Конституция Российской Федерации — это базовый нор­мативный правовой акт, определяющий правовые, политиче­ские, социальные, экономические и культурно-нравственные устои общества и государства.

Принимая во внимание ту роль, которая отводится Кон­ституции РФ в вопросах построения и совершенствования действующей модели государственного, политического и об­щественного устройства страны, необходимо признать, что содержание Основного закона, степень его соответствия ре­алиям сегодняшнего дня и тем вызовам, которые возникают перед обществом и государством, имеют большое значение для системного, устойчивого и динамичного развития Рос­сии.

Между тем Конституция РФ лишь тогда может быть усо­вершенствована и сохранена как целостный, сбалансирован­ный и юридически безупречный документ, когда вмеша­тельство законодателя в ее содержание будет осторожным, осмысленным, выверенным, методически подготовленным, основанным на объективно существующей потребности в нор­мативной регламентации базовых общественных отношений. Этому должна способствовать целостная, эффективная и на­учно обоснованная система конституционного мониторинга, гармонично встроенная в механизм конституционного правообразования.

Система конституционного мониторинга видится в каче­стве необходимой составной части процесса конституционно­го правообразования, постольку раскрытие ее сущности и со­держания возможно лишь через определение места и роли в структуре указанного явления.

Вообще представления о конституционном правообразовании как о самостоятельной правовой категории, а, соот­ветственно, представления о смежных и, тем более, подчинен­ных правовых категориях (в том числе, о конституционном мониторинге) недостаточно развиты в современной науке конституционного права России и находятся лишь на пути своего становления как в понятийном, так и в содержательном аспектах.

В. В. Киреев в самом общем виде определил конституцион­ное правообразование как основывающийся на объективных предпосылках социально обусловленный политико-правовой процесс разработки и принятия поправок к Конституции и ее пересмотра.

Более предметно конституционное правообразование можно представить как непрерывный политико-правовой процесс возникновения объективных потребностей в норма­тивной регламентации базовых общественных отношений и последующего удовлетворения этих потребностей посред­ством сознательно-волевой деятельности компетентных субъ­ектов по принятию поправок к Конституции РФ либо новой Конституции РФ (при пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ).

Такой подход к определению понятия и содержания дан­ной правовой категории позволяет увидеть, что конституци­онное правообразование — это сложный, структурированный процесс, состоящий из двух этапов. На первом этапе кон­ституционного правообразования под влиянием множества экономических, политических, социальных, психологиче­ских и других факторов возникает объективная потребность в конституционно-правовом регулировании той или иной сферы общественных отношений, то есть формируется за­прос на определенную правотворческую активность. Второй этап конституционного правообразования — это уже созна­тельно-волевая деятельность компетентного круга субъектов по выявлению объективно возникающих потребностей в нор­мативной регламентации базовых общественных отноше­ний и удовлетворению этих потребностей. Иными словами, на втором этапе конституционного правообразования речь идет о конституционном правотворчестве, которое В. В. Кире­ев справедливо определил как регулируемую Конституцией и другими нормативными правовыми актами процедурно усложненную целенаправленную деятельность по разработке и принятию поправок к Конституции либо ее пересмотру.

Конституционное правотворчество, как составную часть процесса конституционного правообразования, в свою оче­редь, также можно условно разделить на два этапа (пред­варительный и основной), каждый из которых состоит из нескольких стадий. В рамках предварительного этапа кон­ституционного правотворчества осуществляется выявление потребностей в конституционно-правовой регламентации базовых общественных отношений, принятие решения о под­готовке проекта предложений о поправках либо пересмотре положений Конституции РФ, подготовка текста предложений о поправках либо пересмотре положений Конституции РФ, обсуждение и доработка соответствующих предложений. На основном этапе конституционного правотворчества непо­средственно реализуется законодательная процедура (начи­ная со стадии внесения законопроекта в компетентный право­творческий орган, заканчивая опубликованием и введением в действие соответствующего нормативного акта).

