Роль местной власти в сохранении и развитии локальных сельских сообществ: региональный опыт

Одной из стратегических задач внутренней политики Рос­сии, государства, занимающего 14-е место по уровню плотно­сти населения (8,4 человек на кв. км), выступает задача сохра­нения и развития российского села. Речь идет о территории, где проживает 36,2 млн граждан. Важную роль в развитии ситуации на селе сыграла реформа местного самоуправле­ния, повлекшая реорганизацию всех сфер жизнедеятельности сельских сообществ. Согласно статьям 14, 15 Главы 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ к во­просам местного значения муниципальных районов и по­селений отнесен ряд вопросов, непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. Решение этих вопросов должно финансироваться преимущественно за счет собственных ресурсов, к которым относятся, прежде всего, собственные доходы, доля которых в настоящее время в бюд­жетах большинства сельских поселений незначительна. Несо­ответствие имеющихся финансовых ресурсов и возможностей их пополнения объему определяемых действующим законо­дательством задач предопределяет целесообразность исследо­вания вопросов: как сельское население оценивает результаты реформ в вышеназванной сфере в целом и деятельность орга­нов власти в решении вопросов сохранения и развития села в частности?

Учитывая тот факт, что в зависимости от природных, географических, этнических, социально-экономических ус­ловий жизнедеятельность сельских локальных сообществ может существенно отличаться, в настоящей статье мы остановимся на изучении их особенностей применительно к двум районам Республики Башкортостан (РБ). Эмпириче­ский материал о параметрах развития сельских сообществ был собран в ходе экспедиционных работ 2014 г. Ареалом исследования выступили Мишкинский (МР) и Чишминский районы (ЧР) РБ. Для сбора эмпирических материалов в ходе экспедиции применялись следующие методы: 1) массовый опрос населения обследованных сел и поселков; 2) стандар­тизованный экспертный опрос представителей органов вла­сти, управленческого звена и местной элиты; 3) выборочное неформализованное интервьюирование экспертов; 4) па­спортизация обследованных сел; 5) сбор документов офи­циальных органов власти (статсправки, планы, программы развития и т.д.). В 2014 г. был обследован 41 населенный пункт, в том числе 21 населенный пункт в Мишкинском и 19 - в Чишминском районе. Общий размер выборки массового опроса составил 800 человек, по 400 респондентов в каждом районе. Статистическая погрешность по каждому району не превышает 5,1 %.

В ходе исследования была осуществлен анализ экс­пертной оценки эффективности различных политических институтов. Ожидаемо, что наиболее эффективной экспер­ты считают работу Президента РФ (51 % Чишминский; 36 % Мишкинский), а наименее эффективной - работу Обществен­ной палаты. Эффективность работы местных органов власти отметило большее количество экспертов, чем эффективность Государственной Думы или Правительства РФ. Характерно, что эффективность всех без исключения политических инсти­тутов экспертами Чишминского района оценивается выше, чем экспертами Мишкинского района. Речь идет о том, что эксперты пригородных и более крупных районов демонстри­руют большую лояльность политической системе в целом.

Результаты исследования в населенных пунктах Мишкин- ского и Чишминского районов Республики Башкортостан по­зволяют говорить о том, что органы местного самоуправления играют важную роль при решении проблем развития соци­альной сферы села. Исследования показали постепенное из­менение статуса местной власти в жизни локального социума в направлении его большей легитимизации и увеличение сте­пени ее поддержки сельским населением.

Модернизация организационной основы местной власти позволила сделать этот вид управления более «приближен­ным» к гражданам благодаря повсеместному введению посе­ленческих органов местного самоуправления (МСУ), а также их выборному характеру. Подавляющее большинство насе­ления в обоих районах считает, что местные органы власти должны избираться населением.

В Чишминском районе значительна доля тех, кто считает, что органы местного самоуправления должны иметь не вы­борный, а назначаемый характер, таких 21 %, в то время как в Мишкинском районе всего 6 %. Как показывают исследования, проводимые нами в течение последних 10 лет в России, подоб-

Таблица 1. Способствовала ли реформа местного самоуправления решению проблем села, экспертная оценка, %

ные различия в целом вписываются в систему различий, су­ществующих между пригородными и удаленными районами: пригодные населенные пункты по целому ряду демографиче­ских и социально-экономических показателей являются более успешными, для них характерна большая численность населе­ния, более высокий уровень жизни, более высокий в денежном эквиваленте бюджет сельских поселений - все эти факторы об­уславливают увеличение сложности системы управления та­кими районами и актуализируют проблему компетентности руководителей, занимающих выборные должности. Одним из следствий такой ситуации является как раз увеличение числа сторонников назначаемого способа формирования органов местного самоуправления.

