Принцип «загрязнитель платит»: история, интерпретации, имплементация в отечественное законодательство

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Зиновкин Н. С. В настоящей статье рассмотрена история становления принципа «загрязнитель платит», его отличительные черты, изначальная интерпретация, данная ему Организацией экономического сотрудничества и развития и получившие в дальнейшем свое развитие другие формы его реализации. Автором сделан вывод о том, что в Российской Федерации де-факто применяется принцип «загрязнитель платит», при этом он до сих пор не получил должного легального закрепления в нормативных правовых актах.

Принцип «загрязнитель платит» является одним из осно­вополагающих экологических принципов, закрепленных в Де­кларации Рио-Де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. (далее — Декларация Рио). Он является органичным воплощением концепции устойчивого развития, которая в на­стоящий момент представляет единственный способ совме­щения таких антиномий, как экономическое развитие, охрана окружающей среды и социальное благосостояние.

В условиях рыночной экономики административно-ко­мандные методы регулирования общественных отношений далеко не всегда дают необходимый результат, поэтому вне­дрение более гибких, отвечающих современным условиям экономических механизмов, является насущной необходи­мостью.

Подобный механизм и предусматривает принцип «за­грязнитель платит», являясь при этом своеобразным компро­миссом между экологией и экономикой, однако в российской правовой системе он до сих пор так и не получил должного правового закрепления.

Свое юридическое оформление указанный принцип стал обретать на заре становления экологического права в качестве самостоятельной отрасли права. Как на международном уров­не, так и в России этот процесс начался в 70-х годах прошлого века, и «точкой отсчета» межгосударственного сотрудничества в этой сфере можно считать Стокгольмскую конференцию по проблемам окружающей человека среды 1972 г.

Как отмечает М. Н. Копылов, «впервые вопрос о создании единой институциональной основы международного природо­охранного сотрудничества был поставлен еще в конце 60-х — начале 70-х годов XX в. Обсуждение вопросов, связанных со ста­тусом и функциями предполагаемого международного органа (или организации), началось сразу после принятия резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г., в которой содержалось решение о созыве в 1972 г. Стокголь­мской конференции по проблемам окружающей человека среды». Декларация, принятая по итогам данной конферен­ции, заложила основы концепции устойчивого развития, а Де­кларация Рио впоследствии закрепила все основные эколого-правовые принципы, которыми руководствуется по настоящее время и Российская Федерация.

Содержательный фундамент одного из главнейших прин­ципов экологического права — «загрязнитель платит», был заложен гораздо раньше 70-х годов прошлого столетия, не­смотря на то, что формально его концепция была освещена в документе, подготовленном Организацией экономической сотрудничества и развития (далее — ОЭСР), а именно в Ре­комендации Совета о руководящих принципах, касающихся международных экономических аспектов экологической по­литики от 26 мая 1972 г.

В ней говорится следующее: «Принцип, используемый для распределения расходов на предотвращение загрязнения и контроль мер стимулирования рационального использова­ния ограниченных природных ресурсов во избежание дис­пропорций в международной торговле и инвестировании, это так называемый «принцип загрязнитель платит». Этот принцип означает, что загрязнитель должен нести расходы по проведению вышеуказанных мер, принятых государствен­ными органами для обеспечения приемлемого состояния окружающей среды. Другими словами, издержки по этим мерам должны быть отражены в цене товаров и услуг, ко­торые вызывают загрязнение в сфере производства и/или потребления. Таким мерам не должны сопутствовать субси­дии, которые создают серьезный перекос в международной торговле и инвестировании».

Практически сразу после появления этой рекомендации, в 1973 г. Европейские сообщества включили принцип «загряз­нитель платит» в первую программу действий по охране окру­жающей среды.

В 1974 г. ОЭСР рекомендовала странам-участницам про­должать стремиться к единообразию применения принципа с учетом того, что главным остается правило не предоставлять предприятиям-загрязнителям какую либо помощь в виде суб­сидий, налоговых послаблений или и т. д. Однако интересным является то, что такое правило уже могло быть в некоторых случаях ограничено.

