Конституционные гарантии непосредственного участия населения в местном самоуправлении
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО Гарькавченко О.Ю. В настоящей статье автор рассматривает последствия конституционной реформы, связанной с разработкой и принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году в призме гарантий непосредственного участия населения в местном самоуправлении. |
Одним из ключевых элементов конституционной реформы, связанной с разработкой и принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году, являлось принципиальное решение вопросов, связанных с выбором концепции правового регулирования местного самоуправления. В числе этих вопросов первостепенное значение имел факт закрепления самостоятельности местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, статья 12 которой гласит, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Видится особенно важным, что указанная норма закреплена в разделе первом «Основные положения», главе 1 «Основы конституционного строя» в числе одной из первых статей.
Общий подход к структурированию публичной власти закреплен в часть 2 статье 3 Конституции Российской Федерации, в нем определено, что «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». С учетом того, что в части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации определено, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, предусмотрено существование уровней государственной власти и местного самоуправления. Единство публичной власти обеспечивается тем, что в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».
Известно, что при доработке проекта Конституции Российской Федерации перед ее вынесением на всенародное голосование разворачивались серьезные дискуссии относительно природы местного самоуправления, гарантий его самостоятельности во взаимоотношениях с органами государственной власти. Так, при работе Конституционного совещания представителями органов местного самоуправления, по сути, ставились вопросы о формировании местного самоуправления как самостоятельного уровня власти, однако «практики доказывали, что местное самоуправление - наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления должны быть прописаны особенно тщательно». Усилия разработчиков проекта Конституции Российской Федерации привели к тому, что в главе 1 «Основы конституционного строя» появилась статья 12.
Указанное положение Конституции Российской Федерации явилось одним из основных положений, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и во многом содержательно определившим последующее развитие законодательства о местном самоуправлении. Однозначность формулировки статьи 12 Конституции Российской Федерации принципиально противодействовала инициировавшимся попыткам «встраивания» местного самоуправления в систему государственной власти. Принципы, изложенные в статье 12 Конституции Российской Федерации, получили свою конкретизацию в главе 8 «Местное самоуправление» в статьях 130-133.
В научной литературе отмечается, что «Конституция РФ регулирует местное самоуправление довольно подробно - подробнее, чем конституции многих других федеративных государств, в которых статус местного самоуправления определяется либо несколькими общими нормами (Франция), либо не определяется вообще, составляя предмет регулирования конституций или других статутных актов субъектов Федерации (США)»4. В то же время данное регулирование в целом носит общий характер, если его сравнивать с некоторыми положениями, касающимися организации местной власти, содержавшимися в ранее действовавшей Конституции. Конкретных вопросов организации местного самоуправления регулируются федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, что закреплено в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся ... установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», что предопределяет структуру законодательного регулирования местного самоуправления.
Наиболее важные, обеспечивающие реализацию конституционной сущности местного самоуправления, решения в сфере организации и функционирования местного самоуправления определяются федеральным законодателем. На основе федерального законодательства субъекты Федерации принимают свои законы.
Роль форм непосредственной демократии, применительно к местному самоуправлению определена в части 2 статьи
130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Не случайным является то обстоятельство, что в формулировке рассматриваемой конституционной нормы местный референдум стоят на первом месте, а выборы на втором месте. Это связано с тем, что именно выборы и референдум в наибольшей степени способны обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения. Кроме того выборы являются необходимым институтом для организации полноценного независимого местного самоуправления, поскольку без них невозможно формирование подотчетных и подконтрольных населению органов местного самоуправления.
В части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации определены территориальные аспекты - «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В качестве первичной территориальной единицы, на которых осуществляется местное самоуправление, был определен город, а в природу статьи положен поселенческий принцип. Признание иных территорий в качестве единиц местного самоуправления зависит от трактовки словосочетания «учет исторических и иных местных традиций».
В. И. Васильев отмечает, что последующее развитие законодательства продемонстрировало, что диапазон этих трактовок был весьма широким, особенно в первоначальный период после принятия Конституции Российской Федерации. Н.С. Бондарь подчеркивает, что «следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в статье совпадают с границами отдельных поселений». Очевидно, что характер взаимосвязи граждан, осуществляющих местное самоуправление, с соответствующей территорией является одним из ключевых вопросов структурирования муниципальной власти.
Следует также обратить внимание на немаловажное продолжение данной конституционной нормы, в которой определено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно», однако Н. С. Бондарь отмечает, что «в настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Закон о местном самоуправлении уже во вводных положениях содержит указания на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований». «Не получила развития в законодательстве и категория "местное сообщество", что связано с возможностью того, что далеко не каждый житель муниципального образования может стать членом местного сообщества» - отмечает С. А. Авакьян.
< предыдущая | следующая > |
---|