Экономический механизм охраны окружающей среды в странах Западной Европы

Ермолина М. А. Гришкина А. С.

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Ермолина М. А., Гришкина А. С. В статье определена роль экономического механизма охраны окружающей среды в системе природоохранной деятельности, эволюция его использования в природоохранной политике стран Европы, а также выявлены и описаны ключевые экономические инструменты, используемые при проведении политики охраны окружающей среды. В работе рассматриваются такие преобладающие формы экономического воздействия, как налог за сточные воды, сборы на продукцию, дифференциация налогов и субсидии, и указаны особенности их практического применения в ряде европейских стран, в частности, в Нидерландах, Франции, Германии, Швеции и Норвегии. Авторы делают вывод о том, что использование экономического механизма охраны окружающей среды для европейских стран в настоящий момент является наименее затратным.

Охрана окружающей среды приобрела международное значение в конце XX века, когда в 1972 году в столице Швеции состоялась Международная конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. На ней была провозглашена Стокгольмская Декларация, устанавливающая ответствен­ность государств за действия, совершаемые на их территории и причиняющие вред окружающей среде других государств

Инициатива европейских стран стала стимулом к появ­лению экологических норм в законодательстве многих стран. Так, Конституция Испании от 27.12.1978 года в ст. 45 закрепи­ла норму, согласно которой «все имеют право на благоприят­ную для развития человека окружающую среду, все обязаны ее сохранять» Нарушения данной конституционной нормы и прочих законодательных актов в области охраны окружаю­щей среды и природопользования неизбежно влекут за собой административную, а в случае возможных серьезных последствий для окружающей среды, и уголовную ответственность. На сегодняшний день подобные нормы закреплены в законо­дательстве практически всех стран мира.

На международной конференции в Рио-де-Жанейро, проведенной в 1992 году, участниками выступили уже свыше 180 государств. Именно на этой конференции была провоз­глашена концепция устойчивого развития, ставшая основой стратегии в сфере охраны окружающей среды и рационально­го природопользования в европейских странах.

Механизм охраны окружающей среды, предполагаю­щий установление административных рычагов воздействия на природопользователей, получил широкое распространение на первых порах развития политики в области окружающей среды, но не принес ожидаемых результатов, и с конца 1980х годов эксперты стали искать «более эффективные и менее за­тратные механизмы охраны окружающей среды, основанные на экономических и рыночных инструментах».

Стремительный переход от административных инстру­ментов в сфере охраны окружающей среды к экономическим был обусловлен рядом факторов, среди которых: низкий уро­вень управления качеством окружающей среды; высокие из­держки на управление, слабый экологический контроль; не­обходимость увеличения прибыли для покрытия указанных издержек, а также успешный опыт некоторых европейских государств по применению экономических стимулов охраны окружающей среды.

Следует отметить, что существенные перемены в законо­дательном регулировании охраны окружающей среды фор­мировались преимущественно исходя из экономических со­ображений. Постепенно экономические инструменты в сфере охраны окружающей среды стали преобладающими в странах Европы. В настоящий момент управление качеством окружа­ющей среды рассматривается как необходимый инструмент регулирования хозяйственной деятельности с целью сокра­щения ущерба окружающей среде в процессе экономической деятельности физических и юридических лиц. Хотя в боль­шинстве государств Европы политика в области окружающей среды и экономическая стратегия реализуются независимо друг от друга.

Опыт дальнейшего применения экономического ин­струментария в управлении качеством окружающей среды в различных европейских странах позволил выявить ряд пре­имуществ реализации данной политики. Одним из них явля­ется снижение уровней загрязнения окружающей среды при меньших затратах. При различных источниках загрязнения стоимость очистки разнится, и экономические инструменты отражают данные различия, позволяющие снизить цену за­грязнения тем, для кого восстановление является наименее затратным. Это было невозможно при административной си­стеме контроля в области охраны окружающей среды, которая наказывала загрязнителей в равной степени. Таким образом, ранжированная система цен и гибкость реагирования на её из­менения позволяют компаниям и частным лицам выбрать для себя оптимальный вариант пользования окружающей средой.

Несомненным преимуществом экономических стимулов охраны окружающей среды является поощрение промышлен­ными компаниями и частными предприятиями инноваций для улучшения своих экологических показателей. Кроме того, поступления в государственный и региональный бюджеты от подобной политики могут быть использованы как для прямо­го осуществления данной политики, так и для косвенного, во многом благодаря поддержке научных и общественных про­грамм по охране окружающей среды, а также образователь­ной деятельности⁶. Такие программы носят преимущественно рамочный характер и не сковывают региональные власти в широком использовании различных инициатив.