Очевидно, что конституционное правообразование, об­ладающее такой двухзвенной структурой (когда на первом этапе появляются объективные потребности в нормативном регулировании конституционного уровня, а на втором — эти потребности удовлетворяются в правотворческой деятельно­сти компетентных субъектов), может качественно исполнять свое предназначение лишь при условии обеспечения эффек­тивной взаимосвязи между его этапами.

Объективные изменения в общественной жизни неизбеж­ны, они диктуются самой логикой поступательного развития социума. По этой причине факторы конституционного право- образования во всей их сложной и многозвенной структуре появляются повсеместно и непрерывно. Указанные факторы многочисленны и многообразны, проистекают из различных сфер общественной жизнедеятельности, обладают разной сте­пенью выраженности, имеют неодинаковое влияние на право­образующие процессы.

Факторы конституционного правообразования — это объ­ективная категория, они возникают вне рамок сознательной деятельности человека. Однако непрерывное и объективное появление соответствующих факторов само по себе не влечет неизбежной (а главное — эффективной) законодательной активности. Для того чтобы нуждаемость в правовой регла­ментации базовых общественных отношений гарантированно претворялась в соответствующие законодательные решения на конституционном уровне, необходимо осуществление ком­плексной, целенаправленной деятельности по выявлению этих факторов, их систематизации и интерпретации.

Такая деятельность должна осуществляться в рамках систе­мы, которую можно именовать системой конституционного мониторинга.

В настоящее время система конституционного монито­ринга нормативно не закреплена, более того, отсутствуют предметные научные изыскания на эту тему, которые под­готовили бы необходимую методологическую основу и по­зволили законодателю смоделировать подобный механизм, официально включить его в контур конституционного право- образования.

«Двадцать лет демократического пути: укрепление конститу­ционного порядка в современной России» (2011-2013) пред­ложена концепция конституционного мониторинга в виде экспертных опросов, регулярно проводимых по единой про­грамме с фиксированными вопросами, результаты которых подвергаются статистической обработке и научному анали­зу. Задачей этого исследования является выявление степе­ни реализации конституционных принципов (плюрализма, разделения властей, федерализма, независимости судебной власти и гарантии политических прав и свобод личности) на практике в формальной и неформальной деятельности трех ветвей власти.

Не подвергая сомнению значимость проведенного Ин­ститутом права и публичной политики исследования и при­знавая достоверность полученных по его итогам результатов, необходимо отметить, что указанная концепция не отменя­ет необходимости параллельного развития представлений о полномасштабной системе конституционного мониторинга как составной части механизма конституционного правообразования.

Во-первых, концепция конституционного мониторинга, предложенная Институтом права и публичной политики, имеет предметно ограниченный характер и не предназначена для выполнения функций выявления и обобщения всей со­вокупности факторов конституционного правообразования с целью последующей подготовки и продвижения эффек­тивных правотворческих решений. Указанную концепцию правильней было бы именовать «концепцией мониторинга реализации конституционных принципов», что в большей степени будет соответствовать ее содержанию.

Во-вторых, концепция конституционного мониторинга, предложенная Институтом права и публичной политики, основана на выборочном анкетировании экспертов и, исходя из своей сути (в силу избранной методики), является вне­системным, непубличным инструментом сбора и анализа частных авторитетных мнений, то есть одним из проявлений деятельности структур гражданского общества.

Такая деятельность, безусловно, способна принести ощу­тимую пользу, поскольку позволяет обществу выявить те или иные проблемы, связанные, в том числе, с практикой приме­нения конституционных норм, и, заострив на них внимание или даже наметив определенные пути решения, упростить государству задачу выхода из сложившейся неблагоприятной ситуации.

Вместе с тем конституционный мониторинг не может и не должен сводиться к добровольной, саморегулируемой деятельности структур гражданского общества, поскольку по своему смыслу, сути и значению является прерогативой государства. Общественный контроль в области конститу­ционного правоприменения призван лишь дополнить си­стемную, целенаправленную и нормативно упорядоченную деятельность уполномоченных государственных органов в со­ответствующей сфере, но не может подменить ее собой.

