Это положение следует пояснить, ибо оно имеет принципиальное значение для понимания мер укрепления доверия как института в праве международной безопасности.
Под мерами укрепления доверия, распространяемыми на сферу военно-стратегического потенциала, понимаются те меры, которые закреплены в договорах и соглашениях, посвященных вопросам предотвращения ядерной войны. При этом такие соглашения можно подразделить на две группы. Первую группу составляют соглашения, направленные на улучшение межгосударственных отношений вообще, на предотвращение ситуаций, способных вызвать опасное обострение этих отношений, повлечь за собой вооруженный конфликт с использованием ядерного оружия (Договор о нераспространении ядерного оружия (1970 г.), Соглашение между СССР и США о предотвращении ядерной войны (1973 г.) и др.). Государства-участники этих соглашений взяли на себя обязательство предпринять все усилия для предотвращения риска быть вовлеченными в ядерную войну. В соглашениях есть положения, которые по своим функциям способствуют установлению доверия и предназначены в основном для этих целей. Это уведомления о проведении соответствующих мероприятий, осуществление контроля, проведение консультаций. Вторая группа — соглашения, заключаемые с целью создания механизма, способного исключить случайное или несанкционированное применение ядерного оружия (Соглашения СССР с США (1971 г.), с Францией (1976 г.), Великобританией (1977 г.) и др.). Они предусматривают, в частности, совершенствование существующих организационных и технических мер; незамедлительную информацию о ядерных инцидентах; разъяснение ситуаций, которые могут быть неправильно истолкованы другой стороной; использование линий прямой связи между правительствами.
О положениях договоров и соглашений, которые можно охарактеризовать как закрепляющие меры доверия, говорит и И. А. Хрипунов. Например, он отмечает, что Соглашение между СССР и США о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны предусматривает уведомление, которое является мерой укрепления доверия. Он считает, что соглашения об ограничении стратегических вооружений также содержат подобные положения: об обмене информацией о некоторых видах деятельности, об отказе от создания помех для национальных технических средств контроля (НТСК), уведомлении о пусках ракет, которые выходят за пределы национальной территории договаривающегося государства.
Эти меры укрепления доверия называются сопутствующими. По мнению В. Л. Швецова, отличительной чертой таких мер служит то, что они фиксируются в договорах и соглашениях по безопасности или разоружению, а не являются результатом самостоятельных переговоров или содержанием отдельного документа, как это было в случае с мерами доверия по Хельсинкскому Заключительному акту.
Что касается мер укрепления доверия, относящихся к группе стабилизирующих военно-политическое противостояние, то к ним следует отнести те меры, которые регулируют отношения между государствами в случаях несанкционированного, случайного (просчет) применения оружия, проведения широкомасштабных стратегических учений, предотвращают опасную военную деятельность. Эти меры обычно предусматриваются в соглашениях и являются нормами договорного права.
В эту же группу входят и меры (хотя они в отличие от предыдущих действуют на многосторонней основе), изложенные в Хельсинкском 1975 г., Стокгольмском 1986 г. и Венских документах по мерам укрепления доверия и безопасности 1990-2011 гг.
Вместе с тем не следует видеть в этих мерах доверия нечто большее, чем они есть на самом деле, — сопутствующие разоружению шаги. За такой подход высказались авторитетные специалисты, в том числе правительственные эксперты, назначенные Генеральным секретарем ООН во исполнение резолюции 34/87В Генеральной Ассамблеи. В подготовленном ими исследовании прямо указывается: «Меры по укреплению доверия не могут подменить меры, непосредственно направленные на ограничение и сокращение военных потенциалов. Неправильное понимание мер по укреплению доверия в качестве замены для мер в области разоружения не только привело бы к переоценке их положительного потенциала, но и могло бы создать опасность использования их в качестве предлога для отказа от достижения реального прогресса в области контроля над вооружениями или даже узаконения продолжающегося наращивания вооружений».
Этим объясняется позиция многих европейских стран, выступающих как за согласование крупномасштабных акций по разоружению, так и за меры укрепления доверия, служащие устранению неправильного понимания военной деятельности, которая могла бы вызвать подозрение у противоположной стороны.
Думается, что нормы договоров, соглашений и документов СБСЕ — ОБСЕ, закрепляющие перечисленные меры укрепления доверия, составляют самостоятельный международноправовой институт права международной безопасности.
Юридический анализ сущности мер укрепления доверия взаимосвязан с надлежащим определением их понятия.
В международно-правовых актах характеристика мер укрепления доверия не сопровождается их нормативным определением. Однако содержащиеся в этих актах положения, закрепляющие виды таких мер, их целевое назначение и функции дают необходимые ориентиры для доктринального толкования их понятия.
