Доктрина иммунитета и гражданско-правовая ответственность публичных субъектов

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО Кабанова И. Е. В статье исследуется понятие иммунитета с точки зрения привлечения публично-правовых образований к гражданско-правовой ответственности, и делается вывод о том, что субъектами имущественной ответственности в случае причинения вреда публичными субъектами должны являться только публично-правовые образования. Только они, соответственно, могут и освобождаться от ответственности, но исключительно на основании судебного решения.

Гражданские правоотношения основаны на началах равенства их участников и отсутствия императивной связи между субъектами, в силу которой один обязан повиноваться другому. Это означает, что государство, вступая в данные от­ношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему правом публичным.

Правовое регулирование участия публично-правовых субъектов в частноправовых отношениях подразумевает вклю­чение принципов гражданского права (в том числе принципа равенства участников, принципа баланса частных и публич­ных интересов, принципа добросовестности) в качестве руко­водящих начал при воздействии на поведение этих субъектов. Исключения из названных принципов возможны, но лишь при соблюдении и обосновании наличия условий, допускаю­щих подобные особые случаи.

В условиях все большего участия публично-правовых образований в экономических отношениях и, как следствие, расширения области регулирования нормами частного права отношений с участием властных субъектов, неизбежно возни­кает потребность обеспечения эффективного механизма при­влечения к ответственности субъекта, обладающего властны­ми полномочиями, для поддержания стабильности оборота, соблюдения принципов законности и справедливости.

Однако сложность создания теоретически и практически обоснованной концепции гражданско-правовой ответственно­сти публичных субъектов объясняется неоднозначностью при­роды публично-правовых образований что, по словам Л. В. Андреевой, выливается в общую проблему определения пра­восубъектности государства в имущественных отношениях, а также и тем, что при настоящем уровне развития демократи­ческих институтов в условиях наличия значительного числа субъектов, активно задействованных в социальном управле­нии, определение носителей публичной власти превращается в непростую задачу.

Так, например, термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле, хотя общий под­ход един - это лица, постоянно, временно или по специаль­ному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядитель­ные, административно-хозяйственные функции в органах пу­бличной власти.

Как публичные субъекты, по аналогии с Конвенцией ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их соб­ственности, будут классифицироваться государство и его ор­ганы управления; составные части федеративного государства, которые правомочны совершать действия в осуществление суверенной власти и действуют в этом качестве; учреждения, институции, организации в той мере, в какой они правомочны совершать и фактически совершают действия в осуществление суверенной власти государства; представители государства, действующие в этом качестве. Хотя по вопросу признания публичными субъектами юридических лиц с государствен­ным участием (государственных учреждений, корпораций, компаний, унитарных предприятий и т.п.) нет однозначного решения: две имеющиеся международные конвенции об им­мунитете государств основаны на разных подходах к данной проблеме: Европейская конвенция об иммунитете государств в ст. 27 отказывает в иммунитете любому лицу и подразделе­нию с самостоятельной правоспособностью, даже при усло­вии выполнения ими государственных задач, в то время как Конвенция ООН в ст. 2 признает иммунитет за учреждения­ми, институциями государства или иными образованиями в той мере, в какой их действия связаны с суверенными властны­ми функциями.

Конвенция ООН устанавливает общий принцип: госу­дарство пользуется иммунитетом в отношении себя и своей собственности от юрисдикции судов другого государства с учетом положений Конвенции (ст. 5). В статьях 10-17 перечис­лены случаи, ограничивающие иммунитет государства, среди которых особенно примечательно исключение, согласно кото­рому иностранное государство не пользуется иммунитетом от юрисдикции судов другого государства, если оно причинило вред личности или ущерб имуществу (ст. 12 Конвенции ООН).

Значение термина «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения следующих субъектов права: Российской Федерации, субъектов РФ, муни­ципальных образований, в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трак­товке и в доктрине, и в правоприменительной практике. Так, например, это понятие использовалось в постановлении Пле­нума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодек­са Российской Федерации» для обозначения Российской Фе­дерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Конституционный Суд Российской Федерации неодно­кратно включал в свои акты понятия «публичная власть», «си­стема публичной власти», «органы публичной (политической) власти», причем в последнем случае обращает на себя внима­ние приравнивание публичной и политической власти.

Среди лиц, наделенных государственно-властными пол­номочиями, и потенциально отвечающих за вред, причинен­ный в результате их деятельности, преобладают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла­сти субъектов федерации. Это легко объяснимо, т.к. одним из признаков органа исполнительной власти является осущест­вление властно-распорядительных полномочий, под которы­ми в судебной практике понимаются требования, влекущие для адресата изменение его прав и обязанностей и, возможно, нарушающие права и законные интересы.

