Органы самоуправления граждан в механизме социального партнерства:экономико-правовой
аспект (на примере Республики Узбекистан)

Социальное государство как факт или цель является од­ним из новых постулатов современного конституционализма. Концепция социального государства - явление нашего време­ни. Одно из положений, которое вошло в механизм деятель­ности органов государственной власти в связи с концепцией социального государства — социальное партнерство. Соци­альное партнерство распространяют, прежде всего, на отно­шения труда и капитала, работников и работодателей, но с позиций конституционного права и концепции социального государства вопрос о социальном партнерстве ставится гораз­до шире, чем только регулирование трудовых отношений.

Концепция социального партнерства, зародившаяся на рубеже XIX—XX вв. как инструмент предотвращения кон­фликтов в социально-трудовой сфере, на современном этапе значительно трансформировалась и приобрела более универ­сальный характер. Сегодня социальное партнерство все чаще рассматривается как универсальная форма существования со­циума, такого состояния общества, при котором все социаль­ные слои могут удовлетворить свои потребности, взаимодей­ствуя на принципах солидарности.

Социальное партнёрство — это такой тип отношений, в котором объективно заинтересованы все важнейшие социаль­ные группы, государство в целом, так как при нём достигается социальная стабильность общества и его прогресс.

Одной из форм социального партнерства является мир­ное разрешение социальных конфликтов (не только трудового характера), соответствующие правовые процедуры, участие различных слоев населения в решении общенациональных за­дач, в том числе и вопросов взаимоотношений между местны­ми хокимиятами, бизнес-структурами и органами самоуправ­ления граждан (ОСГ).

Говоря о социальном партнерстве, ученые выделяют три сектора: первый - государственный, или властный сектор, второй - частный - бизнес-сектор, и негосударственный, не­коммерческий сектор, часто называемый третьим. Поскольку предметом нашего исследования являются органы самоуправ­ления граждан, нам необходимо уточнить, к какому из трех секторов он относятся? Согласно Гражданскому (ст. 78) и На­логовому (ст. 17) кодексам Республики Узбекистан ОСГ явля­ются негосударственными некоммерческими организациями. Но в отличии от некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на осуществление защиты интересов только определенного слоя общества, органы самоуправле­ния граждан занимаются всеми вопросами жизнеобеспечения каждого жителя своей территории.

Функциональные обязанности органов самоуправления, которыми наделило их естественное право, говорят о харак­тере социальной власти. Двойственный характер органов са­моуправления власти как негосударственной некоммерческой организации и административного органа говорит о том, что в зависимости от той или иной ситуации мы можем рассма­тривать ОСГ либо в первом, либо в третьем секторе. В данной публикации ей отведена роль третьего сектора.

В условиях трансформирующегося общества, когда воз­растает социальная нагрузка, государство считает целесоо­бразным передать часть своих социальных полномочий мест­ным органам государственной власти. Местные органы власти, в свою очередь, также пересматривают вопросы решения не­которых задач, которые ранее находились в их ведении и пе­редают свои полномочия органам самоуправления граждан. Считается, что на этом уровне можно лучше оценить действи­тельные потребности населения, так как именно они являются непосредственными потребителями местных (махаллинских) услуг и, как минимум, должны быть контролёрами качества и эффективности их предоставления.

В Концепции Дальнейшего углубления экономи­ческих реформ и формирования гражданского общества, выдвинутой Президентом Республики Узбекистан И.А. Каримовым в ноябре 2010 г. была обозначена необходи­мость четкого разграничения границ и совершенствование организационно-правовых механизмов взаимодействия ННО с государственными структурами в реализации программ социально-экономического развития страны, в вопросах социального партнёрства.

Вопросы развития социальной инфраструктуры, занято­сти населения, создания малых предприятий, рационального и эффективного использования приусадебных участков, бла­гоустройства территорий никогда не сходили с повестки дня развития регионов. Сегодня в махаллях успешно развивается малый бизнес, набирает обороты семейное предприниматель­ство, возрождаются национальные промыслы, благоустраива­ются улицы, строятся гузары, восстанавливаются памятники старины.