В отличие от конституционного мониторинга, система общего (правового) мониторинга достаточно развита в Рос­сии как в научном, так и в практическом отношениях. В те­чение последних нескольких лет в этой области произошел качественный скачок от разрозненных попыток поиска опти­мальных путей совершенствования отечественного законода­тельства до полномасштабных научно-теоретических исследо­ваний, основным итогом которых стало внедрение системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации, введенной в действие Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

С учетом изложенного, для того чтобы правильно опреде­лить основные пути развития представлений о конституцион­ном мониторинге, необходимо оттолкнуться от анализа более общего (родового) понятия — правового мониторинга, как от правовой категории, имеющей устойчивую нормативно определенную структуру и достаточно развитый понятийный аппарат.

В самом широком смысле мониторинг законодательства и правоприменительной практики (правовой мониторинг) описывается в научной литературе как систематическая, ком­плексная деятельность органов государственной власти, мест­ного самоуправления, общественных организация (в пределах их конституционных полномочий) по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодатель­ства, практики его применения с целью выявления их соот­ветствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, глав­ное, граждан.

Более предметно (в функциональном смысле) правовой мониторинг определяется как вид государственной деятельно­сти, дополнительная функция, обеспечивающая исполнение основных функций федеральных органов исполнительной власти (принятие нормативных правовых актов (нормативно­правовое регулирование в установленных для федеральных органов исполнительной власти сферах деятельности), кон­троль и надзор за их исполнением).

Однако наиболее сбалансированным выглядит опреде­ление понятия правового мониторинга как постоянной дея­тельности органов государственной власти по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии законодательства, осуществляемой с использованием сообщений и докумен­тов правоприменительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объеди­нений, уполномоченных специализированных организация для разработки мер по повышению эффективности право­творческой деятельности и открытости правотворческого процесса. Вне зависимости от избранной дефиниции правовой мониторинг рассматривается научными и практическими деятелями как объективный способ контроля за качеством нормативных правовых актов и правоприменения, а равно как специальный инструмент выработки предложений по со­вершенствованию законодательства и правоприменительной практики, повышения их качества и эффективности правовой системы в целом.

В научной литературе отмечается, что российская право­вая система развивается быстрыми темпами, неизбежно вызы­вая значительное увеличение числа законов и иных правовых актов. На этом фоне отсутствие последовательной правовой политики, слабое планирование законодательной деятельно­сти, бессистемность, а зачастую и стихийность правового ре­гулирования приводят к тому, что правовые акты изобилуют коллизиями, пробелами, содержат коррупционные нормы, а также не соответствуют правилам юридической техники. Помимо этого, необходимость правового мониторинга ви­дится авторами также в противоречивости государственного регулирования и дерегулирования; неразвитости правопре­емственности органов государственной власти и размыто­сти критериев эффективности их деятельности; отсутствии у различных правоохранительных органов единых критериев уровня законности в стране, регионах, на объектах; отсутствии системы изучения динамики поведения населения, формиро­вания правомерного поведения; низком уровне социологи­ческого, психологического, правового научного обеспечения прогнозирования развития общества, государственного стро­ительства, законотворческой работы.

С учетом изложенного, в научной литературе сформули­рованы следующие задачи правового мониторинга: предо­ставление субъекту нормотворчества объективной информа­ции о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений; корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Феде­рации: выявление «узких мест», противоречий, коллизий, ду­блирования в правовом регулировании; определение эффек­тивности действия правовых норм с целью систематизации и совершенствования законодательства; выявление тенденций развития системы российского законодательства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его ис­пользованию в законотворческой деятельности в Российской Федерации; упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и региональ­ного законодательства, разработка предложений по их при­ведению в соответствие с Конституцией РФ и между собой; обобщение передового опыта регионального законодатель­ства с целью использования его в ходе федерального законот­ворчества, распространения на другие субъекты Федерации; отслеживание эффективности закона и практики его реали­зации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами; определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспектив­ных направлений законотворческой деятельности; создание условий для повышения открытости всех уровней власти; по­вышение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства.

Иными словами, правовой мониторинг позволяет законо­дателю отслеживать жизненный цикл нормативного правово­го акта, оценивать эффективность его действия и устранять выявленные коллизии и пробелы, поскольку (в идеальном представлении) в цикле развития права все должно начинать­ся именно с мониторинга, с целеполагания.

