К вопросу об эволюции институциональной основы международной экологической политики

С начала 1980-х гг. человечество было вовлечено в ряд фундаментальных политически ориентированных исследова­тельских проектов по таким вопросам, как национальная и ев­ропейская политика по отходам, охране окружающей среды, грунтовым водам, экологическая политика в отношении от­раслей, конкретных регионов экологического планирования и т. д. Эти проекты, в одних случаях более ограниченные, в дру­гих - более всеобъемлющие, выявили некоторые общие изме­нения в экологической политике с конца 1980-х - начала 1990-х гг. Суть этих изменений сводится к следующему: внедрение и более широкое использование таких понятий, как «устойчи­вость», «биоразнообразие», «комплексная оценка воздействия на окружающую среду», «качество окружающей среды» и других, отражающих дискурс экологической политики. Это в свою очередь указывает на существенное изменение в опреде­лении проблем, в их наименовании и обрамлении, в предпо­чтительном пути их решения.

Так, экологические проблемы все чаще оказываются свя­занными с другими областями социальной обеспокоенности, например, с социальными, экономическими и технологиче­скими вопросами и, соответственно, их решение почти всегда обусловлено решениями в других сферах политики, таких как сельское хозяйство, инфраструктура, транспорт, технологии и т. д. Следовательно, ответственность за их решение возлагает­ся уже не только и не исключительно на экологические ведом­ства и агентства. Начиная с 1990-х гг. экологическая политика постепенно стала многоотраслевой, призывая к общей ответ­ственности в этой сфере различных секторов через координа­цию и интеграцию.

Эти изменения и их последствия происходили парал­лельно с относительно успешным введением второго набора понятий: «заинтересованные стороны (подходы)», «разде­ление ответственности»,

«комплексное управление»,

«совместное производство» и т. д. Эти понятия явно ука­зывают как на возобновле­ние роли и обязанности уча­ствующих учреждений, так и на новые конфигурации и коалиции между ними.

Разработкой экологической политики занимались пре­имущественно сами государства. Теперь это стало предметом общей ответственности не только на словах, но и привело к новой социальной практике. Наблюдаются усиливающаяся заинтересованность в решении экологических проблем - Con Amore или Contrecoeur - у индустриальных предприятий и их попытки устанавливать частные стандарты, с одной стороны, и активное вовлечение в различные процессы выработки по­литики различных экологических групп, ранее противостояв­ших друг другу, с другой стороны.

Экологическая политика превращается в сферу взаимо­действия все большего числа акторов, что означает не только количественное расширение круга субъектов. Кроме того, это привело к качественным изменениям роли и взаимоотноше­ний участвующих учреждений в распределении обязанностей между ними и т. д.

Вдохновленное и легитимизированное этими новыми существенными стратегическими концепциями, взаимодей­ствие учреждений в более крупных масштабах привело к появлению новых форм и практик в разработке политики. Экологическая политика изначально не являлась областью до­минирования государства, она также в основном строилась на стратегии регулирования и управлялась в соответствии с ра­нее преобладавшими принципами планирования.

С конца 1980-х гг., однако, наблюдались различные реги­ональные и местные инициативы и проекты с заинтересован­ными в разного рода переговорах сторонами. Мы стали сви­детелями появления новых подходов к участию и наблюдали переговоры между государственными предприятиями и част­ными предприятиями с неправительственными организация­ми, зачастую оканчивавшиеся добровольными соглашениями или частно-государственными партнерствами.

Не стремясь оценивать эти новые стили и практики эко­логической политики с точки зрения повышения их эффек­тивности, тем не менее отметим, что экологическая политика стала заключать в себе большое разнообразие в части, касаю­щейся ее выработки, организации и управления.

Наконец, укажем на все более трансграничный и транс­национальный характер экологической политики. В то время как Европейский Союз постепенно разработал свою собствен­ную экологическую политику, местные и транснациональные операционные частные компании и неправительственные ор­ганизации призвали заинтересованные государства координи­ровать свою политику по примеру Рейна и Северного моря. Это лишь один из примеров, которые способствовали быстрой интернационализации экологической политики. Интернаци­онализация, однако, сама по себе не означает ослабления роли на местном уровне и все возрастающее значение глобального уровня. Скорее, мы наблюдаем многоуровневый характер эко­логической политики. Последнее означает, что политика все чаще разрабатывается, обсуждается и реализуется на разных уровнях государственного управления одновременно. Так как эти уровни используют различные определения проблемы, позволяют различным учреждениям принять участие и ра­ботают в разных правовых системах, наиболее вероятно, что они придумывают различные подходы и, возможно, противо­речивые стратегии, но создают при этом новые возможности для заинтересованных групп включиться в процесс на разных этапах. Это, в свою очередь, лишний раз подчеркивает необхо­димость в координации политики.