Поскольку социальная сфера является предметом ин­тересов всего местного населения, возлагая на органы само­управления граждан социальную нагрузку, государство стре­мится переложить часть ответственности на махаллю, без поддержки которой местные хокимияты, осуществляющие государственное управление на региональном уровне, не в со­стоянии проводить полноценные социально экономические преобразования. Так как фактор благополучной жизни в махалле служит важным фактором социальной, экономической и политической стабильности всей страны.

Круг государственных интересов и забот включает (и дол­жен включать) любые проблемы общественного значения на местах, а территория махалли является особым социальным пространством, и её развитие зависит от трех основных субъ­ектов этого пространства: хокимиятов, бизнес сектора и махалли.

Каждый из секторов имеет свою миссию, область дея­тельности, технологии работы, организационные структуры, системы управления, ресурсную и нормативную базы. Пред­ставители каждого сектора по-разному понимают решение социальных проблем⁵. А значит, построение этой системы эф­фективнее начинать с территории самоуправления граждан в силу наибольшей общности интересов.

В данном случае представители каждого сектора имеют особые возможности и ресурсы для участия в решении соци­альных проблем. К тому же у каждого из них разные пред­ставления о самой их природе. И поскольку ни государство, ни бизнес структуры, ни махалля не в состоянии в одиночку решать социальные задачи, всем сторонам социального пар­тнерства необходимо так строить взаимоотношения, чтобы на­поминать не трех известных персонажей: лебедя, рака и щуку, а птицу-тройку, уверенно мчащуюся вперед. Иначе говоря, чтобы каждый из них опираясь на свой собственный потенци­ал, дополнял друг друга.

Рассмотрим каждый из секторов. ОСГ имеет собственные цели развития, зачастую более точно отражающие интересы местного населения. В последнее десятилетие роль ОСГ во всем мире значительно возросла, что стало следствием глобальной тенденции к децентрализации и регионализации социальной политики, которая получила своё развитие и в Узбекистане. В этом контексте необходимо отметить, что основная задача ор­ганов самоуправления, безусловно, решение задач на местном уровне. Названная задача реализуется, как правило, через ор­ганизацию предоставления целого комплекса местных услуг. С этой точки зрения можно говорить о том, что территория махалли превращается в «фабрику услуг и её задача - совер­шенствовать их предоставление».

Местные хокимияты заинтересованы в успешном рефор­мировании социальной сферы. С органами самоуправления граждан они постоянно контактируют, но в силу бюджетных ограничений и нехватки штатных единиц местные хокимияты не в состоянии разрабатывать инновационные виды социаль­ных услуг, они могут только рассмотреть, то или иное пред­ложение и приложить усилия к его утверждению. Само собой разумеется, что местные хокимияты не обходятся без помощи представителей органов самоуправления граждан.

Но как привлечь бизнес сектор к взаимному партнёрству? Ведь к социальной сфере он имеет только опосредованное от­ношение, так как целью бизнеса всегда остается максимиза­ция прибыли. На законодательном уровне введен принцип приоритета прав предпринимателей во взаимоотношениях субъектов предпринимательства с государственными, право­охранительными и контролирующими органами. Учитывая вышесказанное, для субъектов предпринимательства социаль­ные институты в виде органов самоуправления не являются приоритетными, так как вторые не входят в перечень субъек­тов, целью которых является извлечение прибыли.

Вместе с тем современное состояние деловой среды, усло­вия ведения бизнеса (по мнению предпринимателей) еще не в полной мере отвечают требованиям и принципам свободной рыночной экономики, общепринятым международным нор­мам и стандартам. Можно ли в таких условиях заинтересовать коммерческий сектор в социальном партнёрстве? Ведь регу­лирование финансовых вопросов имеет важнейшее значение в ходе трансформации системы. Без новых бюджетных меха­низмов, правил налогообложения, налоговых послаблений бизнес сектор сложно привлечь, соответственно реализовать социальное партнёрство также будет нелегко.