Механизм мониторинга правоприменения в Российской Федерации, введенный в действие Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (которым утверждено Положение о мони­торинге правоприменения в Российской Федерации), предус­матривает комплексную деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (от­мены) различного рода нормативных правовых актов.

Указанный мониторинг осуществляется на плановой ос­нове. Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции РФ с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ; решений (пред­ложений) Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека, Верховного Суда РФ, предложений Ге­неральной прокуратуры РФ, Следственного комитета, иных государственных органов и организаций. Далее Министер­ство юстиции РФ на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану зако­нопроектной деятельности Правительства РФ. Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах монито­ринга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Рос­сийской Федерации и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе.

Вместе с тем приведенная выше система мониторинга правоприменения в Российской Федерации не может заме­нить полноценную систему конституционного мониторинга, поскольку предполагает сбор, обобщение, анализ и оценку информации для обеспечения принятия правотворческих решений на «подконституционном» уровне и не предназна­чена для совершенствования норм Основного закона страны, не создает для этого необходимых возможностей и условий.

Так, в силу п. 2 Положения о мониторинге правоприме­нения в Российской Федерации указанный мониторинг на­правлен на обеспечение возможности принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены): зако­нодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях выполнения решений Конституцион­ного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека; нормативных правовых актов Президента РФ, Пра­вительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной вла­сти субъектов РФ и муниципальных правовых актов — в случа­ях, предусмотренных федеральными законами; нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов ис­полнительной власти, иных государственных органов, орга­нов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных актами Пре­зидента РФ; нормативных правовых актов РФ — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ, иными программными документами, поручениями Президента РФ и Правительства РФ, основными направлениями деятельности Правительства РФ на соответствующий период и программами социально-эко­номического развития государства; нормативных правовых актов РФ — в целях реализации антикоррупционной поли­тики и устранения коррупциогенных факторов; норматив­ных правовых актов РФ — в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридиче­ской силы.

Таким образом, анализ факторов конституционного правообразования и выявление объективной нуждаемости в правовой регламентации базовых общественных отноше­ний не включены в предмет мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Пункт 3 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, ут­вержденной Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694, предполагает, что такой мониторинг включает в себя, в том числе, сбор, обобщение, анализ и оценку практики при­менения Конституции РФ.

Однако, учитывая общий вектор мониторинга правопри­менения, заданный Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Фе­дерации», во исполнение которого и утверждена соответству­ющая методика, сбор, обобщение, анализ и оценка практики применения Основного закона страны осуществляются в рам­ках мониторинга правоприменения в Российской Федерации фактически лишь с целью совершенствования законов и под­законных нормативных актов, но не с целью совершенствова­ния самой Конституции РФ.

Об этом же свидетельствует и тот факт, что ни один из опубликованных к настоящему времени докладов Прави­тельства РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации (за 2011 г.¹⁷, за 2012 г.) не содер­жит в себе сведений о мониторинге сферы конституци­онного правообразования и ни одна из принятых к Кон­ституции РФ поправок не основана на результатах такого мониторинга.

Не имеет прямого отношения к сфере конституционного правообразования и находящаяся в стадии становления мо­дель отраслевого (функционального, тематического) правово­го мониторинга, развитием которой (в теоретическом направ­лении) занимается, в частности, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Таким образом, вопрос о формировании системы кон­ституционного мониторинга остается актуальным, нуждает­ся в тщательной теоретической проработке и эффективной практической реализации. В конечном счете эта система мо­жет быть включена в действующую с 2011 г. общую систему мониторинга правоприменения в Российской Федерации либо разработана и закреплена в качестве самостоятельного аналитического инструмента, что не имеет принципиального значения. Важно другое — чтобы система конституционного мониторинга была введена в действие и позволяла своевре­менно выявлять объективно возникающие в обществе потреб­ности в конституционно-правовой регламентации базовых общественных отношений, с тем чтобы при необходимости незамедлительно запускать механизм конституционного пра­вотворчества в целях удовлетворения таких потребностей.