Выявленные изменения касаются как содержания поли­тики, так и ее стратегии и организации.

Отмеченные изменения в экологической политике стран Западной Европы и других регионов в различные годы анали­зировались в работах ученых различных стран: Б. Артса, П. Ле­роя, Дж. Барри, Ю. Бэка, Д. Богарта и многих других.

В первую очередь эти подходы в значительной степени, хотя и неявно, были основаны на рациональной парадигме вы­бора и, соответственно, на синоптических взглядах на эколо­гическую политику. И лишь небольшая часть исследователей обратила внимание на политический и институциональный аспекты.

Говоря же в целом, задуманная с 1980-х - начала 1990-х гг. реформа экологической политики в Западной Европе была продиктована соображениями повышения ее эффективности и легитимности. При этом наиболее существенные изменения коснулись экологической политики в Нидерландах, которые послужили отправным пунктом для их последующего рас­пространения на всю Европу.

Говоря так, мы не претендуем на разработку какой-либо уникальной теории экологической политики в рамках между­народного экологического права. Мы стремимся больше по­казать практические результаты произошедших изменений с некоторой коррекцией основных институтов этой отрасли международного права. Отсюда и условное название нашего подхода - «двойные амбиции».

Во-первых, на базе классической социологии и пересмо­тренных идей А. Гидденса мы стремились достичь баланса между смыслом и рациональным поведением учреждений и ведомств, ответственных за экологическую политику, с одной стороны, и структурными факторами, способствующими ин­новационной политике, с другой. Предлагаемая институци­ональная динамика рассчитана на усредненные показатели, в которых должное внимание уделяется ведомствам и структу­рам.

Во-вторых, мы относим экологические проблемы к числу таких, с которыми приходится сталкиваться высокомодерни- зированным обществам и на которые таким обществам при­ходится искать ответы. Из этого следует, что экологические проблемы, как нам представляется, являются более фундамен­тальными и всеобъемлющими и в этом качестве стоят перед всеми современными обществами. Все они должны анализи­роваться соответствующим образом, равно как и реакция на них должна быть адекватной. Поэтому и экологическая поли­тика должна рассматриваться с позиций более широких пер­спектив, нежели это делает западная классическая концепция общественного администрирования.

Иными словами, мы как бы преследуем двойную цель:

—    проанализировать последние изменения и модели ста­бильности по вопросам экологической политики, институци­ональной динамики;

—    связать эти «специфические» изменения в повседнев­ной экологической политике в приемлемой форме с обще­ственными и политическими тенденциями.

Ключевыми понятиями в нашем подходе стали: «инсти­туционализация», «политическая модернизация», «политиче­ские договоренности».

Во-первых, мы имеем в виду основную концепцию соци­ологической традиции: концепцию учреждения. Эта концеп­ция рассматривалась и пересматривалась тысячи раз, пока в 1980-1990-е гг. не появилась концепция неоинституционализма.

Другие авторы рассматривают эту концепцию в диапазо­не между такими экстремальными величинами, как институ­ционализм, ориентированный на акторов, и структурно-ори­ентированный институционализм, пытаясь их примирить.

Преимуществом такого представления является то, что оно позволяет позиционировать ряд парадигм и подходов в области социальных наук в целом и с учетом экологического анализа политики в частности.

Для начала попытаемся ограничить наши рассуждения дуализмом подхода «актор-структура». Основным звеном в этом подходе являются агентства, которые по замыслу разра­ботчиков должны быть хорошо осведомленными и отличаться рациональным поведением.

С этой точки зрения вопросы окружающей среды в пер­вую очередь проявляются как «трагедия ресурсов общего пользования», «трагедия общин» в глобальном масштабе, как краткосрочные сбои рыночного механизма из-за непред­виденных последствий агрегированного индивидуального по­ведения. Эти рыночные сбои должны выправляться экономической политикой, которая в своей основе должна опираться на рациональную модель поведения.

Структурно-ориентированный подход, напротив, рассма­тривает проблему охраны окружающей среды больше с ин­струментальных позиций, чисто механистически, не доверяя экологической политике в вопросе внесения каких-либо кор­ректив в состояние качества окружающей среды.

