Правовые аспекты конституционного реформирования в Австрийской Республике в связи со вступлением в Европейский Союз

Предварительные замечания

Современная система международных отношений харак­теризуется преобладанием тенденции к интеграции, что на­ходит свое выражение в создании тесных межгосударственных объединений. Самым известным и показательным примером такого объединения является Европейский Союз. Созданные шестью западноевропейскими государствами Европейские сообщества на сегодняшний день превратились в союз 27 го­сударств. Высочайший уровень интеграции этих государств позволяет говорить о том, что ЕС обладает некоторыми свой­ствами конфедеративного государства.

Австрийская Республика является членом Европейского Союза с 1995 г. Правовое регулирование вопросов, связанных со вступлением Австрии в ЕС, представляет научный и прак­тический интерес в двух аспектах. Во-первых, Австрия сама является федеративным государством, построенным по прин­ципу конкурирующей компетенции федерального правитель­ства и субъектов федерации. Таким образом, ее вступление в ЕС можно рассматривать не только как действие единого госу­дарства, но и как присоединение к ЕС девяти самостоятельных субъектов, выразивших единую волю и обладающих в рамках Союза некоторыми самостоятельными полномочиями, отлич­ными от полномочий центрального правительства. Во-вторых, опыт Австрии ценен для понимания механизмов дальнейше­го расширения ЕС, основанных на Маастрихтском договоре 1992 г. Австрия, Швеция и Финляндия стали первыми государ­ствами, присоединившимися к ЕС именно как к союзу, а не как к экономическому сообществу. При этом именно механизм присоединения Австрии особенно важен для государств Вос­точной Европы, поскольку такие государства, как Молдавия и Украина, заявляющие о своем стремлении к теснейшей инте­грации с ЕС, а также Российская Федерация, стремящаяся к налаживанию теснейшего взаимодействия с ЕС, сталкивают­ся со схожими проблемами, к которым можно отнести эко­номический кризис и недостаточную эффективность системы управления.

Целью настоящей статьи является исследование право­вых аспектов реформирования государственного устройства в Австрийской Республике, а также установление правовых последствий присоединения к ЕС для ее государственного устройства. В статье рассматриваются предпосылки вступле­ния Австрии в ЕС, конституционная реформа и реформа го­сударственной службы, а также изменения в структуре орга­нов ЕС, вызванные вступлением Австрийской Республики и полномочия Республики в этих органах.

Предпосылки вступления Австрийской Республики в Европейский Союз

На момент подписания Римского договора об образова­нии Европейского экономического сообщества в 1957 г. Ав­стрийская Республика являлась своеобразным форпостом За­падной Европы на границе с новообразованной Организацией Варшавского Договора. Окруженная с трех сторон Чехослова­кией, Венгрией и Югославией, с которыми ее связывали тесные исторические и экономические связи, корни которых уходят в период совместного существования в рамках Австро-Венгер­ской империи, разоруженная и нейтральная Австрия не могла позволить себе отгородиться от соседей экономическими ба­рьерами ЕЭС. С другой стороны, Австрия всегда являлась ча­стью европейской цивилизации и стремилась к сближению с европейскими институтами. Среди прочего, Австрийская Ре­спублика сыграла заметную роль в образовании ОБСЕ, стала членом Совета Европы, подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В 1972 г. Австрия за­ключила соглашение об ассоциации с ЕЭС. Непростое между­народное положение страны и стремление сохранить связи с государствами социалистического лагеря при приоритете сотрудничества с Европейскими сообществами заставили Ав­стрию «позиционировать себя в международном сообществе как маленькую и нейтральную европейскую страну».

Ситуация изменилась с началом политических преобра­зований в Восточной Европе во второй половине 1980-х годов. Падение торгового оборота с государствами социалистическо­го лагеря поставило Австрию на грань экономического кризи­са, выход из которого виделся в присоединении к успешному европейскому экономическому блоку. Уже в 1989 г. Австрия направила Европейскому Совету заявку о вступлении в Евро­пейские сообщества. Данная заявка была принята к рассмотре­нию, однако, вследствие противодействия СССР, стремивше­гося к сохранению статуса-кво в Восточной Европе, отвлечения внимания Европы на события, связанные с объединением Гер­мании, а также вследствие внутренней дискуссии по вопросу присоединения в самой Австрии, рассмотрение данной заявки затягивалось. Работа над ней началась в 1990 г. после объеди­нения Германии и падения социалистических режимов в по­граничных с Австрией государствах. При этом основной про­блемой как для Европейского Совета, так и для самой Австрии стал вопрос о необходимости реформирования австрийского федерального устройства, что обусловило проведение в Ав­стрии конституционной и административной реформ.