Для того чтобы эффективно решать указанные выше за­дачи, конституционный мониторинг должен быть основан, как минимум, на следующих принципах.

Принцип системности. В основе любого эффективного правового механизма лежит система — система принципов, система целей и задач, система средств и методов деятельно­сти. Механизм конституционного мониторинга в этом смысле не является исключением. Только системный подход к фор­мированию данной правовой категории позволит обеспечить ее работоспособность. Необходимо, в частности, определить, сбалансировать и нормативно закрепить все элементы данной системы (объект мониторинга, субъекты мониторинга, сред­ства мониторинга, порядок (алгоритм) мониторинга, резуль­таты мониторинга и т.п.) и способы их взаимодействия. Не­обходимо предусмотреть такую структуру конституционного мониторинга, через «сито» которой не могли бы пройти неза­меченными значимые для общества и государства тенденции, явления, социальные связи, способные повлиять на динамику процесса конституционного правообразования.

Принцип объективности. Объективную оценку на пред­мет достаточности для запуска процедуры внесения поправок к Конституции РФ или ее пересмотра должна получать вся совокупность факторов конституционного правообразования (все признаки нуждаемости в изменении (дополнении, отмене) тех или иных конституционных положений) вне зависимости от структуры и состояния власти в стране, от политических, экономических или иных предпочтений субъектов конституци­онного правотворчества вообще и субъектов конституционного мониторинга в частности. Только такой подход к реализации указанной деятельности позволит обеспечить своевременное наполнение Конституции РФ качественным, актуальным со­держанием, которое бы в каждый конкретный период времени отвечало современным реалиям.

Принцип непрерывности. Конституционный мониторинг должен носить постоянный характер и не может сводиться к единичным, нерегулярным, ситуативным мероприятиям. Поскольку процесс появления факторов конституционно­го правообразования объективен и непрерывен, постольку признаку непрерывности призвана отвечать и деятельность уполномоченных субъектов по их выявлению. В противном случае неизбежно появление дисбаланса, временного и со­держательного разрыва между объективной нуждаемостью в нормативной регламентации общественных отношений конституционного уровня и реальным содержанием действу­ющих норм Основного закона страны.

Принцип публичности. Конституционный мониторинг должен носить открытый, публичный характер. Закрытое, кулуарное разрешение вопросов о принятии поправок к Кон­ституции РФ либо о ее пересмотре чревато, с одной стороны, уклонением заинтересованных лиц от реального рассмотре­ния тех или иных нормотворческих предложений, которые на самом деле являются объективно насущными, но по ка­кой-либо причине кажутся им неудобными, с другой сторо­ны — произвольным включением «в повестку дня» только тех изменений в Основной закон страны, которые угодны официальным субъектам законодательной инициативы.

Принцип профессиональной компетентности субъектов конституционного мониторинга. Принимая во внимание осо­бую значимость сферы конституционного правообразования, а также присущий этой правовой категории потенциал влияния на многочисленные аспекты общественной и госу­дарственной жизнедеятельности, необходимо признать, что деятельность по выявлению, систематизации и интерпрета­ции (анализу) факторов конституционного правообразования должна быть организована на высокопрофессиональном уров­не. Недостаток компетенции субъектов конституционного мониторинга неизбежно отразится на качестве аналитической работы, воспрепятствует правильному и своевременному вы­явлению объективной нуждаемости в нормативной регламен­тации базовых общественных отношений, а значит, и своевре­менному восполнению дефицита конституционно-правового регулирования. Приведенный выше перечень принципов конституцион­ного мониторинга, безусловно, не является исчерпывающим, он может быть дополнен и детализирован многими другими руководящими началами, соблюдение которых в той или иной мере способствовало бы повышению эффективности исследуемого вида информационно-аналитической деятель­ности. Вместе с тем отмеченные принципы являются неотъ­емлемыми, базовыми, без их учета и претворения в жизнь система конституционного мониторинга не обретет жизне­способности и не решит поставленные перед ней задачи.

Не менее значимым, чем принципы конституционного мониторинга, для целей обеспечения эффективности фор­мируемой системы является и вопрос о перечне информаци­онных источников.