В 1975 г. Советом Европейских сообществ была издана ре­комендация, посвященная детальному применению данного принципа, некоторые положения которой во многом схожи с особенностями системы нормирования и взимания эколо­гических платежей в Российской Федерации, существовавшей до принятия Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации».

В 1989 г/ ОЭСР выпустила рекомендацию о применении принципа «загрязнитель платит» в случае аварийного загрязнения, расширив тем самым его сферу применения на случаи, связанные с деликтной ответственностью.

Однако окончательное правовое закрепление данный прин­цип получил лишь двадцать лет спустя после появления пер­вой рекомендации ОЭСР: в 1992 г. в Рио-Де-Жанейро Органи­зацией Объединенных Наций (далее — ООН) была принята Декларация по окружающей среде и развитию, принцип 16 которой гласил, что «национальные власти должны стремиться содействовать интернализации экологических издержек и ис­пользованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным об­разом учитывая общественные интересы и не нарушая между­народную торговлю и инвестирование».

Данное событие означало, что принцип признан осново­полагающим для экологического права в целом, что в свою очередь открыло широкие перспективы его дальнейшей имплементации в национальные законодательства разных стран. При этом из указанного определения можно вычле­нить «номинальное» толкование принципа: «загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с за­грязнением». Руководствуясь этим базовым положением, закрепленным в национальной правовой системе, возможно последовательно разрабатывать различные формы реализа­ции принципа.

Основополагающая идея связана с механизмом «интер­нализации». Поскольку этот термин — калька с английского «internalization», не имеющего своего самостоятельного ана­лога в русском языке, необходимо, в целях лучшего уяснения содержания принципа «загрязнитель платит», раскрыть его суть.

В самом широком смысле «интернализация» означает трансформацию внешнего во внутреннее. В литературе, по­священной экономической теории, можно найти следующее определение данного понятия: «Интернализация — включе­ние оценки внешних для компании положительных и отри­цательных эффектов, обусловленных деятельностью других компаний, организаций, лиц, в затраты или доход произво­дителей этих эффектов в целях возможности осуществления их рыночного регулирования. Например, предъявление штрафных санкций за внешнее загрязнение территории компании, предприятия».

К этому определению стоит добавить то, что «интернали­зация» тесно связана с так называемыми налогами Пигу. Ан­глийский ученый-экономист Артур Сесил Пигу в 1920 г. впер­вые предложил использовать инструменты налогообложения при конфликтах, связанных с социально значимыми, трудно поддающимися денежной оценке и являющимися «внешни­ми» для рынка эффектами. Такие эффекты принято называть «экстерналиями».

Применительно к отношениям, связанным с охраной окру­жающей среды, общественно значимый интерес в сокращении загрязнения является экстерналией, лежащей вне интересов участников рынка. Государство для удовлетворения запросов общества может использовать в данном случае два инстру­мента: установить «жесткое» императивное правило, опре­деляющее верхнюю границу загрязнения для предприятий (такой подход находит свое отражение в существовании си­стемы экологического нормирования), и применить «гибкий» подход, обложив налогом такое загрязнение. Во втором случае проявляет себя стимулирующий механизм, согласно кото­рому меньшее загрязнение будет экономически оправдано. Это и есть налог Пигу — своеобразный «переходный мостик» между экологией и экономикой или между общественным и частным интересом.

В этом смысле он определяет стоимость загрязнения окру­жающей среды, предоставляя предприятиям возможность включения экологических издержек (экстерналий) в число об­щих затрат, и для такой организации эти издержки уже будут являться внутренними, то есть интернальными.

То есть интернализация означает, что загрязнитель может включать расходы, связанные с охраной окружающей среды, в стоимость своей продукции или своих услуг, что в целом соответствует первому определению принципа «загрязнитель платит», которое содержится в рекомендации ОЭСР 1972 г.

