Правовое регулирование рационального использования и охраны трансграничных вод в СНГ: международный и внутригосударственный аспекты
Согласно сложившейся концепции международного права окружающей среды, объектами правовой охраны могут служить как окружающая среда в целом, так и отдельные ее компоненты (в том числе водные объекты) которые, в зависимости от их международно-правового режима можно условно подразделить на следующие категории:
— универсальные природные ресурсы, находящиеся за пределами национальной юрисдикции, правовой режим которых определяется исключительно международным правом (например, район открытого моря);
— «разделяемые» природные ресурсы — природные компоненты, расположенные на территории двух и более государств, правовой режим которых определяется как международными соглашениями, так и внутригосударственным правом (такими компонентами являются трансграничные воды, мигрирующие виды диких животных, месторождения полезных ископаемых);
— внутригосударственные природные ресурсы, расположенные в территориальных пределах одного государства (леса, животный мир, недра и т. п.).
В соответствии с данной концепцией, правовое регулирование рационального использования и охраны трансграничных водных объектов должно осуществляться на двух уровнях: международном и внутригосударственном. При этом на первый план при международном регулировании охраны и использования трансграничных вод выходит бассейновый подход. Идея бассейнового принципа регулирования была трансформирована в бассейновую концепцию устойчивого развития.
Помимо бассейнового принципа важным является принцип интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР), который представляет собой процесс, способствующий скоординированному развитию и управлению водными, земельными и другими, связанными с ними ресурсами с целью достижения максимального социально-экономического благополучия на справедливой основе без причинения ущерба устойчивости жизненно-важных экосистем.
В 2012 г. Межпарламентской ассамблеей СНГ (далее — МПА СНГ) была начата работа по подготовке проекта модельного законодательного акта «О рациональном использовании и охране трансграничных вод». По результатам проведенной конкурсной процедуры разработчиком законопроекта был избран Санкт-Петербургский научно-исследовательский центр экологической безопасности РАН.
28 ноября 2013 года представленный разработчиком законопроект был одобрен Комиссией по аграрной политике, природным ресурсам и экологии и вынесен на ближайшее заседание МПА СНГ для принятия в окончательном виде.
Необходимо отметить особую роль МПА СНГ в разработке модельного экологического законодательства для государств содружества. Основными целями принятия таких модельных законов — рекомендательных документов является определение основных направлений политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также помощь государствам-участникам СНГ в формировании экологического законодательства на основе модельных нормативных актов, подготовленных экспертами с учетом действующих международных договоров и прогрессивного опыта решения тех или иных экологических проблем.
При разработке модельных законов разработчиком было учтено то обстоятельство, что в государствах-участниках СНГ экологическое законодательство находится на разных ступенях развития. Различия в государственном регулировании рассматриваемых вопросов обуславливаются, прежде всего, экономическими условиями, а также взятыми на себя государствами международными обязательствами и участием в других межправительственных организациях.
При разработке модельного закона СНГ «О рациональном использовании и охране трансграничных вод» разработчик основывался на существующих международных договорах универсального характера, а также соглашениях, заключенных государствами СНГ, как многосторонних, так и двусторонних.
Основным универсальным международным договором в рассматриваемой области является Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года, которую признали для себя обязательной большинство стран СНГ. Положения данной конвенции были учтены при принятии государствами СНГ соглашения от 11 сентября 1998 г. «Об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов», определяющего необходимость создания единой системы мониторинга водных объектов, принятие мер по охране вод и контролю за загрязнением.
Помимо вышеуказанного международного договора существует еще один подход к регулированию рационального использования и охраны трансграничных вод, изложенный Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков, принятой резолюцией 51/229 Генеральной Ассамблеи от 21 мая 1997 года. До настоящего времени данная конвенция не вступила в силу. Возможно, одна из причин того, что Конвенция 1997 г. так и не стала «популярной» и востребованной, заключается в существовании целого ряда двусторонних договоров и региональных соглашений, посвященных аналогичной проблематике.
Особую роль в регулировании вопросов трансграничного загрязнения водных объектов имеют двусторонние или многосторонние бассейновые соглашения. При этом при разработке проекта модельного закона были учтены как соглашения, заключенные между государствами СНГ, так и соглашения, одной из сторон которых является государство СНГ.
С начала 1990-х, учитывая важность водных ресурсов для жизни и здоровья людей, а также экономического развития, все государства СНГ в той или иной степени приняли меры по налаживанию трансграничного сотрудничества по использованию и охране водных ресурсов, став участниками международных конвенций и соглашений в этой области и заключив между собой ряд новых двусторонних и многосторонних соглашений по трансграничным водам, предусматривающим, в том числе, создание совместных органов.