Многие авторы, находящиеся на позициях неокомму­низма и критической теории (Уил, Барри, Шнайберг и др.) скептически оценивают возможности природоохранных мер политики, которые они рассматривают как «реформистские», так как они не учитывают системные причины деградации окружающей среды.

Как результат, в этих исследованиях ведущая роль отво­дится общественному экологическому управлению, которое, например, доминирует в Нидерландах и в котором отсутствует какая-либо идеологическая подоплека. Через конструктивист­ские подходы эти теории были перенесены на международ­ную арену. Хайер, в свою очередь, обращается к идейно-ор­ганизационной двойственности при оценке относительного успеха «экологической модернизации» и других инновацион­ных концепций и их влияния на организацию и стратегию в области экологической политики.

В экологическом анализе политики эта парадигма не очень хорошо представлена, хотя проведенный Р. Сайринен анализ экологической политики Финляндии сочетает в себе традиционный анализ политики с властным подходом. На­конец, имеется достаточно большая группа авторов, вдохнов­ляемых критической теорией. Но в их трудах чаще можно встретить политические заявления, чем эмпирический анализ экологической политики. Например, в трудах У. Бека эколо­гические риски рассматриваются как следствие простой мо­дернизации.

Мы не стремимся преодолеть различия и каким-то об­разом примирить представленные концепции и подходы, но, выдвигая идею институциональной динамики, мы осознаем необходимость опираться при этом на все изложенные кон­цептуальные модели. Это позволяет нам не рассматривать односторонне имеющиеся подходы к реформированию эко­логической политики и не позволяет каким-либо идеям и оценкам занять доминирующие позиции в дискурсе.

Впитав в себя все многообразие, разнообразие и богат­ство имеющихся подходов, наши идеи институционализации относятся к постепенной стабилизации определения проблем и подходов, стратегий и решений в конкретных областях по­литики. Они также относятся к более или менее фиксирован­ным формам подразделения задач и взаимодействий, которые складываются между участниками процесса, к стабилизации более или менее фиксированных правил игры и т.д.

Пример институционализации экологической политики в Нидерландах показывает, что она включает в себя познава­тельные, интерактивные и нормативные параметры, в рамках которых происходит укрепление институциональных моде­лей поведения, которые ограничивают возможности и созда­ют дополнительные препятствия, порой непреодолимые для агентств.

Теперь что касается второго ключевого понятия - «мо­дернизация». Это тем более важно, поскольку ряд известных ученых (У. Бек, С. Лаш и др.) полагает, что западное общество вышло на качественно новый, более высокий уровень разви­тия. Как нам представляется, это указывает на новые векторы долгосрочной модернизации западных обществ.

Этот новый поворот, как говорят, был вызван технологи­ческими, экономическими, социальными и политическими изменениями. Ученые называют это глобализацией, демате­риализацией наших экономик, ростом потоков по ИКТ; дру­гие относят его к рискам и необратимым экологическим последствиям.

Поразительно, что почти все авторы сегодня обсуждают во­прос о том, что экологические трудности наилучшим образом иллюстрируют современную модернизацию и те проблемы, которые она порождает. Вне зависимости от того, называют ли они происходящие изменения политической модернизацией, или экологической модернизацией, они относятся к последним социальным изменениям как к наиболее выдающейся демон­страции новой модернизации, включающей в себя создание новых политических и социальных образований, которые в со­стоянии организовать новые возможности и легитимность, не­обходимые для адекватного решения этих вопросов.

Политологи действительно назвали серию недавних из­менений в западной политике сдвигами в управлении.

Общее управление в сфере охраны окружающей среды сегодня больше уже не является исключительной привилегией государственных органов и агентств. Оно в большинстве случаев de facto, а еще чаще de jure представляет собой зону общей от­ветственности правительственных органов и учреждений, пред­ставителей рыночной экономики и гражданского общества. И хотя, как показывает нео-корпоративистская концепция приня­тия решений, теория принятия решений множественным чис­лом акторов давно прижилась в ряде европейских государств, мы являемся свидетелями ее распространения на новые обла­сти политики, одной из которых является экологическая по­литика, и появления новых форм управления в этих областях. Поэтому управление является многомерной концепцией, отно­сящейся к новым практикам политики, к руководству обработ­кой, организацией и взаимодействием.