Среди проблем, связанных с использованием экономи­ческих рычагов, встречаются сложности с измерением эф­фективности проводимой политики, неопределенность в от­ношении её результатов, а также потенциальные сложности с ассимиляцией экосистем к происходящим изменениям.

Существует целый ряд известных экономических рычагов в области охраны окружающей среды, среди которых особое место занимает стимулирование природоохранной деятель­ности. Самыми широко применяемыми и эффективными, как показала практика стран ЕС последних лет, являются налоги на сброс сточных вод, сборы с использования определенных видов продукции, дифференциация налоговых сборов и суб­сидии. Рассмотрим их подробнее.

Налоги за сбросы неочищенных сточных вод

Природоохранные налоги применяются в развитых стра­нах Европы за загрязнение водной и воздушной сред, а также за превышение установленных норм шума. Порядка 90% до­ходов от таких налогов возвращаются их плательщикам в фор­ме субсидий на оборудование по контролю загрязнения, в то время как остальная часть используется для разработки новых очистных технологий.

Использование данного механизма ограничивается слож­ностью взаимодействия со всеми загрязнителями одновремен­но. Некоторые страны, в частности, Франция, Нидерланды и Германия, широко используют систему налогов для контроля загрязнения водной среды. Во Франции данный инструмент применяется с 1969 года: сборы взимаются с загрязнителей пресной и морской воды, как с домохозяйств, так и с промыш­ленных предприятий.

Данный инструмент, помимо минимизации выбрасы­ваемых отходов, играет ключевую роль в сборе доходов для бюджета государства ввиду того, что относительные размеры сборов, как правило, недостаточно высоки для побуждения предприятий и домохозяйств изменить принципы обраще­ния с окружающей средой в своей деятельности. Успешный опыт Франции в использовании сточных сборов заключается в том, что они воспринимаются как неотъемлемая часть про­изводственной деятельности. Это стало возможным благодаря постепенному переходу от небольших сборов в отношении не­скольких загрязнителей к расширению их размеров и охвата облагаемых объектов. Так, в Германии в 1981 году был введен сбор за загрязнение водного пространства, который был ин­тегрирован в систему других экономических рычагов защиты окружающей среды. К 2004 г. в Германии наблюдались зна­чительные положительные результаты применения подоб­ной инициативы: 10% предприятий полностью привели свое производство в соответствие со стандартами с целью избежать сборов, несколько крупных фирм снизили выбросы вредных веществ в атмосферу и акваторию, в то время как широкое раз­витие получил и рынок «зеленых технологий.

Эффективность административного управления систе­мой сточных сборов, тем не менее, невысока: только 50% пла­тежей покрывают расходы на управление данной системой. В данном случае показателен опыт Нидерландов, которые интегрировали платежи за сбросы в систему экономических рычагов, что позволило существенно увеличить доходы для финансирования программ по улучшению качества воды. Кроме того, данная мера повлекла за собой значительные изменения в поведении участников рынка и использование ими «зеленых» технологий. В частности, ощутимые перемены произошли в химической, пищевой и табачной промышлен­ности. Уровни загрязнения в Нидерландах сократились с 1969 по 1980 годы на 70%, и на 10% в каждое последующее деся­тилетие. Аналогично опыту Германии, уровень налоговых платежей в Нидерландах увеличивался постепенно, создавая предпосылки дальнейшего роста. В настоящий момент уро­вень природоохранных платежей в Нидерландах превышает аналогичные показатели Франции в восемь раз и Германии - в шестнадцать. В то же время, расходы на управление системой качества окружающей среды являются самыми низкими.

Сборы на утилизацию экологически вредной продукции

Данный инструмент экономического стимулирования ох­раны окружающей среды используется во многих странах ЕС, в частности, во Франции, Германии, Италии и Нидерландах. Как правило, 2/3 данного налога являются акцизными пошли­нами, а остальная часть - сбор в пользу государства. Средства от взимания данного налога способствуют увеличению бюд­жетного финансирования программ по охране окружающей среды.

Административные расходы на обеспечение данного вида сборов относительно невелики. Швеция и Норвегия являются европейскими странами-лидерами по применению налого­вых льгот. Налоги налагаются на такие продукты, как, напри­мер, батареи, удобрения и пестициды, пластиковые тары и нефтепродукты. Доходы от подобных сборов, как правило, довольно ощутимы, особенно в случаях, если спрос на продукт является постоянным.

Дифференциация налогов

Данный экономический инструмент охраны окружаю­щей среды используется в Европе преимущественно с целью снизить выбросы, связанные с работой транспорта путем ини­циирования перехода с этилированного к неэтилированному бензину и продаж экологически безопасных транспортных средств. Практика показывает, что каждое последующее сни­жение налоговой ставки снижает его эффективность как сти­мула воздействия на участников рынка.