В то же время причинителями вреда могут оказаться иные органы и организации. Например, к числу публич­но-правовых субъектов на том основании, что они наделены публичными полномочиями: нормотворческими, исполни­тельно-распорядительными, контрольными, отнесены само­регулируемые организации. К организациям, обладающим государственно-властными полномочиями, по этой же при­чине могут быть причислены и государственные корпорации и компании.

Современное российское законодательство закрепляет равенство всех участников гражданских правоотношений, не делая исключения для публичных субъектов, и даже наличие у последних властных функций не отражается на характере их участия в гражданско-правовых отношениях. Однако пу­бличные субъекты, участвуя в указанных отношениях, также не могут быть свободны от своего публично-правового статуса, неотъемлемой частью которого является иммунитет.

Иммунитет в правовом смысле можно иначе назвать не­подвластностью (par in parem non habet imperium - равный над равным не имеет власти).

Первоначально государственный иммунитет понимался как абсолютный, т.е. означал, что государство, его органы и представители ни в каком случае не могут быть подвергнуты властным акциям со стороны других государств, кроме как с согласия государства.

Однако с середины XX в. происходит масштабное увели­чение участия государств в международных экономических отношениях с контрагентами, представляющими собой субъ­ектов частного права других государств. Во многих случаях при этом возникает возможность применения института го­сударственного иммунитета. Между тем, сами государства заинтересованы в правоотношениях, оформляющих взаимо­действие с упомянутыми субъектами, которые соглашаются на эти сделки обычно только на условиях обеспечения имуще­ственной ответственности государств на случай неисполнения ими своих обязательств. Это привело к постепенному отходу от концепции абсолютного государственного иммунитета и к возникновению и закреплению понимания иммунитета как ограниченного, функционального. Государство, таким обра­зом, имеет право на иммунитет от властных действий других государств только тогда, когда действует, выполняя свои суве­ренные, властные функции - jure imperii. В иных же случаях публичные субъекты выступают субъектами частного права, что влечет отказ как от абсолютного международно-правово­го, так и от абсолютного внутригосударственного иммунитета.

Исторически законодательство не содержало прямых предписаний о возмещении со стороны государства убытков, причиненных действиями органов власти и должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась и обосновывалось в ряде юридических теорий. В частности, от­ветственность государства за причинившую вред деятельность должностных лиц объяснялась ответственностью представляемого за действия представителя. Но в период Нового вре­мени отождествление чиновников с доверенными лицами мо­нарха теряло актуальность и к XIX в. перестало соответствовать реальному положению дел.

Выдвигалась и теория ответственности государства за дей­ствия должностного лица перед пострадавшим как перед за­страхованным лицом. В ее основе находился тезис о том, что самим фактом уплаты налогов или гражданства пострадавшее от действий властного субъекта лицо получает право требова­ния компенсации в случае причинения убытков. Однако пол­ной аналогии между страховым договором и теорией стра­ховой ответственности государства быть не может, так как по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае - только застрахованное лицо. К тому же, имущественная ответственность с публичного субъ­екта - страхователя опосредованно перекладывается на всех налогоплательщиков. Существеннейшим недостатком теории страхования в литературе называют то, что она априори до­пускает возможность незаконных действий органов власти, фактически дает санкцию на служебные злоупотребления и ошибки.

Легальное закрепление ответственности государства за причиненный вред, но только за вред, причиненный неви­новным лицам, подвергшимся уголовному преследованию, было впервые произведено в XIX в. во Франции и ряде других европейских стран.

Законодательство Российской империи второй половины XIX в. содержало нормы о привлечении должностных лиц су­дебного ведомства к юридической ответственности.

Большинство ученых в этот период писали о необходи­мости установления ответственности государства за неправо­мерные действия должностных лиц как представителей пу­бличной власти, указывая, в частности, на то, что взыскание с государства убытков за вред, причиненный действиями судьи, допустимо, поскольку само государство есть органи­зация, «призванная нести заботу о правильном отправлении правосудия».

Но гражданско-правовая ответственность судей могла на­ступать только при обнаружении в их действиях злого умысла или пристрастия, сопряженного с неправильным толковани­ем и применением законодательных актов, которые составле­ны предельно понятно, как в самом судебном разбирательстве, так и при постановлении окончательного вердикта.