Стоит отметить, что де-факто в Российской Федерации та­кой механизм реализован в п. 7 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей при­родной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, где сказано, что «платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы за­грязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их — за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя».

То есть формально нигде не закрепляя принцип «загряз­нитель платит», законодатель фактически применил одну из форм его реализации, которая в России получила назва­ние «плата за негативное воздействие на окружающую среду». Интересно, что правовым фундаментом для нее послужил принцип «платности природопользования и возмещения вре­да окружающей среде», закрепленный в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон «Об охране окружаю­щей среды»). Представляется, что использованный принцип не отражает в полной мере особенности, присущие именно загрязнению, а не использованию природных ресурсов с це­лью извлечения экономической выгоды: природопользование предполагает невозобновляемость некоторых ресурсов, а из­влечение само по себе ограничивает возможное стимулирование природоохранной деятельности, поскольку во многом заключается только в сокращении объема такого извлечения. В этом случае принцип платности природопользования носит фискальный характер, в то время как «загрязнитель платит» всегда предполагает компенсационный элемент, направлен на восстановление окружающей среды. В связи с этим можно сделать вывод о том, что закрепление принципа «загрязнитель платит» в Российской правовой системе должно вносить фун­даментальное разделение природопользования и загрязнения окружающей среды. При этом конкретные формы реализации этого принципа не следует ограничивать одной платой за не­гативное воздействие на окружающую среду.

Со времен принятия Декларации по окружающей среде принцип «загрязнитель платит» трансформировался, рас­ширив свое содержание. И хотя его определение встречается в актах международного права, смысловое наполнение на прак­тике варьируется от страны к стране, поскольку, в принципе, основополагающей является идея соотнесения ответственности за загрязнения с тем субъектом, который это загрязнение до­пустил. Сам механизм возложения такой ответственности на загрязнителя нигде четко не прописан, отчего возникает вариативность в реализации принципа на практике.

В зарубежной литературе, посвященной принципу «за­грязнитель платит», («polluter pays principle»), встречается не­сколько его интерпретаций:

- стандартная (standard interpretation);

- расширенная (extended interpretation);

- справедливая (the equitable polluter pays principle);

- дополнительная ответственность производителей (the extended producer's responsibility);

- торговля квотами (emissions trading; tradable permits).

Стандартная интерпретация требует от соответствующих субъектов платить за контролируемое загрязнение в преде­лах допустимой нагрузки на окружающую среду, но не за сам экологический ущерб, причиненный таким загрязнением. Фактически такая модель обеспечивает предприятиям «право на загрязнение» в рамках установленных нормативов, возлагая на них лишь бремя внесения экологических платежей, соот­нося их с чистыми количественными показателями сбросов, выбросов и прочих видов негативного воздействия. При таком подходе не решается проблема восстановления окружающей среды так же как остается открытым вопрос о соотношении необходимой и реально взимаемой для этих целей сумме пла­тежей.

Расширенная интерпретация — более прогрессивная по сравнению со «стандартной», она подразумевает взимание с загрязнителей платы за расходы на возмещение нанесенного окружающей среде ущерба, а не за «право загрязнять». В этом случае начинает работать «стимулирующий эффект», который выражается в заинтересованности предприятий в снижении загрязнения окружающей среды, поскольку это напрямую влияет на их собственные экологические издержки.

Развитие расширенной интерпретации привело в даль­нейшем к возникновению идеи применения в рамках принципа «загрязнитель платит» концепции «оптимального уровня загрязнения» (the optimal level of pollution). Ее содержание составляет представление о том, что предельные издержки на снижение загрязнения должны быть равны предельным выгодам от такого загрязнения. Точка эквивалентности, где сходятся эти два параметра, и является оптимальным уровнем загрязнения. Такой подход означает снижение загрязнения до максимального экономически целесообразного уровня.