В литературе предпринято не так много попыток сформулировать определение мер укрепления доверия. По оценке авторов одного из изданий «Дипломатического словаря», это «коллективные и односторонние акции государств, предпринимаемые в целях содействия уменьшению военного противостояния и напряженности, а также предотвращения возникновения вооруженных конфликтов вследствие неправильной оценки военной деятельности друг друга (военные учения, передвижения войск и т.д.)». Очевидно, что в данном определении меры доверия представлены как действия, преследующие определенные цели. Но ведь действия могут быть различными. Как установить, какие действия относятся к мерам доверия, а какие нет? Ответа на этот вопрос словарь не дает.
Более емкая дефиниция изложена в «Кратком политическом словаре»: «Меры доверия — коллективные и односторонние акции государств, предпринимаемые в политической, военной, экономической и социальной областях в целях укрепления международного мира и безопасности, роста доверия и взаимопонимания между странами, содействия прогрессу в области разоружения, уменьшения военного противостояния и напряженности, а также предотвращения возникновения вооруженных конфликтов вследствие неправильной оценки намерений и военной деятельности друг друга (военные учения, передвижения войск, испытательные пуски баллистических ракет и т.д.)».
Перечисляя конкретные цели, решаемые мерами доверия, эта формулировка значительно дополняет предыдущую, в которой меры доверия сводятся к «уменьшению военного противостояния и напряженности» и «предотвращению вооруженных конфликтов вследствие неправильной оценки военной деятельности друг друга». Вместе с тем и в этом определении анализируемые меры трактуются только как коллективные и односторонние акции государств. Но почему только коллективные и односторонние акции являются мерами укрепления доверия? Как уже говорилось ранее, немаловажную роль в укреплении доверия играют действия государств в соответствии с универсальными и двусторонними договорами (сопутствующие меры доверия). Однако они не учтены в приведенных определениях, где больше говорится о целях этих акций и практически не раскрыта правовая природа мер укрепления доверия.
В рамках издаваемого Департаментом по вопросам разоружения Секретариата ООН информационного бюллетеня «Вопросы разоружения» в марте 1989 г. был выпущен краткий глоссарий «Вооружения и разоружение: широко используемые термины и акронимы». В нем содержится следующее положение: «Меры по укреплению доверия — меры, связанные, главным образом, с военными вопросами, которые направлены на содействие обеспечению доверия и установление более стабильных отношений между государствами и которые облегчают тем самым процесс регулирования вооружений и разоружения, а также укрепляют безопасность государств».
Считать данную формулировку определением вряд ли возможно, да и сам глоссарий не претендует на то, чтобы содержащиеся в нем положения трактовались как научные определения. Причем, как отмечено в самом глоссарии, эти понятия не обязательно отражают официальную позицию ООН или какого-либо государства.
И. Н. Щербак, анализируя этот вопрос, пишет, что меры укрепления доверия, находясь в динамичном развитии, расширяют свое значение, а вследствие этого их определение не может быть статичным и законченным. Вместе с тем он считает, что «практика применения мер доверия в современной обстановке подсказывает необходимость дополнения мер доверия рядом новых положений, отражающих их важную роль в предсказуемости политического поведения государств, в укреплении стратегической стабильности, в содействии достижению соглашений об ограничении и сокращении вооружений». С учетом этих факторов он предлагает такое определение мер укрепления доверия: «... это коллективные и односторонние акции государств, содействующие задаче предотвращения войны как ядерной, так и обычной, профилактике возникновения вооруженных конфликтов и кризисных ситуаций, их урегулированию и стабилизации стратегической обстановки, укреплению безопасности, а также создающие благоприятный политический климат доверия для достижения и осуществления соглашений об ограничении и сокращении вооружений».
Несомненно, эта дефиниция привлекает своей компактностью, достаточно полным отражением сущности мер укрепления доверия, но в ней, как и в предыдущих определениях, отсутствует их правовая оценка.
Авторы современных учебников по международному праву, рассматривая меры укрепления доверия, трактуют их по- разному.
Например, в одном из учебников говорится следующее: «Меры укрепления доверия — это специальные организационно-технические меры, направленные на достижение взаимопонимания, уменьшение военного противостояния, предотвращение внезапного нападения или несанкционированного конфликта, в том числе ядерного»
В другом учебнике записано: «Меры доверия — это специальные, договорным или иным образом обусловленные меры, принимаемые для обеспечения уверенности в том, что действия одной стороны не имеют целью нанесение ущерба безопасности другой стороны, в особенности если эти действия могут быть поняты и оценены как подготовка к внезапному нападению или его начало, и действительно не наносят такого ущерба».
Можно привести и другие примеры. Вместе с тем, обобщая имеющиеся определения, можно констатировать стремление их авторов подчеркнуть прежде всего целенаправленность мер укрепления доверия, те задачи, на решение которых они ориентированы. Положительно воспринимая такой подход, отметим, однако, его недостаточность и односторонность. Исследование данной проблемы побуждает к выявлению правовой природы мер укрепления доверия в контексте их нормативного характера и к уяснению реального содержания этих мер.