В период с 1917 по 1961 г. ответственность за вред, причи­ненный актами органов публичной власти, законодательством не предусматривалась.

С 1 мая 1962 г. были введены в действие принятые в 1961 г. Основы гражданского законодательства Союза ССР и со­юзных республик, ст. 89 которых предусматривала возмож­ность возмещения вреда, причиненного служебными действи­ями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

Важное значение для развития положений о возмещении вреда, причиненного деятельностью правоохранительных и судебных органов, имел Указ Президиума Верховного Сове­та СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее - Указ о возмещении ущер­ба) от 18 мая 1981 г., в соответствии с которым ущерб, при­чиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, не­законного применения в качестве меры пресечения заключе­ния под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Но особенностью Указа о возмещении ущерба явились специальные правила о его применении во времени. В соот­ветствии с п. 3 Указа право на возмещение ущерба получили граждане, в отношении которых незаконные действия были совершены после 1 июня 1981 г., чем исключалась возмож­ность возмещения вреда, ранее причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их долж­ностных лиц. Таким образом, причинявшие вред деяния ор­ганов власти, в том числе органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также их должностных лиц, имевшие место в период с 1917 по 1981 г., никогда не рассма­тривались законодателем в качестве оснований для возмеще­ния вреда.

Конституция РФ 1993 г. закрепила в качестве конститу­ционных норм-принципов положения о том, что каждый гражданин страны имеет право на возмещение со стороны государства вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их долж­ностных лиц (ст. 53), права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью охраняются законом, государство обеспечивает компенсацию причиненного ущерба и доступ к правосудию (ст. 52).

Нормы ГК РФ, конкретизируя положения и принципы Конституции РФ, расширили пределы ответственности госу­дарства, ввели ответственность публичных субъектов не только за незаконные действия (бездействие), но и за законные дей­ствия, причинившие вред, обозначили в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, определили имущественный источник воз­мещения (казну соответствующего уровня).

В качестве субъекта правонарушения публичный субъект представлен в лице правоохранительных и судебных органов, тогда как в качестве субъекта гражданско-правовой ответствен­ности от имени публичного субъекта действуют его финансо­во-распорядительные органы.

В ст. 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незакон­ных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих орга­нов, в том числе в результате издания не соответствующего за­кону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ в казну входит все имущество публично-правового образования, кроме закрепленного за го­сударственными предприятиями и учреждениями. Аналогич­ное правило о казне муниципального образования содержит­ся в п. 3 ст. 215 ГК РФ.

Правовое регулирование гражданско-правовой ответ­ственности за вред, причиненный в результате деятельности публичных субъектов, основано на специальном методе, со­стоящем в обеспечении баланса между правилом о полном возмещении (компенсации) причиненного вреда и правилом об экономии бюджетных средств (баланс частных и публич­ных интересов).

Целью, ради которой могут вводиться правовые иммуни­теты, представляющие собой особую разновидность юридиче­ских исключений, своего рода отклонения от единых правил нормативного регулирования, правомерные исключения, за­конные изъятия, установленные компетентными органами в соответствующих актах, является соблюдение принципа справедливого баланса частных и публичных интересов.

Однако при установлении любого исключительного ре­жима закономерен вопрос о его оправданности. Насколько позволяет достичь обозначенной цели установление исклю­чительного режима, можно выяснить на примере категории «иммунитет бюджета публичного субъекта», под которым по­нимается специальный правовой режим, необходимый для обеспечения выполнения публичным субъектом всех приня­тых на себя финансовых обязательств.

Иммунитет бюджета является важнейшей формой зако­нодательного закрепления защиты средств бюджета, которая гарантирует выполнение финансовых задач и функций госу­дарства и муниципальных образований, обязательств перед третьими лицами, возникающих на основе судебного реше­ния, и характеризуется абсолютным исполнением финансо­вых требований со стороны уполномоченного органа и от­сутствием принудительного способа исполнения финансовых требований.

Конституционный Суд Российской Федерации обозначил свою позицию о приоритете публичных интересов, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп не должна оказать чрез­мерно негативное влияние на обеспечение бюджетными сред­ствами прав и интересов всех членов общества.

Бюджет представляет собой часть казны публично-право­вого образования, что следует из ст. 214 ГК РФ. Одновременно бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ), т.е. в бюджете закрепляется совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования. Посредством бюджета достигается баланс различных интересов субъектов финансовой деятельности.

