О роли консультаций и обследования в разрешении международных экологических споров и предотвращении экологического ущерба
ИНТЕРЭКОПРАВО
Коннова Е. В.
В статье рассматривается межинституциональная природа консультаций и обследования в международном экологическом праве. По мнению автора, она выражается в том, что данные средства выступают и в качестве средств разрешения международных экологических споров, и в качестве средств обеспечения соблюдения международных обязательств и недопущения экологического ущерба. Делается вывод о наличии в международном праве обычной нормы о необходимости проведения консультаций в отношении действий, способных причинить ущерб окружающей среде, а также о зарождении обычной нормы, обязывающей предоставлять возможность для проведения процедуры установления фактов на территории государств.
Эффективная система мирного разрешения международных экологических споров имеет большое значение для обеспечения сотрудничества государств в области охраны окружающей среды. Однако не меньшее значение имеет и механизм обеспечения соблюдения взятых обязательств, предотвращения экологического ущерба. В этой связи интересной является роль таких средств разрешения международных споров, как консультации и обследование, которые в международном экологическом праве одновременно выступают и средствами имплементации международных обязательств, направленными на недопущение трансграничного ущерба.
Проблеме мирного разрешения международных споров уделяется определенное внимание в научной литературе (например, работы Л. Н. Анисимова, И. П. Блищенко, А. М. Ладыженского, Э. А. Пушмина, и др.). Однако специфика разрешения международных споров в сфере охраны окружающей среды недостаточно раскрыта в международно-правовой литературе. Между тем, международные экологические споры обладают определенными особенностями, оказывающими влияние на эффективность тех или иных средств разрешения споров и их применение. Одной из отличительных характеристик подхода к разрешению международных экологических споров является стремление к их предупреждению. Это связано с общим стремлением государств к недопущению возникновения экологического ущерба. Отсюда и вытекает межинституциональная природа рассматриваемых в данной статье средств разрешения споров — консультаций и обследования, которые применяются также в качестве средства обеспечения соблюдения государствами их международных обязательств в сфере охраны окружающей среды. Нам не удалось обнаружить научных работ, в которых рассматривалась бы такая двоякая роль указанных средств. В данной работе мы ставим целью раскрыть эту роль.
Применимость консультаций для разрешения международных экологических споров не подлежит сомнению. Консультации довольно часто предусматриваются в международных договорах в сфере охраны окружающей среды в качестве средства разрешения споров. Иногда они выступают единственным прямо предусмотренным международным договором средством (Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. (ст. 38), Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. (ст. 29)). Чаще они упоминаются или совместно с переговорами, или наряду с другими средствами разрешения споров.
В международно-правовой литературе консультации часто рассматриваются как начальный этап для проведения процедуры разрешения спора. Они проводятся для определения метода урегулирования разногласий, предмета и порядка проведения переговоров, порядка создания следственной или согласительной комиссии, арбитража и т.п. Некоторыми учеными (Л. Н. Анисимов, Э. А. Пушмин) консультации квалифицируются как особая разновидность переговоров, отличающаяся оперативностью, меньшей формальностью и применяющаяся при разрешении спора в самой начальной стадии. Другие ученые (В. А. Василенко) отмечают, что консультации представляют собой самостоятельный метод урегулирования споров: в отличие от переговоров, которые возможны на любой стадии спора, консультации применяются на самой начальной стадии, не проводятся по незначительным вопросам и вопросам, рассчитанным на длительное обсуждение, а лишь по жизненно важным, требующим безотлагательного принятия решений.
В международных договорах в сфере охраны окружающей среды консультации рассматриваются и как непосредственное средство разрешения международных экологических споров, и как вспомогательное средство, используемое при применении других средств. Так, в 7 из 20 предусматривающих консультации международных договоров, проанализированных нами, говорится о «консультациях в целях урегулирования споров путем переговоров» или другими средствами, в остальных «консультации», «консультации и переговоры» (или другие процедуры) закрепляются в качестве непосредственно средства разрешения споров.
