Юридическая природа и система норм права, регулирующих поставку товаров, выполнение работ
и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО Головизнин А. В., Майоров В. И. В статье рассматривается юридическая природа норм права, регулирующих поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, определяется их место в системе права. Также рассматриваются формы выражения указанных норм, их соотношение и иерархия в системе правового регулирования. |
В настоящее время не сложилось единого мнения относительно юридической природы правоотношений по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем, большинство исследователей используют понятие «юридическая природа» как само по себе разумеющееся, не раскрывая его содержания, что приводит к неоднозначным мнениям относительно правовой природы норм регулирующих поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
С.С. Алексеев, под правовой природой понимает юридическую характеристику данного явления, выражающую его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой. К.В. Карпов рассматривает правовую природу через такие его признаки, как понятие, основание возникновения, место в системе обязательственного права, характеристику, их общие и отличительные черты, которые и определяют самостоятельное существование рассматриваемых правовых связей. В связи с этим можно согласиться с замечанием Н.А. Сваловой, что если любое правовое явление обладает собственной юридической природой, то не ясно, как ее можно определить путем сравнения разнопорядковых правовых явлений. Поэтому следует согласиться с мнением О.А. Красавчикова, который под юридической природой понимает отраслевую принадлежность правообразующих юридических фактов и норм права, которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений».
С учетом сказанного, представляется необходимым для определения отраслевой принадлежности правового массива, регулирующих поставку товаров (выполнение работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд, с позиций предмета и метода рассмотреть характер общественных отношений, которые регулируются данными нормами, и выяснить к какой отрасли права они относятся.
По мнению Е.П. Чорновола именно предмет, метод и принципы правового регулирования должны быть положены в основу выделения такого правового образования как контрактное право в качестве субинститута гражданского права. Безусловно достаточное количество норм права, регулирующих поставку товаров (выполнение работ и оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, по своему содержанию являются гражданско-правовыми. Однако, нельзя игнорировать и публично-правовой массив норм, регулирующих контрактные отношения. Поэтому в данном конкретном случае возникает тесная взаимодействие частноправовых и публично-правовых начал, обусловленное характером данных отношений и целями правового регулирования. Как было подмечено Б.Б. Черепахиным, «применение к определенным жизненным отношениям того или иного способа регулирования зависит не только от содержания этих отношений, но также и от целого ряда других условий, которые, все вместе взятые, заставляют законодателя избрать для данных отношений именно такой, а не иной способ их построения и регулирования».
Поэтому представляется несостоятельной позиция Е.П. Чорновола о существовании гражданско-правового субинститута контрактного права, так как невозможно представить в данной сфере правового регулирования обособленного гражданско-правового образования без органического сочетания с публично-правовыми предписаниями. Думается, что данное противоречие не смог устранить и сам Е.П. Чорновол, формулируя дефиницию контрактной системы: «Контрактная система России - это совокупность взаимообусловленных и связанных между собой различной отраслевой принадлежности правоотношений частного и публичного порядка, функционирующих на федеральном, региональных и муниципальных уровнях, возникающих в силу совершения их участниками, в том числе с использованием единой информационной системы, предусмотренных нормами контрактного права действий по планированию, определению поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществлению, мониторингу, аудиту и контролю в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Представляется, что в сферу гражданского права не могут входить следующие вышеуказанные действия, в частности, по контролю в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Поэтому нельзя вести речь о контрактном праве как субинституте гражданского права. Правовым выражением взаимодействия частноправовых и публичноправовых норм служит появление комплексных отраслей законодательства, в том числе и контрактного.
Объединение правовых норм различных по своей юридической природе для регулирования тех или иных сфер жизнедеятельности позволило ряду ученых говорить о существовании вторичных комплексных правовых образованиях в системе права. Представляется, что нельзя согласиться с подобным мнением, поскольку система права «на иных основаниях, кроме единства предмета и метода, строиться не может в отличие от систематики правовых норм, осуществимой при помощи самых разнообразных критериев, вплоть до расположения правовых норм в алфавитном порядке». Сообразно этому «одна и та же норма не может одновременно регулировать два различных вида общественных отношений или заключать в себе два различных метода правового регулирования. Именно поэтому одна и та же норма не может быть одновременно включена в две различные отрасли права». На самом деле так называемые «комплексные правовые образования» являются комплексными законодательными массивами, сгруппированными законодателем для регулирования разнородных, но функционально взаимосвязанных общественных отношений.
Сходных позиций придерживается и В.Ю.Пантелеев, который исходя из общих теоретических представлений о системно-структурных характеристиках российского права, выделяет комплексные межотраслевые институты, которые являются одной из форм взаимодействия разных отраслей права и способны при определенных условиях перерастать в новые комплексные отрасли права. При этом он исходит из понимания института права как структурного подразделения системы права, представляющего собой совокупность однородных правовых норм, являющихся либо не являющихся элементом конкретной отрасли права, связанных между собой единством предмета и метода регулирования, содержащих основополагающие политико-правовые конструкции (принципы, понятия и др.).
Безусловно, законодательство о контрактной системе поставок товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд также следует признать комплексным. Однако не может быть и речи о выделении в системе права какой-нибудь комплексной «отрасли контрактного права» либо комплексного правового института.