Еще одним показателем, иллюстрирующим различия между пригородными и удаленными районами, является различие в степени информированности населения о дея­тельности местных органов власти (речь идет и о поселко­вых, и о районных администрациях). Тенденция такова, что в пригородных районах субъективная оценка населением своей информированности оказывается более низкой, чем этот же показатель в удаленных районах. Так, в Чишмин- ском районе недостаточно информированными себя счита­ют 58 % респондентов, а в Мишкинском - 45%. Внутри рай­онов также существует дифференциация по субъективной оценке информированности населения о работе местных органов власти: чем крупнее населенный пункт, тем боль­ший процент населения ощущает ее недостаточность и, на­оборот, чем меньше и удаленнее сельское поселение, тем более информированным (в субъективном плане) чувствует себя население.

Отношение к прошедшей реформе местного самоуправ­ления остается крайне противоречивым даже среди экспер­тов. Стоит отметить, что около 60 % экспертов в обоих районах либо затруднились с ответом на этот вопрос, либо полагают, что реформа системы местного самоуправления не оказала значительного влияния на положение дел в селе и на работу местных органов власти. Лишь 10 % экспертов в обоих райо­нах указали, что реформа способствовала решению основных проблем села. Доля тех, кто видит негативные последствия реформы, составила 21 %. Таким образом, среди экспертов не сформировалось единого мнения по поводу оценки социаль­но-экономических последствий реформы МСУ.

В ходе реформы произошло неизбежное усложнение системы взаимодействий и связей как вертикального (между поселенческими и районными администрациями), так и гори­зонтального типа (между органами МСУ). Введение двухуров­невой системы местного самоуправления оставило без ответа целый круг вопросов, касающихся взаимодействия между дву­мя этими уровнями.

Оценка экспертами влияния реформы местного самоу­правления на деятельность властей различного уровня выяви­ла значительную районную дифференциацию. Треть экспер­тов Мишкинского района указали, что реформа усложнила решение вопросов местного значения и для районных, и для поселковых администраций, и менее 10 % указали, что решать вопросы местного значения стало легче. В Чишминском рай­оне эксперты продемонстрировали диаметрально противо­положные оценки: чуть более 10 % экспертов указали, что решение вопросов местного значения осложнилось для обоих уровней власти, 33 % экспертов указали, что для районной ад­министрации решать вопросы местного значения стало легче, и 18 % отметили, что легче стало решать вопросы и на посел­ковом уровне власти.

На фоне недовольства общей ситуацией в деревне работа местных администраций оценивается в целом положительно. Население осознает тот факт, что положение дел в конкретной деревне находится в тесной зависимости от действий сельской, районной и областной администрации. Но в качестве основ­ного фактора, оказывающего влияние на ситуацию в деревне, по мнению самих сельчан, выступает деятельность районной администрации, на что указали 64 % в Мишкинском и 53 % в Чишминском районе. Именно этот уровень власти, по мне­нию экспертов, определяет ситуацию в населенных пунктах обследованных районов.

Сравнительная оценка уровня доверия населения различ­ным уровням власти зафиксировала высокий уровень доверия и главам районных, и главам сельских администраций, о дове­рии им заявили от 60 до 80 % экспертов. Значимость того или иного уровня власти не всегда коррелирует с доверием главам администраций различного уровня. Так, в Мишкинском райо­не значимость поселкового уровня власти отметили 24 %, в то же время о доверии главе сельской администрации заявили 73 % опрошенных.

Исследование показало, что эффект от муниципальной реформы серьезно снизили такие факторы, как противоре­чивость законодательства и слабая разработанность норма­тивной базы, неурегулированные имущественные отношения между органами, регионами и муниципалитетами, слабость финансовой базы органов МСУ, проистекающая из особенно­стей налоговой политики и «депрессивного» характера разви­тия российской глубинки, особенно сельских районов страны.

По мнению самих экспертов, сегодня эффективность ра­боты администрации можно оценить как среднюю, что отме­тили более 50 % экспертов в каждом из районов. Лишь незна­чительная часть экспертов отметила высокую эффективность работы администрации.

Оценивая характер взаимоотношений органов местной власти с бизнес- структурами, мы выявили тот факт, что харак­тер взаимоотношений может быть разным. В Чишминском районе в большинстве случаев отношения между властью и бизнесом в их поселениях складываются «на равных» (это от­метили 38 % экспертов). Также достаточно частыми являются случаи, когда власть сама зависит от поддержки местных пред­приятий (это отметили 29 % экспертов). В Мишкинском рай­оне половина экспертов указали, что местная власть зависит от поддержки местных предприятий. Таким образом, разные условия в районах формируют и различный климат для вы­страивания системы взаимоотношений «бизнес-власть».

Оценивая мотивацию местных властей при взаимодей­ствии с бизнесом, эксперты Чишминского района отмечают, что основная цель - это, во-первых, создание условий для раз­вития бизнеса и привлечения новых инвестиций (47 %) и, во- вторых, создание условий для решения социально-экономиче­ских проблем и развития села (40 %). В Мишкинском районе 39 % экспертов считают, что это создание условий для решения проблем села, но 27 % экспертов считают, что местные власти

Рис.1. От кого в большей степени зависит положение дел в конкретном селе, эксперты

просто выполняют распоряжения вышестоящих органов вла­сти в интересах сохранения собственных должностей.