Значение и полезность такого средства разрешения международных споров, как обследование (следственные комиссии, международное расследование, комиссии по установлению фактов), не раз подчеркивалось Генеральной Ассамблеей ООН (в резолюции «Вопрос о методах выяснения фактов» от 16 декабря 1963 года, в Декларации об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности от 9 декабря 1991 г.). Между тем, в международных договорах в сфере охраны окружающей среды обследование упоминается не так часто. Разумеется, это не означает невозможности применения обследования для урегулирования международных экологических споров, вытекающих из международных соглашений, в которых такое средство прямо не предусмотрено, если стороны об этом договорятся.
Ряд общих принципов в отношении деятельности следственных комиссий содержатся в Декларации об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. Среди таких принципов — всеобъемлющий, объективный, беспристрастный и своевременный характер деятельности по установлению фактов, независимость участников миссий от какого бы то ни было государства или международной организации в выполнении своих функций по установлению фактов, сотрудничество государств с миссиями по установлению фактов, обеспечение условий полной конфиденциальности работы миссий, предоставление привилегий, иммунитетов и возможностей для выполнения мандата миссии, уважение участниками миссий законов и постановлений страны пребывания, предоставление непосредственно заинтересованным государствам права высказать свои мнения по фактам, которые подлежат установлению, и др. Декларация также определяет порядок создания миссий по установлению фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности.
Общие нормы, регулирующие порядок формирования и работы следственных комиссий, содержатся в Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 г. (статьи 10-36). При этом ряд вопросов Гаагская конвенция оставляет на усмотрение сторон. Поскольку в разрешении экологических споров особое значение имеет фактор времени — с течением времени, ущерб может значительно усугубиться или приобрести необратимый характер, — то особо полезными становятся различные типовые правила, которые способны значительно ускорить процесс согласования сторонами процедурных вопросов. При использовании обследования в качестве средства разрешения международного экологического спора такими правилами могут стать Факультативные правила для следственных комиссий по установлению фактов, принятые ППТС в 1996 г. и основывающиеся на Гаагских конвенциях 1899 и 1907 гг.
К преимуществам процедуры обследования можно отнести возможность установить истинные причины спора, фактологическую составляющую, что особо важно при разрешении экологических споров. В качестве преимущества упоминают также тот факт, что время, которое проходит при образовании и работе комиссии, может снизить общественную напряженность. Вместе с тем эта последняя особенность является, скорее, недостатком при разрешении споров в области охраны окружающей среды, которые требуют оперативного урегулирования и затягивание решения которых может привести к необратимым последствиям. Этот недостаток, впрочем, может быть минимизирован посредством применения указанных выше типовых правил.
В сфере окружающей среды в высшей степени актуализируется предупредительный подход, который предполагает не только и не столько быстрое разрешение возникших международных споров, но и недопущение возникновения ущерба окружающей среде на стадии, когда спор еще не возник. Как верно отмечает Н. А. Соколова, это вызвано тем, что «с одной стороны, причиняемый ущерб может оказаться непоправимым для окружающей среды, а с другой стороны, это связано с недостатками, присущими механизму возмещения экологического ущерба. В связи с этим в международном экологическом праве такие средства разрешения международных споров, как консультации и обследование, проводимое в форме инспекций на местах, проявляют свой межинституциональный характер. Они выступают не только как средство разрешения возникших споров, но и как механизм предотвращения трансграничного ущерба при планировании и осуществлении деятельности, способной причинить вред окружающей среде, а также минимизации его последствий.