«Справедливая» интерпретация подразумевает под собой содержание, которое в меньшей степени завязано на эконо­мических аспектах природоохранной деятельности и больше ориентировано на юридические вопросы определения субъек­та-загрязнителя и его степени его вины. Понятие справедливо­сти в данном контексте восходит к английскому праву, где с XV по XIX вв. существовала отдельная правовая система, основан­ная на прецедентах, именуемая «правом справедливости». Ее призванием было служить более гибким инструментом раз­решения споров, «смягчая суровость общего права».

В отношении принципа «загрязнитель платит» справед­ливость означает то, что загрязнитель отвечает за уменьшение своего «природоохранного» вклада в каждой конкретной ситу­ации, связанной с негативным воздействием на окружающую среду. Главным элементом данного механизма является «про­порциональность» распределения экологических издержек между несколькими загрязнителями, а также между загряз­нителями и пострадавшими от загрязнения. Каждый должен отвечать именно за свой объем нанесенного ущерба.

Так, в деле Стендли, рассматриваемом Европейским су­дом в 1999 г., «пропорциональное» применение принципа «загрязнитель платит» позволило фермерам избежать возло­жения на них бремени возмещения «лишнего» экологического ущерба: кроме используемых ими нитратов река загрязнялась нитратами различных предприятий.

Дополнительная ответственность производителей по свое­му смыслу означает ответственность производителя за судьбу собственной продукции. На него ложится бремя утилизации использованных продуктов. Предполагается, что такая мера служит стимулом для минимизации расходов на переработку посредством создания более «экологически чистой» продук­ции.

Торговля квотами на загрязнение известна прежде всего в качестве инструмента международного экологического права, предусмотренного Киотским протоколом к Рамочной конвен­ции Организации Объединенных Наций об изменении клима­та (далее — Киотский протокол). Являясь прямым следствием применения теоремы Коуза к сфере экологии производства, торговля квотами получила распространение в качестве ин­струмента сокращения ущерба, наносимого окружающей сре­де, и на региональном уровне.

Ее смысл заключается в том, что субъекты экономической деятельности способны договариваться между собой и раци­онально использовать имеющиеся ресурсы в областях с тра­диционно сильным государственным контролем, если права собственности четко определены.

Фактически речь идет о применении права собственности в отношении ассимиляционного потенциала окружающей среды, а не отдельных природных ресурсов, где оно обычно применяется.

Применительно к выбросам загрязняющих веществ это означает создание рынка квот, подразумевающего под собой существование так называемых «климатических бирж», где предметом купли-продажи являются разрешения на загряз­нение в обозначенных объемах. На практике это означает, что если предприятие, сократившее выбросы в атмосферный воз­дух, «не выбирает» квоту, выданную ему государством, то оно может продавать этот «остаток» предприятию, которое, наобо­рот, выходит за рамки установленных для него квот.

На данный момент в Российской Федерации, как уже было отмечено, отдельный самостоятельный принцип «загряз­нитель платит» не установлен нормативными правыми актами, хотя де факто он находит свое отражение в некоторых нормах экологического права:

1. Главным образом он выражен через плату за негативное воздействие на окружающую среду. Необходимо отметить, что экологическая доктрина Российской Федерации подразуме­вает реализацию принципа «загрязнитель платит» в полной мере, однако раскрывает это положение через простое «обе­спечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения», что никак нельзя признать полным отражением данного принципа.

Плата за негативное воздействие на окружающую сре­ду на данный момент представляет собой стандартную интер­претацию принципа «загрязнитель платит».

2. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах про­изводства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу от­дельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» введены понятия экологическо­го сбора и нормативов утилизации.

Предполагается, что он будет уплачиваться всеми произ­водителями и импортерами товаров, которые не обеспечива­ют самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров.

Исключение допускается только в отношении товаров, которые подлежат утилизации и вывозятся из Российской Федерации. При этом экологический сбор тесно связан с но­вой группой нормативов — нормативами утилизации. Хозяй­ствующие субъекты, которые достигают выполнения таких нормативов, самостоятельно утилизируя свою продукцию, не уплачивают сбор.