Важная роль в регулировании вопросов использования и охраны трансграничных вод принадлежит базовому Соглашению об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов государств - участников СНГ (1998 г.). Соглашение определяет основные направления сотрудничества в области использования и охраны трансграничных водных объектов (совместная разработка комплексных схем охраны водных объектов от загрязнения и истощения, создание единой системы мониторинга на трансграничных реках, охрана биологических ресурсов, сближение водного законодательства стран-участниц Соглашения и т. д.), а также обязанности сторон. Соглашение носит рамочный характер и подразумевает развитие и конкретизацию договоренностей и процедур в процессе его реализации.
Разработчиком законопроекта были приняты во внимание результаты двустороннего сотрудничества государств СНГ в сфере рационального использования и охраны водных объектов. В качестве обобщения необходимо отметить, что двусторонние международные договоры в области охраны трансграничных вод обычно направлены на регулирование следующих отношений: организация восстановления и охраны трансграничных водных объектов; организация осуществления мониторинга по согласованным программам и методикам; информирование общественности.
Особое внимание заслуживает международное сотрудничество в области использования и охраны трансграничных водных объектов государств СНГ региона Центральной Азии, в которых вода является ключевым фактором социально-экономического благополучия. Такое сотрудничество приобретает особое значение в условиях, когда каждая страна стремиться удовлетворить свои потребности из ограниченных водных ресурсов.
В современных социально-экономических условиях наиболее эффективным способом борьбы с дефицитом воды можно назвать всестороннюю реализацию принципа интегрированного управления водными ресурсами в бассейнах трансграничных водных объектов, что предполагает как международное сотрудничество государств, так внедрение данного принципа в национальное законодательство.
При рассмотрении вопроса о перспективах международного сотрудничества государств Центральной Азии, касающегося трансграничных вод, необходимо акцентировать внимание на документах «мягкого права», принятых в 1992 году, содержащих два основных направления в понимании водных ресурсов.
В одобренной на Конференции в Рио-де-Жанейро Повестке дня на 21 век вода понимается как всеобщее социальное и экономическое благо. В этих целях следует сохранять водные ресурсы, учитывая при этом функционирование водных экосистем и аспект возобновляемости этого ресурса, в целях удовлетворения потребностей человеческой деятельности в воде или приведения этой деятельности в соответствие с имеющимися ресурсами. В соответствии с Повесткой дня на 21 век общая задача использования водных ресурсов заключается в удовлетворении потребностей всех стран в пресной воде в целях их устойчивого развития.
Сторонники другой концепции считают, что водные ресурсы имеют экономическую ценность и могут рассматриваться как товар. Данная концепция основана на Дублинских принципах, которые получили распространение после Международной конференция по водным ресурсам и окружающей среде (Дублин, 1992).
Основной тенденцией сотрудничества государств Центральной Азии является отражение в международных соглашениях второй точки зрения, согласно которой водные ресурсы имеют экономическую ценность.
Основой для начала водного сотрудничество между суверенными государствами бассейна Аральского моря стало Соглашение между Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Республикой Узбекистан, Республикой Таджикистан и Туркменистаном «О сотрудничестве в сфере совместного управления водными ресурсами из межгосударственных водных источников», подписанным в г. Алматы 18 февраля 1992 года.
В статье 1 указанного соглашения признаются равные права государств региона на пользование трансграничными водными объектами и равная ответственность за обеспечение их рационального использования и охраны.
В соответствии с принятыми на себя по рассматриваемому соглашению обязательствами государства — участники соглашения обязуются не допускать на своей территории действий, затрагивающих интересы других сторон и способных нанести им ущерб, привести к изменению согласованных величин расходов воды и загрязнению водных объектов.
Рассматриваемым соглашением была создана Межгосударственная координационная водохозяйственная комиссия (МКВК). В подчинение МКВК были отданы два контрольноисполнительных органа — бассейновых водохозяйственных объединения (БВО) «Сырдарья» и «Амударья».
По мнению специалистов, ряд норм Соглашения 1992 г. не удалось реализовать в полной мере, в частности:
- Исполнительные органы МКВК (БВО и «Амударья» и БВО «Сырдарья») за 20 лет так и не получили статуса межведомственных контрольных органов с наднациональными контрольными полномочиями.
- В маловодные годы, МКВК и его исполнительные органы (БВО) не могут обеспечить согласованные государствами режимы пропусков и лимитов воды и принять соответствующие меры.
- Не удалось обеспечить содержание БВО «за счет отчислений... республик...» (ст. 9 соглашения). БВО «Амударья» содержится за счет бюджета Узбекистана и Туркменистана, БВО «Сырдарья» — Узбекистана и Казахстана.
| < предыдущая | следующая > |
|---|