С другой стороны, население махалли выступает по от­ношению к бизнес сектору внешней средой, от стабильности которой точно также зависят темпы развития предприятия и его устойчивость. Поэтому он заинтересован в стабильном социально-экономическом развитии территории махалли. Да и сами жители могут выступать как производители (или со­исполнители) тех или иных местных услуг и как соучастники процесса управления на местах.

Механизм социального партнерства даёт гражданам воз­можность участия в принятии решений, а значит, они разделя­ют долю ответственности за социально-экономическое состоя­ние своей махалли. Следовательно, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них «чувство привязанности к месту». Совершенно очевидно, что махалля, как никакая иная власть, живёт именно за счёт укоренения человека в данной местности и активного участия жителей в управлении. А значит сегодня, как никогда, актуальным является «вопрос о необходимости «удержать» своих жителей, и уж тем более, «завоевать» их в качестве соучастников процесса самоуправления». Невоз­можность реализоваться в своём городе (кишлаке, ауле, по­селке) в профессиональном плане является одной из основных причин миграции в другие крупные города или за границу.

Каждому человеку очень важно быть востребованным. Если мыслить в категориях страны, мы все желаем Узбекиста­ну процветания, болеем за наших спортсменов, и даже тем, кто уехал жить за рубеж, происходящее в Узбекистане не без­различно. Лучший способ изменить что-то в стране - преоб­разить реальность вокруг себя. И нет более подходящего для этого места, чем наша родная махалля. Каждый уроженец - это отдельно взятый ресурс развития территории, вне зависи­мости от его текущего места проживания.

Центром социальных исследований при Кабинете Мини­стров Республики Узбекистан был проведён экспресс-опрос по потенциальным вопросам развития сферы услуг в махал- лях. Чтобы выяснить наличие соответствующих кадров, экс­пертам был задан вопрос: «Какие специальности в сфере услуг имеют безработные жители в Вашей махалле?». Ответы рас­пределились следующим образом: медицинские работники - 53%, парикмахеры - 23,3%, швеи - 13,3%, бухгалтеры - 10%, слесари - 10%, сантехники, водители - 6,7%, и 3,3% указали - строитель, инженер, учитель, продавец. Соответственно, воз­никает надобность формирования органами самоуправления граждан инвестиционных проектов с учётом имеющегося по­тенциала махалли.

Но так как для бизнеса социальная деятельность про­фильной не является, то становится необходимым привлече­ние организационного ресурса органов самоуправления граж­дан для проведения взаимовыгодных мероприятий.

Как это можно осуществить?

Согласно ст. 26 Закона «Об органах самоуправления граждан» махалля обладает собственностью. Она вправе пе­редавать объекты своей собственности во временное или по­стоянное пользование юридическим и физическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с этими объектами иные сделки в соответствии с законодательством. Практика современного развития органов самоуправления граждан свидетельствует о том, что успешное решение вопросов самоуправления зависит от ряда факторов. Среди них в числе основных можно выделить эффективное экономическое развитие территории и её финансовую состав­ляющую.

При создании работоспособных схем взаимодействия нужно учитывать следующее: во-первых, на территории Узбе­кистана не найдётся ни одного населенного пункта, где бы ни существовали, функционировали и взаимодействовали орга­низации каждого из названных секторов. Во-вторых, каждый участник обладает специфическим набором свойств, важней­шим из которых является форма собственности и вытекающие из этого обязательства. В собственности некоторых махаллей сегодня находятся здания мечетей, чайхан, гузаров, клубов, мест для отдыха. Во многих махаллях путём «хашара» строят­ся здания, которые «де-юре» и «де-факто» являются собствен­ностью органов самоуправления граждан. К примеру, только в городе Ташкенте из существующих 475 махаллей, недвижимая собственность, находящаяся на балансе махаллей составляет на сегодняшний день 369 объектов.

Махалля могла бы заинтересовать бизнес сектор, предо­ставив аренду своих зданий на льготных условиях. Это послу­жило бы закладыванию фундамента для привлечения бизнес сектора. Данный процесс имеет, как минимум, два позитив­ных эффекта. Во-первых, он приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне, во-вторых, к сокращению числа безработных, способствуя участию жите­лей в производстве общественных услуг местного уровня.