Можно заключить, что обязательство утилизировать про­дукцию соответствует дополнительной ответственности произ­водителя, являющейся одной из форм реализации принципа «загрязнитель платит», а экологический сбор по своему со­держанию является еще одной разновидностью «стандартной интерпретации» и, хоть и выделен отдельно, в сущности пред­ставляет собой плату за негативное воздействие на окружаю­щую среду.

3. Россия является участницей Киотского протокола к Ра­мочной конвенции Организации Объединенных Наций об из­менении климата, которым предусмотрены так называемые «механизмы гибкости», в том числе и торговля квотами на вы­бросы парниковых газов в атмосферный воздух.

В научной литературе при этом отмечается, что «особен­ностью развития углеродного рынка в Российской Федера­ции считается отсутствие соответствующей государственной политики. По оценкам экспертов, Россия отстает в создании углеродного рынка от иных государств, подписавших Киотский протокол. В результате принятия ряда подзаконных нормативных актов обеспечена система зачета единиц снижения выбросов парниковых газов между Российской Федерацией и зарубежными странами путем реализации проектов совмест­ного осуществления. Однако национальная система торговли квотами в настоящее время не сформирована».

Кроме того, справедливо отметить, что в настоящий момент под эгидой ООН началась работа над новым международным договором по проблеме изменения климата и, вероятно, рано говорить о существовании полноценного рынка квот в Россий­ской Федерации, но при этом принцип «загрязнитель платит», безусловно, мог бы стать той фундаментальной правовой осно­вой, что необходима для его создания.

4. В Российской Федерации возмещение вреда окружа­ющей среде традиционно связано с деликтной ответствен­ностью, что в какой-то мере соответствует использованию «справедливой» интерпретации. Как отмечает профессор И. О. Краснова, «при решении вопроса о компенсации эколо­гического вреда необходимо установление причинной связи между действиями субъекта и наступившими последствиями в виде деградации природных объектов или повреждения здоровья. Установление такой причинной связи является до­статочно сложным делом. Это связано с тем, что между право­нарушением и его негативными последствиями для здоровья или состояния окружающей среды нередко существует раз­рыв по времени и по расстоянию. Кроме того, последствия могут быть вызваны деятельностью сразу неопределенного круга источников».

С аналогичными проблемами сталкивался и Европейский суд в делах, связанных с возмещением ущерба окружающей среде, поэтому опыт применения им принципа «загрязнитель платит» в качестве инструмента «пропорционального» рас­пределения издержек мог бы быть использован в российской правоприменительной практике.

В настоящий момент в судебных делах о возмещении вреда окружающей среде акцент смещается в сторону гражданского законодательства. Отсылки к принципу «загрязнитель платит» в них просто не встречаются. В свою очередь это означает не­обоснованное сужение сферы действия экологического права с присущей ему спецификой.

Таким образом, на основании вышесказанного можно кон­статировать, что принцип «загрязнитель платит» на данный момент достаточно разносторонен, не имеет единого и четкого определения и допускает различные формы реализации в на­циональных законодательствах.

Однако сказанное не отменяет необходимости имплемен­тации принципа в российское законодательство, поскольку, во-первых, даже в своем «номинальном» толковании он мог быть стать «фундаментом» или отправной точкой для любых общественных отношений, связанных с загрязнением окружаю­щей среды, помимо этого выполняя интеграционную функцию посредством гармонизации российского экологического за­конодательства с законодательством стран, где такой принцип нашел свое отражение. Во-вторых, можно говорить о том, что в России законодательно закреплена его стандартная интер­претация и дополнительная ответственность производителей. В стадии развития находится система торговли квотами, а воз­мещение ущерба окружающей среде в целом может соответ­ствовать «справедливой» интерпретации.

Все это позволяет утверждать, что в ст. 3 Федерального за­кона «Об охране окружающей среды» требуется включение принципа «загрязнитель платит» в следующем виде: «покры­тие загрязнителем издержек, связанных с загрязнением окру­жающей среды».

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (70) 2014