Представляется, что информационная основа конститу­ционного мониторинга (круг источников документирован­ной информации, подлежащей сбору, обобщению, анализу и оценке при осуществлении этой деятельности) должна быть максимально широкой, с тем чтобы обеспечить итоговому результату объективность, достоверность и репрезентатив­ность.

В частности, при проведении конституционного монито­ринга должны использоваться: практика Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, судов об­щей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционных (Уставных) судов субъектов Российской Федерации; практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и иных государственных органов (включая органы юстиции, прокуратуры и т.д.); практика деятельности ор­ганов местного самоуправления; информация о практике применения нормативных правовых актов РФ, поступившая от Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномочен­ного при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченно­го Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, а также из Общественной палаты РФ и Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и пра­вам человека; информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных, природоохранных иных органи­заций и институтов гражданского общества; информация, почерпнутая из общедоступных источников (средств массовой информации); информация, поступившая от граждан.

Направления конституционного мониторинга (показате­ли, по которым подлежит обобщению, анализу и оценке на­капливаемая информация) должны, как минимум, включать в себя: диагностику «внутренних» дефектов конституционных норм, обусловленных несовершенством юридической техники и нуждающихся в устранении; выявление потребностей в нор­мативной регламентации базовых общественных отношений вследствие неполноты правового регулирования на конститу­ционном уровне, устаревания (утраты актуальности) право­вого регулирования на конституционном уровне, искажения смысла положений Конституции РФ при их применении.

Эффективный механизм конституционного мониторинга видится сложносоставной, многоэлементной конструкцией, которая на первом этапе обеспечивала бы возможность сбора всей необходимой документированной информации, на вто­ром этапе — обобщение и анализ этой информации, на тре­тьем — итоговую оценку полученных результатов и принятие решения об инициировании официального этапа законот­ворческой процедуры (при наличии к тому достаточных ос­нований).

В идеальном представлении такая система могла бы стать составной частью механизма конституционного правотвор­чества — первоначальным элементом его предварительного этапа. При этом легальное (нормативное) закрепление этой системы, придание ей официального статуса и обязатель­ного характера в значительной степени способствовало бы упорядочиванию соответствующей сферы общественных от­ношений, позволило бы более открыто, прозрачно, последо­вательно, предсказуемо, а значит, качественно вести работу по совершенствованию конституционных норм путем при­нятия поправок к Конституции РФ либо ее пересмотра.

Представляется, что в силу сущности и назначения иссле­дуемой правовой категории доминантным субъектом кон­ституционного мониторинга (модератором соответствующей государственной функции) может быть только специально уполномоченный государственный орган федерального уров­ня, например, Министерство юстиции РФ, на которое уже возложены схожие по своему содержанию функции мони­торинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского суда по правам человека, а также функции по координации мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и его методическому обе­спечению (пп. 54.1 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313).

Порядок сбора документированной информации подле­жит тщательной проработке, но, очевидно, будет носить сме­шанный характер — часть документированной информации по ряду источников должен непосредственно собирать основ­ной субъект конституционного мониторинга, другую часть такой информации в его распоряжение могут предоставлять (а по некоторым позициям — должны будут предоставлять) иные субъекты — государственные и негосударственные орга­ны и организации, институты гражданского общества, группы граждан.

Так, на Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека и высшие судебные инстанции может быть возложена обязанность по периоди­ческому предоставлению (например, один раз в год) инфор­мации (в виде справок, отчетов или докладов) о практике Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, свя­занной с непосредственным применением положений Кон­ституции РФ.

Аналогичная обязанность (в части периодического пре­доставления в компетентный орган сведений о практике применения положений Конституции РФ в деятельности соответствующих должностных лиц и государственных (му­ниципальных) органов) может быть возложена на Уполно­моченного по правам человека в РФ, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, руководителей федераль­ных министерств и ведомств, глав субъектов Российской Фе­дерации.

Общественные, научные, правозащитные, природоохран­ные иные организации и институты гражданского общества должны быть наделены правом на обращение в компетент­ный орган (выполняющий функцию конституционного мо­ниторинга) с докладами о практике применения положений Конституции РФ, а также с предложениями о совершенство­вании положений Основного закона страны.