Нормы права, регулирующие поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, находят свое внешнее выражение в различных источниках права. Высшую ступень в иерархии нормативноправовых актов занимает Конституция РФ16, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории Российской Федерации. Хотя Конституция РФ не содержит каких-либо положений, прямо относящихся к государственным закупкам, существует некоторое число положений, которые могут иметь отношение к предмету, включая те, которые посвящены единству экономического пространства, обязанности государства действовать на основании законности и общественных интересов, право на обращение с заявлениями, протестами и жалобами на решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц, а также контролю со стороны Совета Федерации и Государственной Думы за исполнением бюджета. Важными конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных нужд.
Специальным нормативно-правовым актом в рассматриваемой сфере отношений является федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе). В соответствии со ст. 2 Закона о контрактной системе основу законодательства РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд составляют Гражданский кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации - основных законодательных актах в соответствующих сферах регулирования.
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) определяет основные начала гражданских правоотношений: юридическое равенство участников данных отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного и добросовестного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты, а также свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации (ст. 1 ГК РФ).
Ряд норм части второй ГК РФ прямо предусматривают существование законодательства о контрактной системе поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд. Так, регулируя поставку товаров для государственных нужд, ГК РФ прямо указывает на заказ как основание для заключения государственного контракта на поставку товаров (п.1 ст. 527 ГК РФ), на том же основании должны заключаться государственные контракты на проведение подрядных работ для государственных нужд (ст. 765 ГК РФ). К закону о подрядах для государственных нужд в части, не урегулированной ГК РФ, отсылает ст. 768 ГК РФ. В свою очередь, к указной ст. 768 ГК РФ отсылает ст. 778 ГК РФ, посвященная правовому регулированию государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд.
Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) также регулирует отношения поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд. В частности, ст. 72 БК РФ закрепляет осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В ст. 73 БК РФ ведется речь о реестре закупок. Также регулирование рассматриваемых отношений осуществляется в контексте и других статей БК РФ.
В то же время, не совсем ясен вопрос относительно соотношения Закона о контрактной системе с ГК РФ и БК РФ. В частности, ст. 2 Закона о контрактной системе определяет, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях ГК РФ и БК РФ. Отсюда следует сделать вывод, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе должно соответствовать ГК РФ и БК РФ. Вместе с тем, на самом деле это правило не всегда соблюдается, что свидетельствует о неэффективности механизма межведомственного согласования принимаемых на федеральном уровне нормативных актов. Это, в свою очередь, приводит к коллизиям норм права, что вызывает проблемы при применении норм права, регулирующих отношения поставки (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд.
Для решения вопроса о приоритете норм ГК РФ или норм специальных законов необходимо определить соотношение двух интересов: развитие отношений поставок (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд на рыночных принципах и необходимость защиты «публичного (общественного) интереса». Возможно ли существование рынка государственных закупок в рамках административного законодательства? Как показала теория и практика развития экономики, построение рынка на принципах власти-подчинения невозможно. В то же время защита публичного интереса в рамках гражданского обязательства может быть эффективна, в частности, путем установления механизма взаимодействия административного акта (федеральной (региональной) целевой программы) и государственного контракта.
В связи с этим, трудно согласиться с мнением тех ученых, которые предлагают изменить редакцию ч. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ с целью установления приоритета специальных норм соответствующих законодательных актов над Существующая судебная практика также отрицательно относится к главенству специального законодательства над ГК РФ. В частности, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 9382/11 суд посчитал, что в правовом регулировании контрактных отношений приоритет остается за нормами ГК РФ.
Часть 1 ст. 2 Закона о контрактной системе определят, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих указанные отношения. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.
Перечень иных, помимо Закона о контрактной системе, законодательных актов федерального уровня, регулирующих государственные закупки, очень велик, хотя во многих случаях содержат отсылочные нормы к Закону о контрактной системе. Также немаловажно, что ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе устанавливается его приоритет над другими федеральными законами, принимаемыми по вопросам контрактной системы закупок. Из данного правила имеется одно изъятие, предусмотренное ч. 3 ст. 1 Закона о контрактной системе: особенности регулирования отношений закупок товаров для государственных (муниципальных) нужд, в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, могут быть установлены отдельными федеральными законами. Речь идет о Федеральном законе от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и Федеральном законе от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве». Исключение сделано в связи с большой важностью данных вопросов не только для текущей деятельности государства, но и сохранения его целостности, обеспечения безопасности страны.
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона о контрактной системе, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок для государственных нужд. Исходя из названия и содержания нормы ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе понятие законодательство используется в строгом его понимании, то есть как совокупность только законодательных актов, причем, федерального уровня. Таким образом, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации актами законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок не являются. Согласно ч. 2 ст. 2 указанные нормативные правовые акты не должны противоречить законодательству о контрактной системе в сфере закупок, в первую очередь, Закону о контрактной системе. В случае противоречия между указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ и актом законодательства о размещении заказов подлежит применению данный законодательный акт.
Подытоживая сказанное следует отметить, что система законодательства в сфере поставок товаров, выполнении работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд далека от совершенства. Несмотря на то, что с 1 января 2014 года вступил в силу новый Закон о контрактной системе, который был направлен на устранение существующих коллизий, приходится констатировать, что существующие нормативноправовые акты в рассматриваемой сфере зачастую противоречат друг другу, и не соответствуют правилам юридической техники. В связи с этим, представляется разумным принятие единого федерального закона о государственных и муниципальных контрактах. Указанный закон должен включать в себя общую часть, содержащую общие положения о контрактной системе поставок товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных и муниципальных нужд, и особенную часть, содержащую особенности правового регулирования отдельных видов государственных и муниципальных контрактов (поставка для нужд обороны, поставка материальных ценностей в государственный резерв и др.).
< предыдущая | следующая > |
---|