В экспресс-опросе проведенным центром социологиче­ских исследований, на вопрос: «Сколько жителей трудоустрое­ны благодаря развитию сферы услуг?», были получены следую­щие ответы: пошивочные мастерские - 20,9%, торговля - 20,2%, автосервис - 7,2%, медицинское обслуживание - 5,2%, столовая - 5,2%, лепешечная - 4,9%, парикмахерская - 4,2%, строитель­ные работы - 3,3%, библиотека - 2,5%, другие - 26,5%.

В экономической науке существует понятие «баланс вла­сти», под которым подразумевается наличие противовесов в системе государственных органов управления. При этом речь идет о балансе власти по горизонтали. Однако это лишь одно из условий демократизации государственного управления, причем, относящееся к области политических процессов.

Для социально-экономического развития территорий, государства в целом более важна другая составляющая равно­весия — баланс власти по вертикали. Он предполагает нали­чие полномочных органов самоуправления граждан с высокой степенью организационной и финансовой самостоятельности. Укрепление финансовых ресурсов органов самоуправления граждан в дополнение к средствам бюджета, требует увели­чения возможностей органов самоуправления зарабатывать средства за счет активного развития предпринимательства на своей территории, создание служб по оказанию платных услуг населению (консалтинговых, юридических и др.). Отсутствие финансовых средств порождает не хозяина, а просителя, пре­пятствует становлению реального социального партнёрства. В принципе, ст. 17 Закона «Об органах самоуправления граж­дан», устанавливая норму о содействии органов самоуправле­ния граждан развитию предпринимательской деятельности в виде консультативных центров, дал такую возможность.

Приобретение необходимых знаний для совершенство­вания деятельности консультативного центра и привлечение грамотных специалистов для органов самоуправления граж­дан является задачей номер один. Следовательно, без помощи местных хокимиятов, здесь не обойтись. Она заключается в вопросах организационного аспекта: предоставление зданий, привлечение специалистов и т.д.

Основополагающими вопросами этого центра должны быть консультации по всем вопросам функционирования малого бизнеса, оказание юридической помощи, информиро­вание об изменениях в налоговом и ином законодательстве, о возможностях и условиях получения финансовой помощи и банковских кредитов, помощь в разработке бизнес планов.

Предпосылки, позволяющие махалле иметь свой стабиль­ный заработок, заложены в Законе «Об органах самоуправле­ния граждан». Так, ст. 11 устанавливает, что сход граждан «соз­дает, реорганизует и ликвидирует (прекращает деятельность) в установленном законодательством порядке на соответствую­щей территории субъекты предпринимательской деятельно­сти, в том числе парикмахерские, мастерские по ремонту и по­шиву обуви, цеха народных промыслов и другие организации бытового обслуживания населения». Означает ли это, что сход граждан может создавать субъекты предпринимательской де­ятельности в форме унитарного предприятия или общества с ограниченной ответственностью (ООО)? Вероятно, да, и наци­ональная практика знает немало таких примеров. В положе­нии «О сходе граждан» экономическая основа махалли может формироваться, в том числе, и за счёт средств субъектов пред­принимательства, созданных при сходе граждан. Создавая при сходе граждан унитарное предприятие или ООО, органы схода граждан могут разрабатывать программу развития сво­ей территории, формировать рабочие места, смету расходов.

Здесь большое значение имеет и инициатива самих жи­телей махалли. В вышеназванном экспресс-опросе аксакалам был задан специальный вопрос: «Обращались, обращаются ли жители махалли или другие люди к Вам с предложением создать какой-либо вид услуг на территории Вашей махал- ли?». Ответы экспертов таковы: «да, обращались» - 46,7%, «да, обращаются» - 20%, и «нет, не обращались» — 33,3%.

На вопрос: «Какие виды сферы услуг были созданы в Ва­шей махалле по предложению граждан?», эксперты дали следующие ответы: лепешечная - 13,3%, продуктовый магазин

-     6,7%, пошивочная мастерская — 6,7%, киоск по продаже ово­щей и фруктов - 6,7% и по одному эксперту указали: ремонт­ная мастерская, самсахона, мясоразделочная, парикмахерская, книжный магазин, сапожная мастерская, мастерская бытового обслуживания, медицинская клиника.