Конституционная реформа в Австрийской Республике

С момента основания в 1918 г. Австрийская Республика является федеративным государством, состоящим из девяти федеральных земель. При этом австрийский федерализм су­щественно отличается от более известного германского феде­рализма. Если ФРГ исходит из того, что государство является свободным объединением земель, то в Австрии имеет место передача полномочий центральной власти властям земель. Действующий Федеральный конституционный закон 1920 г. сохраняет за центральным правительством все основные зако­нодательные функции, а федеральные земли рассматриваются как правоприменители федерального закона. В частности, к ведению Федерации относятся любые международные сноше- ния.^[5] Вместе с тем австрийский законодатель образца 1920 г. находился под сильным влиянием монистических идей выда­ющегося австрийского юриста Ганса Кельзена, чем, по всей ви­димости, объясняется признание частью права Республики не только ратифицированных международных договоров, но и вообще всех общепризнанных норм международного права. Таким образом, именно на федеральные земли возлагалось бы обязательство обеспечить применение норм права Евро­пейских сообществ при вступлении в них всего государства. С другой стороны, конституционная реформа 1988 г. гаранти­ровала федеральным землям право, с согласия центрального правительства, самостоятельно заключать договоры с находя­щимися на границе этой земли государствами или их адми­нистративными единицами. Возникла так называемая конку­рирующая компетенция федеральных земель и центральной власти в вопросах внешних сношений.

Вследствие того, что часть федеральных земель имела об­щую границу с ЕС, возник целый комплекс правовых вопросов, требовавших разъяснения. Особую сложность представляло за­крепленное Конституцией право федеральных земель общим согласием обязать федеральное правительство к совершению или несовершению любых действий, в том числе, на междуна­родной арене. В частности, в свете ст. 146 Маастрихтского до­говора, возник вопрос о праве федеральных земель направлять своих представителей в представительские органы ЕС.

Данный комплекс проблем был разрешен путем приня­тия в 1994 г. Федерального Конституционного Закона «О всту­плении Австрии в Европейский Союз». Закон получил под­держку обеих палат парламента, что позволило подписать Договор о Вступлении в Европейский Союз и внести измене­ния в Конституцию. Были введены новые статьи 23а-23£, уре­гулировавших взаимоотношения федеральных земель, феде­рального правительства и ЕС. В частности, было установлено, что при проведении выборов в Европейский парламент вся территория Австрийской Республики составляет единый из­бирательный округ, а организация самих выборов относится к исключительной компетенции федерального правитель­ства. Вместе с тем был сохранен принцип конкурирующей компетенции. Федерация была обязана информировать пра­вительства земель о действиях, проводимых в рамках общей политики ЕС, а земли сохранили право обязывать Федерацию своим единогласным мнением. Особого внимания также за­служивает п. 5 ст. 23d, согласно которому в случае, если какая- либо из федеральных земель не будет исполнять европейских обязательств Австрии в целом, и это будет установлено Судом Европейского Союза, то полномочия по выполнению таких обязательств переходят к Федерации. Таким образом, земли были лишены возможности проводить политику, противоре­чащую политике ЕС.

Вступление в ЕС повлекло за собой также необходимость пересмотра австрийской политики нейтралитета, закреплен­ной конституцией Республики. 31 июля 1991 г. Европейская комиссия приняла положительное решение относительно за­явки Австрийской Республики о вступлении в ЕЭС. В 1992 г. последовали положительные решения по заявкам Швеции и Финляндии. При этом Комиссией было указано на то, что вступление трех новых государств возможно только на усло­виях безоговорочного признания ими Маастрихтского дого- вора¹⁰. Для Австрии это означало фактическую обязанность отказаться от традиционного нейтралитета и участвовать в об­щей внешней политике и политике безопасности, являвшихся одной из «опор» формирующегося Союза.

Нейтралитет Австрии был установлен немедленно после восстановления ее независимости в 1955 г. соответствующим Федеральным конституционным законом, согласно которому Австрия обязалась не вступать ни в какие военные союзы и не допускать создания на своей территории иностранных во­енных баз. Данный закон не был отменен в ходе конституци­онной реформы, однако, сама Конституция была дополнена ст. 23f, согласно которой Австрия участвует в общей внешней политике и политике безопасности ЕС. Хотя упор в статье де­лается на невоенные вопросы безопасности (в частности, эко­номическую безопасность), имеется также и положение об использовании вооруженных сил Республики для участия в мероприятиях по совместной обороне ЕС. При этом делается оговорка о том, что дальнейшее углубление сотрудничества с ЕС в сфере безопасности относится к компетенции Федераль­ного канцлера и Федерального министра иностранных дел. Формулировка статьи представляется достаточно обтекаемой и, очевидно, предназначена для сохранения фактического ней­тралитета государства при формальном декларировании уча­стия в общей внешней политике и политике безопасности ЕС.

Реформа государственной службы в Австрийской Республике

Подтверждение и обновление принципа конкурирующей компетенции означало предоставление права участвовать в вы­работке европейской политики государства широкому кругу местных чиновников, причем как назначаемых федеральным правительством, так и избираемых в органы местного само­управления. В результате конституционная реформа обусло­вила также необходимость определенного реформирования административной системы. В первую очередь, это касалось переподготовки и обучения гражданских чиновников с целью обеспечить возможность их участия в европейских делах, а так­же разъяснения им особенностей европейских процессов.