Обязанность по мониторингу общедоступных источников (средств массовой информации) должна быть возложена не­посредственно на компетентный орган.

Для информации, поступающей от граждан и связанной с практикой применения конституционных положений либо наличием предложений об их совершенствовании, возмож­но, следует создать специальный сетевой ресурс. При этом в отношении конкретных предложений о принятии попра­вок к Конституции РФ либо о ее пересмотре целесообразно установить правило об обязательном рассмотрении компе­тентным органом той инициативы, в поддержку которой вы­сказалось определенное количество интернет-пользователей (например, от 10 000 человек).

Обобщение и анализ документированной информации, полученной из указанных выше источников, должны быть ориентированы на полную и тщательную проработку посту­пающих сведений, их систематизацию и реальную проверку на предмет наличия-отсутствия объективных предпосылок для принятия последующих правотворческих решений.

Думается, что весь информационный поток следовало бы разделить на две основные части — материалы общего харак­тера, используемые субъектом конституционного монито­ринга для достижения целей своей деятельности в качестве аналитической базы, и обязательные к рассмотрению пред­ложения о принятии конкретных поправок к Конституции РФ либо о ее пересмотре.

Результаты обобщения и анализа соответствующей ин­формации, в свою очередь, должны находить свое отражение в периодических (например, ежегодных) докладах компетент­ного органа о состоянии сферы конституционного правооб­разования, содержащих в себе обобщенные сведения о со­бранном и обработанном информационном массиве, включая обязательные к рассмотрению обращения, а также выводы о направлениях правотворческой активности (при наличии необходимости в ней).

После этого (при выявлении дефицита конституционно­правовой регламентации базовых общественных отношений или дефектов правового регулирования конституционного уровня) должны приниматься промежуточные правотворче­ские решения с направлением соответствующих предложе­ний официальным субъектам правотворческой инициативы (например, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Государ­ственную Думу, Правительство РФ).

С учетом изложенных выше обстоятельств, сущность правовой категории конституционного мониторинга может быть выражена через совокупность взаимосвязанных при­знаков: 1) конституционный мониторинг — это активный, целенаправленный, сознательно-волевой процесс, то есть дея­тельность; 2) это структурированная, упорядоченная деятель­ность, осуществляемая в рамках специальной нормативно установленной процедуры; 3) это деятельность особого круга компетентных субъектов; 4) это деятельность, направленная на выявление объективной нуждаемости в конституционно­правовом регулировании базовых общественных отношений; 5) это деятельность, которая имеет своим итогом (в случае вы­явления объективной нуждаемости в конституционно-право­вом регулировании базовых общественных отношений) под­готовку конкретных предложений по принятию поправок к Конституции РФ либо ее пересмотру.

Исходя из изложенных теоретических посылок, консти­туционный мониторинг можно определить, как осуществля­емую в рамках специфической нормативно установленной процедуры государственную деятельность компетентного круга субъектов по выявлению, обобщению, анализу и оцен­ке факторов конституционного правообразования с целью установления объективной нуждаемости в конституционно­правовой регламентации базовых общественных отношений и своевременной подготовки эффективных правотворческих решений.

Разумеется, такая дефиниция может быть признана спра­ведливой лишь в перспективе, при условии придания кон­ституционному мониторингу официального статуса, после разработки, нормативного закрепления и практического внедрения соответствующей процедуры. Как справедливо заметил Д. Б. Горохов, формирование правового мониторинга как целостного государственно-правового института, создание системы управления этим процессом — его координацией, планированием, методическим обеспечением и контролем — требует институализации правового мониторинга по док­тринальному, нормотворческому, правоприменительному и образовательному направлениям.

Такое утверждение в полной мере применимо и к кате­гории конституционного мониторинга, что подразумевает необходимость проведения большого объема теоретической и практической работы по выстраиванию целостной инфор­мационно-аналитической системы, а также (по аналогии с правовым мониторингом в целом) ее комплексному раз­витию в доктринальном, нормотворческом, правопримени­тельном и образовательном направлениях.