При возмещении причиненного вреда происходит как восстановление нарушенного частного интереса потерпевше­го, так и публичного интереса в восстановлении законности, однако достигается это за счет налоговых доходов бюджета, которые должны быть направлены на удовлетворение публич­ных интересов.

Специфика гражданско-правовой ответственности пу­бличных субъектов заключается в обеспечении при помощи частноправовых средств в рамках механизма этой ответствен­ности баланса между частыми имущественными интересами потерпевшего и публичными интересами правонарушителя, который привлекается к гражданско-правовой ответственно­сти за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должност­ных лиц, а равно за правомерное действие указанных субъек­тов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица.

Нормы ГК РФ закрепляют единую модель возникающих обязательств: вред, причиненный физическому или юридиче­скому лицу действиями (бездействием) органов государствен­ной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соот­ветственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

В доктрине предлагается обеспечить создание правовых механизмов, защищающих государство от необоснованных взысканий и перекладывающих имущественную ответствен­ность на виновных лиц, а не на добросовестных участников гражданских правоотношений.

В. А. Бабаков полагает возможным создание институтов прямой (непосредственной) ответственности лиц, чьи дей­ствия предопределяют причинение имущественного вреда государству (и субсидиарной - государства), а также ужесточе­ние ответственности указанных субъектов.

Однако против механизма прямой гражданско-правовой ответственности должностных лиц можно выдвинуть ряд воз­ражений.

Основной аргумент в пользу отсутствия механизмов пря­мого привлечения определенных публичных субъектов к граж­данско-правовой ответственности сводится к тому, что при установлении непосредственной ответственности за любое причинившее вред действие (бездействие) публичные субъ­екты (должностные лица) начнут опасаться дамоклова меча имущественной ответственности, и их деятельность станет безынициативной, что недопустимо в процессе управления. Ведь персональная ответственность, которой подлежат долж­ностные лица публичных субъектов, основывается на том, что в управленческом процессе в действительности участвуют и взаимодействуют не системы, организационные структуры и их звенья, а конкретные люди, поведение которых строится по законам психологии и обусловливается рядом объективных и субъективных факторов.

В свою очередь, такая модель поведения публичных субъ­ектов приведет к неэффективности управления и нарушению публичных интересов.

Несомненно, принцип персонализации ответственности должен быть одним из базовых принципов в контексте созда­ния эффективно действующего механизма гражданско-право­вой ответственности любого субъекта.

Органы, структуры и должностные лица публично-пра­вовых образований не могут признаваться самостоятельными субъектами ни в публично-правовых, ни в частноправовых отношениях. В первых субъектом является само публично­правовое образование, т.к. органы и учреждения не обладают самостоятельной волей, а реализуют волю публично-право­вых образований. Что касается частноправовых отношений, то в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые не проти­воречащие законодательству условия договора, а согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того, ни другого у органов публичной власти нет, следовательно, органы публичной вла­сти не обладают главными характеристиками самостоятельно­го субъекта гражданского права.

Осуществляя свои публично-правовые функции, публич­ные субъекты выступают исключительно от имени соответ­ствующего публично-правового образования, следовательно, и вред, причиняемый при этом, должен считаться причинен­ным самим публично-правовым образованием.

Стабильность гражданского оборота требует создания инструментария, предусматривающего гарантии осуществле­ния компенсаторной функции гражданско-правовой ответ­ственности при причинении вреда публичными субъектами, но созданный механизм не должен негативно влиять на про­цессы управления.

Для предотвращения подобного влияния предлагается установить, что субъектами гражданско-правовой ответствен­ности являются публично-правовые образования, из казны которых возмещается причиненный вред. Говорить об имму­нитете должностных лиц в таком случае не приходится, т.к. подобные лица просто не будут являться субъектами граждан­ско-правовой ответственности.

Они будут привлекаться к уголовной, административной либо дисциплинарной ответственности в зависимости от тя­жести правонарушения и целей привлечения к ответствен­ности. Если должностным лицом совершено преступление, предусмотренное Особенной частью УК РФ, указанное лицо привлекается к уголовной ответственности в целях восстанов­ления социальной справедливости, а также в целях исправле­ния осужденного и предупреждения совершения новых пре­ступлений (ч. 2 ст. 43 УК РФ). Если в действиях (бездействии) должностных лиц имеется состав административного право­нарушения, они должны привлекаться к административной ответственности в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и дру­гими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ). В том же случае, если долж­ностным лицом допущено неисполнение или ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него служебных обя­занностей, не отнесенное законодателем к категории админи­стративных правонарушений, нужно вести речь о дисципли­нарной ответственности.

Гражданское право