Ряд международных договоров в области охраны окружающей среды предусматривают обязанность проводить консультации с государствами-участниками этих договоров при осуществлении потенциально опасной для окружающей среды деятельности, регламентированной этими договорами. Такие консультации проводятся с целью достижения приемлемых решений по предполагаемым мерам предотвращения или минимизации ущерба. Например, ст. 17 Конвенции МАГАТЭ о ядерной безопасности 1994 г. закрепляет обязанность государств принимать соответствующие меры для обеспечения того, чтобы были разработаны и осуществлялись надлежащие процедуры консультаций со сторонами, «расположенными вблизи предлагаемой ядерной установки, поскольку существует вероятность того, что они могут подвергнуться воздействию со стороны этой установки». Протокол о защите окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. оговаривает, что каждая сторона Протокола «прилагает усилия к тому, чтобы: консультироваться с другими Сторонами в отношении выбора мест для размещения будущих станций или средств обслуживания, чтобы избегать кумулятивного воздействия, вызванного их избыточной концентрацией в любом месте» (п. 1 d) ст. 6). Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. предусматривает, что «каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно: c) содействует на основе взаимности уведомлению, обмену информацией и проведению консультаций о деятельности в рамках ее юрисдикции или под ее контролем, которая может оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие в других государствах или районах за пределами национальной юрисдикции...» (п. 1 с) ст. 14).
Формулировки, используемые в названных международных договорах («принимают соответствующие меры», «насколько это возможно и целесообразно», «прилагают усилия»), могут поставить под сомнение императивность обязательства по проведению таких консультаций, а также его точное содержание. Особенно ясно эта проблема просматривается при сравнении указанных положений с соответствующими нормами некоторых других международных договоров. Так, в ст. 5 Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. четко закреплено, что консультации между сторонами, на которые фактически распространяются неблагоприятные последствия такого загрязнения или которые подвержены значительному риску наступления таких последствий, и сторонами, в пределах которых и под юрисдикцией которых возникает или может возникнуть значительная доля трансграничного загрязнения воздуха на большие расстояния в связи с осуществляемой или предусматриваемой ими деятельностью, проводятся на ранней стадии по соответствующему требованию одной из сторон. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., также закрепляет позитивное обязательство сторон консультироваться «друг с другом по поводу выполнения обязательств, вытекающих из Конвенции» (ст. 5).
Между тем, обязательство проведения консультаций действительно существует и носит императивный характер. На современном этапе развития международного права можно говорить о существовании обычной нормы, закрепляющей обязанность государств проводить консультации друг с другом в отношении действий, способных причинить ущерб окружающей среде. Она отражена в мягком праве, подтверждена международной судебной практикой и кодифицирована Комиссией международного права ООН.
Генеральная Ассамблея ООН в резолюции № 3129 от 13 декабря 1973 г. подчеркнула, что «сотрудничество между странами, совместно владеющими [общими] природными ресурсами и заинтересованными в их освоении должно развиваться на основе системы информации и предварительных консультаций в рамках существующих между ними нормальных отношений». Ст. 3 Хартии экономических прав и обязанностей государств 12 декабря 1974 г. подтвердила обязанность при разработке природных ресурсов, принадлежащих двум и более странам, «сотрудничать на основе системы информации и предварительных консультаций с целью достижения оптимального использования этих ресурсов».
В деле об озере Лану (Франция против Испании, 1957 г.) арбитражный трибунал, созданный для рассмотрения этого дела, указал, что государства обязаны проводить консультации по поводу деятельности, которая может причинить трансграничный ущерб, расценив эту норму как имеющую характер международно-правового обычая. Обязанность государств проводить консультации «в целях достижения приемлемых решений относительно мер, которые должны быть приняты для предотвращения значительного трансграничного вреда или в любом случае минимизации его риска» закреплена также в ст. 9 Статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности, принятых Комиссией международного права ООН в 2001 г.
Таким образом, государства обязаны проводить консультации с заинтересованными сторонами при планировании и осуществлении деятельности, которая способна причинить ущерб окружающей среде. При этом такая обязанность существует также и в отношении ситуаций, прямо не оговоренных в международных договорах. Нечеткое, рамочное закрепление соответствующего обязательства не снижает его юридической силы, поскольку данная норма параллельно действует в качестве обычной.
