды не является списком «осужденных преступников»: «наличие уголовного обвинения или обвинительного приговора не является необходимым условием для включения в сводный перечень, поскольку санкции призваны играть превентивную роль. Комитет рассматривает предложения о включении в перечень на основании критерия «связи», определенного в пунктах 2 и 3 резолюции 1617 (2005) и подтвержденного в пункте 2 резолюции 1822 (2008)». Создание Контактного центра для приема просьб об исключении из Санкционных перечней и учреждение резолюцией Совета Безопасности 1904(2009) Омбудсмена и Канцелярии Омбудсмена не решило проблему нарушения прав человека при процедурах включения/исключения в Санкционный Перечень. Кроме того, сам режим носит бессрочный характер.
Вследствие этого, иски, оспаривающие правомерность внутренних мер, принимаемых государствами во исполнение указанных выше резолюций Совета Безопасности ООН, были поданы в суды Бельгии, Германии, Италии, Пакистана, Швейцарии, Нидерландов, Турции, Великобритании и США. В числе последних, решение ЕСПЧ по делу Al-Dulimi and Montana Managment Inc. v. Switzerland.
Обозначенная проблема вновь актуализирует процесс разработки и принятия универсальной международной конвенции, содержащей общепризнанную дефиницию терроризма. Также СБ ООН должен нормативно урегулировать вопрос вышеобозначенного критерия «связи», а также принять регламент предоставления государствами информации по предлагаемым объектам санкций в Комитет СБ 1267/1989/2253.
Имплементация санкционного режима на национальном уровне. Полный или частичный отказ государств принимать участие в осуществлении режима лишает его всеобъемлющего и координированного характера, что, существенным образом снижает эффективность. Большинство государств - сталкиваются с ограничениями в плане технического, финансового и кадрового потенциала. По-прежнему, географический район самого слабого выполнения санкционных режимов - Африка. Необходимо учитывать, что некоторые из государств африканского континента сами являются объектами иных санкций Совета Безопасности: Демократическая Республика Конго, Кот- д'Ивуар, Ливия, Сомали, Судан и Эритрея.
Международные санкции могут быть эффективными лишь в том случае, если СБ ООН сможет через свои группы экспертов, группы наблюдения контролировать осуществление санкционного режима и вносить в него коррективы, с тем чтобы стимулировать соблюдение предъявляемых к государствам требований. В целях улучшения национального уровня осуществления режимов необходимы разработка руководящих принципов, процедур и методов осуществления контроля за выполнением государствами режимов. Результаты мониторинга должны стать основой для последующего внесения корректив в режим с тем, чтобы стимулировать соблюдение предъявляемых к государствам и иным международным организациям обязательств по борьбе с терроризмом.
< предыдущая | следующая > |
---|