Большинство стран Европы стали широко использовать дифференцированные ставки со второй половины 1980х го­дов как переходную меру для введения прямого регулирова­ния уровней загрязнения окружающей среды транспортны­ми средствами. Так, потребители «чистых» транспортных средств получали налоговое преимущество перед покупате­лями «грязных». Налоговая дифференциация принимает во внимание такие факторы как размер транспортного средства, год производства и покупки, и т.п. Опыт использования дан­ного инструмента в европейских странах продемонстрировал его высокую эффективность: так, в 1986 году лишь 56% транс­портных средств Германии соответствовали строгим нормам выбросов, а в 2015 году их количество составило 95% от всего транспортного рынка. Похожие результаты были отмечены в Швеции и Нидерландах. Кроме того, преимуществом системы налоговой дифференциации являются низкие государствен­ные издержки на ее содержание, что обусловлено интегриро­ванностью данного инструмента в существующую налоговую систему.

Субсидии

Большинство государств Европы предоставляют финан­совую помощь для осуществления природоохранных инвести­ций частному сектору, которые приобретают форму грантов, льготных кредитов или налоговых льгот. Основными задачами подобных субсидий являются оказание помощи фирмам и преимущественно мелким предприятиям, ускорение испол­нения прямого государственного регулирования, а также под­держание исследований, развития и продвижения технологий по контролю загрязнения и «чистых» технологий. Субсидии, как правило, финансируются из средств, получаемых от сбо­ров, оборотных фондов и общих поступлений государственно­го бюджета.

Природоохранные субсидии в странах Европы состав­ляют от 5 до 20% общих инвестиций в охрану окружающей среды. Во Франции большинство подобных субсидий тесно связаны с иными экономическими инструментами: так, с за­грязнителей взимаются сборы за вредные выбросы, однако порядка 90% поступлений возвращаются им в качестве субси­дии на инвестиции в улучшение технологической составляю­щей производства и иные меры по снижению вредного воз­действия на окружающую среду. Примерно 10% поступлений ориентировано на финансирование исследований и разрабо­ток новых технологий.

Субсидии, финансируемые из общих поступлений го­сударственного бюджета, как правило, распространяются на промышленные и бытовые системы сбора и обработки от­ходов. В Германии, например, данная мера реализуется с це­лью поддержания мелких компаний в начальный период их деятельности и ускорения внедрения новых экологических норм¹⁸. В форме льготных кредитов субсидии предоставляют­ся загрязнителям, сталкивающимся с наиболее строгими эко­логическими стандартами, и на плечи которых в полной мере ложится ответственность за загрязнение.

В настоящий момент оценить соотношение экономиче­ской целесообразности и полезности субсидий как формы ох­раны окружающей среды является трудной задачей. Эксперты отмечают, что субсидии зачастую становятся неотъемлемой частью государственной политики и капитализируются в сто­имости экономических активов, в результате чего у участни­ков рынка утрачивается инициатива к использованию новых технологий и практик, снижающих негативное воздействие на окружающую среду.

Заключение

Опыт использования экономических рычагов охраны окружающей среды в странах Европы демонстрирует тен­денцию к тому, что фискальные инструменты управления, эффективно выполняя функцию генерации бюджетных до­ходов, оказались зачастую недостаточными для создания ус­ловий по инициированию участников рынка к изменению поведенческих установок и стремления к совершенствованию технологических стандартов своей деятельности, приведению продуктов и практик в соответствие с принципами бережного отношения к окружающей среде. Страны Европы оказались, как правило, неспособными установить высокие налоги и эко­логические сборы на достаточно высоком уровне ввиду поли­тических причин, коллективного сопротивления участников рынка и высокой конкуренции. Нидерланды стали практиче­ски единственным государством, где именно экономические рычаги покрывает предельную стоимость ущерба нанесенного окружающей среде.

На сегодняшний день европейская модель охраны окру­жающей среды является эталоном реализации международ­ной концепции устойчивого развития, а страны Западной Европы привлекательны для экологического туризма. Не­смотря на это, в ближайшей перспективе в западноевропей­ских странах возможно более широкое использование эконо­мических инструментов в сфере охраны окружающей среды. Задача, которую ставит перед собой каждое европейское госу­дарство сегодня, - изменить отношение к стратегии в области окружающей среды и развития, проводимой национальными правительствами, от восприятия её как меры, способствующей экономическому развитию государства, а не затормаживаю­щей его. Как показал опыт стран ЕС, которые на протяжении последних десятков лет отдают приоритет экономическим рычагам охраны окружающей среды, они являются самым быстрым и, в то же время, самым эффективным и наименее затратным стимулом достижения устойчивого развития.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (93) 2016