Следует отметить, что некоторые международные экологические соглашения предусматривают также обязанность проведения консультаций и в случаях, когда возможный ущерб окружающей среде не связан с деятельностью государства. Так, п. 4 ст. 18 Картахенского протокола к Конвенции по биобезопасности 2007 г. предусматривает обязанность немедленного проведения консультаций государством, к сфере юрисдикции которого относится источник высвобождения живого измененного организма, который может оказать значительное неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, «с затронутыми или потенциально затрагиваемыми государствами для того, чтобы они могли определить соответствующие ответные действия и принять необходимые меры».
Порядок проведения консультаций, как правило, определяется сложившейся дипломатической практикой. Некоторые международные договоры предусматривают создание институциональных механизмов, в функции которых, среди прочего, входит содействие проведению консультаций государств-участников по вопросам, которые могут возникнуть в отношении целей или в связи с выполнением положений этих договоров. Например, межправительственное соглашение Республики Беларусь и Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов 2002 г. предоставляет возможность привлечения к консультациям, проводимым перед реализацией мероприятий, способных вызвать воздействие на трансграничные водные объекты, Совместной Белорусско-Российской комиссии по охране и рациональному использованию трансграничных водных объектов (ст. 27).
Консультации по вопросам соблюдения обязательств по международным договорам, как правило, имеют двусторонний характер и проводятся между государством, которое, как предполагается, не соблюдает положения международного договора, и государством, которое терпит или может потерпеть ущерб от такого несоблюдения. Некоторые международные договоры предусматривают механизмы для облегчения проведения консультаций на многосторонней основе. Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. предусматривает организацию многостороннего консультативного процесса, предоставляемого в распоряжение сторон договора по их просьбе, для решения вопросов, касающихся осуществления конвенции (ст. 13). В решении Конференции сторон Конвенции, посвященном организации процесса, указано, что его целью является консультирование в преодолении трудностей, с которыми сталкиваются стороны при осуществлении Конвенции, содействие пониманию Конвенции и предупреждение споров, а сам процесс «должен оказывать стимулирующее воздействие, основываться на сотрудничестве, быть неконфронтационным, транспарентным, и оперативным и иметь несудебный характер». Аналогичная процедура консультационного процесса была предложена в 2009 г. в целях обеспечения соблюдения Конвенции по борьбе с опустыниванием.
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 10 декабря 1976 г. предусматривает создание Консультативного комитета экспертов, к услугам которого при проведении консультаций могут прибегать государства-участники (п. 1 ст. 5). Комитет предпринимает соответствующее выяснение фактических обстоятельств дела и представляет экспертное мнение, относящееся к проблеме, поднятой государством- участником, которое обратилось с просьбой о созыве Комитета (п. 1 Приложения к Конвенции). В отсутствие специальных механизмов, предусмотренных международными договорами, форумом для проведения консультаций могут служить международные организации, такие как, например, ЮНЕП.
Консультационный механизм имеет значение в обеспечении недопущения нанесения ущерба окружающей среде или сведения к минимуму его последствий. Кроме того, консультации служат более правильному соблюдению положений международных договоров, а также являются важным элементом системы предотвращения международных экологических споров.
В отличие от консультаций, применение инспекций на местах — особой формы обследования — возможно только при условии, если проведение таких инспекций прямо закреплено в международном договоре, или с согласия государства, на территории которого проводится инспекция. В то же время уже есть основания для того, чтобы говорить о зарождении обычной нормы международного права, закрепляющей обязанность государств сотрудничать в целях предотвращения трансграничного экологического ущерба, в том числе и путем предоставления возможности для проведения процедуры установления фактов на их территории. Некоторыми государствами (Австралия, Тайланд) при обсуждении результатов работы Комиссии международного права ООН над темой о международной ответственности высказывалось пожелание о разработке Комиссией положений, касающихся права государств на инспекции. В самой Комиссии отмечалась обязанность государств сотрудничать в духе доброй воли в целях достижения соглашения, если необходимо, о разработке необязательной процедуры установления фактов.