Таким образом, очевидно, что социально-экономическое развитие каждого конкретного населенного пункта зависит, в конечном счете, от складывающейся модели взаимодействия местной власти и бизнеса (в первую очередь, крупных сельско­хозяйственных предприятий, функционирующих на терри­тории муниципальных образований). Эти отношения носят преимущественно неформальный характер и возникают вне предписанных законом рамок действия субъектов и имеют скорее социальную, а не экономическую подоплеку.

Как показали исследования, в условиях, когда местные предприятия оказываются экономически слабы и пережива­ют кризис, «рейтинг доверия» к ним со стороны местных жи­телей понижается и, как следствие, растет «рейтинг доверия» к местной власти. Вопрос взаимодействия власти и бизнеса особенно важен, поскольку их сотрудничество в решении во­просов социального характера является одним из наиболее важных факторов положительной социально-экономической динамики развития сельских сообществ.

Следует констатировать, что процесс интеграции с биз­нес-структурами первоначально имеет стихийный характер, это взаимодействие ориентировано на решение самых насущ­ных проблем поселка. Впоследствии такие отношения «вза­имопомощи» становятся постоянными, но сохраняют свой неформальный характер и зачастую не попадают под законо­дательное регулирование.

Проведенное исследование позволяет следующим обра­зом охарактеризовать роль местного самоуправления в жизни сельских локальных сообществ. Местное самоуправление се­годня, и районное, и поселковое, это реальный политический институт, обладающий достаточными полномочиями, в кото­ром население видит инструмент решения местных проблем. Можно говорить о том, что сегодня местные администрации в достаточной степени легитимны. На фоне недовольства об­щей ситуацией в деревне работа местных администраций оце­нивается в целом положительно. Население осознает тот факт, что положение дел в конкретной деревне находится в тесной зависимости от действий сельской, районной и областной администрации. Но в качестве основного фактора, оказываю­щего влияние на ситуацию в деревне, по мнению самих сель­чан, выступает деятельность районной администрации, на что указали 64 % в Мишкинском и 53 % в Чишминском районе. Именно этот уровень власти, по мнению экспертов, опреде­ляет ситуацию в населенных пунктах обследованных районов.

В то же время и «простое» сельское население, и эксперты осознают, что основным фактором, определяющим дальней­шее стабильное и устойчивое развитие сельских территорий в целом, оказывается государственная поддержка села, позво­ляющая разработать и реализовать комплексный системный подход к развитию села и сгладить перекосы в аграрной по­литике на уровне регионов.

Проблемы в реализации местного самоуправления на «низовом» уровне, то есть уровне сельских поселений связаны, во-первых, с традиционными установками и стереотипами на­селения, а также с недостаточно укорененной пока граждан­ской демократической культурой участия в принятии реше­ний; а во-вторых, с несовершенством законодательной базы местного самоуправления. Все эти факторы являются при­чиной развития неформальных практик в развитии местного самоуправления. Активные процессы интеграции, в основе которых лежат неформальные взаимодействия органов мест­ного самоуправления с бизнес-структурами, функциониру­ющими на территории их муниципалитетов, представляют собой фактически «подгонку», приспособление к изменениям в институциональной и социально-экономических сферах, а корректировка и развитие модели социального партнерства, сложившейся в сельских поселениях, представляет собой при­оритетную задачу исследователей и органов управления.

Общая оценка населением работы органов местного са­моуправления в первую очередь определяется уровнем со­циально-экономического развития конкретных поселений и качеством предоставления муниципальных услуг, относя­щихся к функциям и полномочиям местного самоуправле­ния. Наибольший уровень поддержки идеи местного само­управления зафиксирован в селах, на территории которых сельхозпредприятия не просто существуют, но и активно взаимодействуют с местными администрациями. Модель со­циальной политики, сложившаяся в подобных муниципаль­ных образованиях, наиболее полно соответствует «идеальной» форме организации социальной политики в сельских районах современной России и может быть названа «симбиотической». Сущность этой модели заключается в тесном взаимодействии сельских администраций и представителей бизнеса, которые, как правило, представляют собой реформированное коллек­тивное хозяйство, функционирующее на территории муници­пальных образований.

Таким образом, исследование реальных моделей самоу­правления, сложившихся в результате муниципальной рефор­мы, показало, что формирующиеся муниципальные модели имеют характер синтезного образования, совмещающего ком­плекс формальных инновационных норм, механизмы решения вопросов местного значения в рамках существующих традиций управления (общероссийских, региональных, локальных) и эле­менты, сформировавшиеся в ходе адаптации унифицирован­ных правил под специфику конкретных условий.

Право и политика