С учетом высказанных мнений мы считаем, что институт мер укрепления доверия — это совокупность согласованных норм, регламентирующих военную деятельность государств посредством установления мер информационного, контрольного и сдерживающего характера с целью достижения взаимопонимания, предотвращения внезапного нападения или несанкционированного конфликта, а также обеспечения процесса разоружения.
Поясним это определение. Во-первых, оно относится только к мерам укрепления доверия в «узком смысле слова» — как институту права международной безопасности. Во-вторых, положение о том, что эти согласованные правила регламентируют военную деятельность государств, и отражает юридическую сущность данных мер как обязательных норм международного права. В-третьих, в нем раскрывается содержание мер доверия. Действительно, все меры укрепления доверия, обозначенные в двусторонних и многосторонних договорах и иных актах, включая документы СБСЕ — ОБСЕ, СВМДА, подразделяются на информационные (уведомление, обмен планами предстоящей военной деятельности, оповещение и т.д.) и контрольные (наблюдатели, взаимное посещение военных объектов, сдерживающие и др.). И хотя они находятся во взаимосвязи, тем не менее, выполняют различные функции: информационные — своевременно передать информацию и тем самым снять подозрительность, контрольные — при необходимости убедиться в добросовестном выполнении другой стороной согласованных обязательств, сдерживающие — не выходить за пределы договоренных параметров и квот.
Конечно, и это определение нельзя признать совершенным, ибо на протяжении последних десятилетий меры доверия эволюционировали от простейших форм до все более сложных и всеохватывающих. Окончательное определение мер доверия и безопасности еще предстоит разработать, но уже сегодня понятно, что оно должно вобрать в себя любые усилия и действия, направленные на уменьшение неопределенности и подозрительности между государствами и способствующие дружественному развитию их отношений.
Вместе с тем современный мир развивается по иному сценарию. Расширение военно-политических организаций, особенно НАТО, создание новых международных организаций, представляющих коллективную безопасность (СНГ, ШОС, ОДКБ и др.), свидетельствуют о том, что вопросы безопасности рассматриваются коллективно с учетом изменившейся геополитической обстановки. Это требует и нового подхода к пониманию мер доверия и безопасности.
Здесь следует обратить внимание на Декларацию Встречи министров иностранных дел Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), принятую в Алматы 22 октября 2004 г. И хотя она носит рекомендательный характер, в ней впервые институт мер укрепления доверия рассматривается не как чисто отраслевой институт права международной безопасности, а как межотраслевой институт всего международного права. В Декларации говорится: «Мы признаем особую роль мер укрепления доверия в деятельности по активизации сотрудничества и дальнейшему упрочению мира, доверия и дружбы в Азии, а также созданию благоприятных условий, которые позволяют найти решения проблем в военно-политической, экономической, экологической, гуманитарной и культурной областях».
Особого внимания заслуживает документ, который получил название «Каталог мер доверия СВМДА».
Каталог фиксирует меры доверия по пяти направлениям: в военно-политическом измерении; меры, направленные на пресечение терроризма, сепаратизма и экстремизма и другим современным вызовам и угрозам; меры в экономическом измерении; меры в экологическом измерении; меры в человеческом измерении. При этом в нем дано абсолютно иное, чем в других документах, представление о понятии мер укрепления доверия, которое требует дополнительного осмысления.
Ясно одно: в современных условиях меры укрепления доверия и безопасности прошли несколько этапов в своем развитии и трансформируются из чисто военно-технических мер (предоставление информации об отсутствии подготовки к внезапному нападению) в комплексные меры, характеризующиеся наличием такой степени доверия, которая позволяет разрабатывать и применять не только уведомительные, сдерживающие или ограничивающие меры, но и меры, обеспечивающие создание всеобъемлющей атмосферы мира и безопасности.
И это закономерно. Еще на первом этапе разработки мер доверия на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе получило распространение мнение, что это лишь начало разработки системы мер, касающихся не только сферы военной деятельности государств, но и политической, экономической и других областей межгосударственных отношений. В Резолюции XXXVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН о мерах доверия также говорится, что «доверие отражает комплекс взаимозависимых факторов военного, а также невоенного характера и что необходимо множество подходов для того, чтобы преодолеть страх, опасения и недоверие в отношениях между государствами и заменить их доверием».
Меры доверия в широком понимании включают в себя как меры транспарентности в военной деятельности, так и меры открытого мониторинга в экономической, экологической, гуманитарной и других областях.
На современном этапе в европейском контексте меры укрепления доверия утвердились в качестве традиционного инструмента дипломатии в сфере урегулирования конфликтов. Они доказали свою эффективность в деле снижения напряженности в отношениях Восток — Запад. По образному выражению В. Ф. Петровского, сформировалась своего рода «политическая культура мер доверия», которая определяет ныне тональность взаимоотношений традиционно враждовавших и соперничавших стран.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (77) 2014
< предыдущая | следующая > |
---|