На сегодняшний день, однако, представляется, что обязанность допускать проведение инспекций на местах, а также иных процедур установления фактов на своей территории у государств отсутствует, если только это прямо не оговорено в международных договорах, участником которых является данное государство. В международных договорах в области охраны окружающей среды встречаются примеры закрепления такой обязанности.
Так, Протокол о защите окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. предусматривает инспекции наблюдателями, которые Консультативные стороны Протокола организуют индивидуально или коллективно для содействия охране окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с ней экосистем и обеспечения соблюдения Протокола. При этом Протокол закрепляет обязанность сторон в полной мере сотрудничать с наблюдателями, проводящими инспекции (ст. 14).
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г. закрепляет обязанность каждого государства- участника «сотрудничать в проведении любых расследований, которые могут быть предприняты Советом Безопасности, в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций, на основании жалобы, полученной Советом» (ст. 5).
Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения от 11 февраля 1971 г. предусматривает проведение консультаций с целью устранения обоснованных сомнений относительно выполнения обязательств, принятых по Договору. В случае если такие консультации не привели к успеху, заинтересованные государства «сотрудничают в отношении таких дальнейших процедур проверки, о которых может быть достигнута договоренность, включая инспекцию» соответствующих объектов, сооружений, установок или других устройств (ст. 3).
Механизм инспекций на местах обладает очевидными преимуществами ввиду особого значения, которое может иметь установление фактической ситуации в связи с возможностью нанесения экологического ущерба. При этом с точки зрения обеспечения соблюдения положений международных договоров, инспекции на местах максимально эффективны в тех случаях, когда речь идет о четко зафиксированных нормативных стандартах, на основе которых можно оценивать степень соблюдения или несоблюдения взятых обязательств. Иными словами, инспекции на местах для установления факта нарушения недостаточно четко сформулированных обязательств могут не принести никаких результатов. Это, впрочем, справедливо и для ряда других правообеспечительных механизмов.
Как правило, процедура инспекций на местах завершается представлением доклада, который впоследствии может обсуждаться в двустороннем порядке, на конференции сторон международного договора или в рамках, созданных для контроля за соблюдением органов. Хотя инспекционный механизм не позволяет выносить обязательные для выполнения государ- ством-нарушителем решения, он является средством побуждения государств к соблюдению международных обязательств.
Инспекции на местах могут осуществляться самими государствами, индивидуально или коллективно, международными организациями, а также органами, специально созданными на основе международных договоров для контроля за соблюдением их положений. Для проведения инспекции или иной миссии по установлению фактов на территории государства требуется согласие этого государства, которое может быть закреплено в договоре или дано ad hoc. Следует отметить, что такое согласие может быть крайне затруднительно, а иногда и невозможно получить в случае, если государство действительно нарушает положения международного договора. Потому наиболее эффективным средством имплементации являются инспекции, проводимые на регулярной предусмотренной международным договором основе. В связи с этим, в особенности в случаях, когда нарушение международных договоров в области охраны окружающей среды может привести к причинению экологического ущерба, считаем целесообразным стремиться к закреплению в таких договорах возможности проведения инспекций на местах.
Итак, консультации, инспекции на местах в международном экологическом праве обладают межинституциональной природой, что выражается в возможности использовать эти механизмы не только в качестве средств для разрешения международных экологических споров, но и как средств предотвращения возникновения таких споров, предупреждения экологического ущерба и контроля за соблюдением международных обязательств. При этом при использовании их в качестве предупредительных мер основной целью, в отличие от процедуры разрешения спора, является побуждение государства к соблюдению взятых международных обязательств с целью недопущения нанесения вреда окружающей среде, а не наложение санкций за несоблюдение или назначение компенсации потерпевшей стороне.
следующая > |
---|