Эмпирически новые правила и образцы взаимодействия между правительственными учреждениями, представителя­ми рыночной экономики и организациями гражданского об­щества, разнообразные соглашения, пакты и договоры между частным и государственным секторами требуют их скорейше­го восприятия и сферой экологии. Иными словами, эмпири­ческие наблюдения со всей очевидностью представляют собой более объемные изменения, которые требуют анализа пред­ставителями политологии, не входящими в сферу действия науки об экологии. Некоторые из этих ученых предлагают новые образцы управления, которые в состоянии обеспечить большую подвижность, нежели предшественники нынешних правительств. Мы считаем, однако, что еще предстоит оценить практику эмпирических доказательств того, до какой степени эти формы многостороннего управления действительно пред­ставляют собой изменения в легитимности и ответственности и насколько они повышают способность нашего общества ре­шать стоящие перед ним проблемы.

Одновременно ученые-политологи обращаются к много­уровневой системе управления. Беря свое начало в европейских исследованиях, эта концепция с годами существенно расширилась. В настоящее время она выступает за то, что многосторонняя политика может вырабатываться и разви­ваться одновременно на разных уровнях, что эти уровни могут взаимопересекаться, могут отличаться друг от друга и даже вступать в конфликт между собой и что учреждениям следо­вало бы определить свою роль применительно к различным уровням. Концепции институционализации, модернизации и многоуровневого управления оказываются все вместе на во­оружении ученых, когда местные экологические группы всту­пают в контакт с экспертами и политиками на европейском уровне, минуя национальный правительственный уровень и процедуры принятия решений, создавая тем самым новые по­литические пространства или политические институты в про­цессе становления. В этом случае мы имеем дело с изменения­ми, которые выходят далеко за границы только экологической политики. Тем не менее, мы ограничимся анализом и оценкой их характера в эмпирических исследованиях в области окру­жающей среды.

Выше мы уже указывали на двойную цель, которую мы преследуем: 1) взглянуть на процессы экологической поли­тики с точки зрения институциональных перспектив, балан­сируя между учреждениями и структурой, отдавая должное существенным, равно как и институциональным, аспектам по­литических процессов; 2) принять во внимание долгосрочные процессы, характеризующие современное общество, объеди­ненные на начальном периоде «зонтичной» концепции модер­низации. Через эти две амбициозные цели приходим к тре­тьей ключевой концепции: политическим договоренностям. Политику договоренностей можно определить как времен­ную стабилизацию содержания и организации конкретной области политики на одном уровне или сразу на нескольких уровнях в условиях многостороннего управления. Это опреде­ление подразумевает два предположения. 1. Отталкиваясь от концепции институционализации мы предлагаем, чтобы каж­додневные политические процессы и взаимодействия между учреждениями в конечном счете развились в более устойчи­вые закономерности, в то, что мы называем «политические договоренности», когда такие институциональные образцы или политические договоренности включали бы в себя как существенные, так и организационные вопросы и проблемы их взаимодействия; 2. Отталкиваясь от идеи модернизации и составляющих ее процессов, которые являются характерны­ми для более поздних современных обществ, мы предлагаем, чтобы стратегические договоренности являлись не только ре­зультатом стратегического поведения, но и отражали также долгосрочные содержательные социальные и политические тенденции и процессы.

Таким образом, политические договоренности являются институциональной концепцией. В этом своем качестве кон­цепция не стремится объяснять ежедневные политические процессы, а направлена на анализ институциональных моде­лей изменений и стабильности в среднесрочной перспективе. Наша задача поэтому состоит, прежде всего, в описании и характеристике договоренностей во многих случаях в сравни­тельном плане, и, во-вторых, в толковании и понимании отно­сительной стабильности или изменений, а также механизма, лежащего в основе такой динамики. Чтобы разобраться в упо­мянутых выше двух предположениях, мы выделяем четыре измерения политических мероприятий, каждое из которых в равной степени является источником стабильности и измене­ний:

—    субъекты, вовлеченные в политическую сферу, их коа­лиции, равно как и оппозиция;

—       распределение между этими субъектами ресурсов, приводящее к различиям во власти и влиянии;

—       правила игры в рамках договоренности либо с точки зрения формальных процедур или неформальные правила и процедуры взаимодействия;

—       политические дискурсы вовлеченных субъектов, каса­ющиеся норм и ценностей, определения проблем и подходов к решению.

И хотя первые три измерения относятся к вопросам ор­ганизационным, а последние к существенным аспектам поли­тических договоренностей, тем не менее их сочетание ставит своей целью идейно-организационную двойственность.

Международное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (69) 2014