В территориально-функциональной структуре объек­тов сферы услуг махалля имеет своё специфическое место. С точки зрения экономии свободного времени и снижения транспортных расходов махалля выступает важным местом размещения отдельных видов услуг. Поэтому в органах само­управления «экономическая и хозяйственная жизнь нужна не сама по себе, не как система, заданная «сверху», а как необхо­димый источник создания современных рабочих мест, зараба­тывания средств на социальные и культурные нужды и носит социально ориентированный и социально организованный характер». Мы рассматриваем махаллинское хозяйство как местную экономику, как важнейший составляющий элемент экономической основы органов самоуправления граждан. До­словно, в энциклопедическом понимании, экономика значит­ся как - искусство ведения хозяйства, домоводство. В нашем случае понятия местная экономика и махаллинское хозяйство

-     синонимы, позволяющие выделить из хозяйства (экономики страны) ее базовый элемент - экономику махалли.

Местное хозяйство представляет собой комплексную систему всех хозяйствующих субъектов на территории ма- халли и связано не только с жизнеобеспечением населения через оказание публичных услуг. За его пределами остаются общие вопросы комплексного социально-экономического развития махалли, реализации государственной политики, а главное — обеспечение единства местного, регионального и государственного хозяйства. Данный подход может стать ба­зой широкого взаимодействия всех хозяйствующих субъектов, общественных и некоммерческих организаций, местных ис­полнительных органов хокимиятов и местных Кенгашей на­родных депутатов с органами самоуправления граждан.

К чему привели наши рассуждения?

Во-первых, на нынешнем этапе национальная модель са­моуправления граждан носит поисково-переходной характер. В связи с этим необходимо приложить все усилия для того, чтобы в Узбекистане социально-экономические и научно-тех­нические ресурсы территорий были наиболее сильными и востребованными.

Во-вторых, необходимо в полной мере использовать по­тенциал Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, об­ластных, районных и городских Кенгашей народных депутатов по вопросам взаимодействия в развитии социально-эконо­мической инфраструктуры на соответствующей территории. Проводить регулярное обсуждение результатов исполнения планов мероприятий, направленных на развитие инфраструк­туры органов самоуправления граждан. Здесь должны быть четко определены задачи хокимиятов всех уровней в вышеу­казанных вопросах, и нужно привлекать депутатов местных Кенгашей, потому что многие из них представляют органы самоуправления граждан.

Какой мы хотим видеть свою махаллю сегодня и завтра?

Требованием времени является системный подход в во­просах совершенствования данного института, необходимо объединить усилия юристов, экономистов, социологов, управ­ленцев и т.д., для разработки Концепции социально-экономи­ческого развития органов самоуправления граждан.

10 октября 2013 г. в целях обеспечения реализации Зако­на Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граж­дан», а также дальнейшего повышения профессиональных и управленческих навыков работников сходов граждан Прези­дентом Республики Узбекистан принимается Постановление «Об организации учебных курсов по повышению квалифика­ции работников органов самоуправления граждан». К таким мероприятиям нужно привлекать специалистов, знания кото­рых реально помогут в дальнейшем работникам ОСГ наладить работу на своей территории.

Возрождение местного хозяйства, социальных связей, культуры в местных территориальных единицах, формиро­вание любви к своему краю - является центральным звеном в концепции развития локально-территориального менед­жмента. Регион должен снимать видеоролики на тему: «По­пробуй проявить себя здесь, прежде чем стать «мардикером» в столице или «официантом» и «разносчиком пиццы» за ру­бежом!» и транслировать их по Интернету и региональному телевидению.

На уровне государства в целом признается, что орган са­моуправления является для государства ценным партнером в осуществлении целей общей пользы, поскольку обладает вы­сокой гибкостью в нахождении решений социальных проблем государственной важности и высокой эффективностью в на­хождении нуждающихся в социальных услугах, предоставить которые обязано государство.

Право стран СНГ