Формирование судейского корпуса: международно-правовые основы и национальное регулирование
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод закрепляет право каждого на справедливое судебное разбирательство независимым и беспристрастным судом (ст. 6). Одним из условий, гарантирующих право на независимый и справедливый суд, является надлежащая система формирования судейского корпуса.
Согласно европейским стандартам принципы и порядок отбора, назначения судей и их карьерного продвижения относятся к числу наиболее значимых гарантий независимости судебной власти.
так, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec (2010) 12 «О независимости, эффективности и ответственности судей» от 17 ноября 2010 г. вопросы подбора и карьеры судей выделены в числе мер, призванных укрепить гарантии независимости судей, роль и эффективность отдельных судей и судебной власти в целом.
В силу Заключения № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей (КСЕС) «О совете судебной власти на службе общества» отбор, назначение и продвижение по службе судей оцениваются в контексте поддержания независимости судебной власти, для чего предпочтительно участие судебного совета, а не органов законодательной или исполнительной власти (п. 48).
Поскольку независимость судей рассматривается не как прерогатива судей, а как общественная ценность, обеспечивающая реализацию права каждого на справедливое судебное разбирательство, то любые гарантии указанной независимости есть предмет повышенной общественной значимости, выходящей за рамки узко понятой судебной деятельности.
С учетом значения системы замещения судейских должностей для обеспечения судейской независимости в международно-правовой доктрине утвердилось представление о доступе к судейской профессии как одном из стандартов судейской независимости. В разных правовых системах сложились различные модели формирования судейского корпуса, имеющие свои особенности, связанные с экономико-политическим и социально-культурным контекстом развития конкретной страны. Вместе с тем общепризнанная идея доступа к судейской профессии предопределяет «преимущественное значение принципов, которые должны находиться в основе построения систем отбора судей».
В этой связи на основе международно-правовых норм представляется актуальным обоснование теоретико-правовой концепции доступа к судейской профессии как фактора обеспечения справедливого и независимого суда, разработка комплекса базовых положений о содержании доступа, принципах построения системы отбора судей, отражающих общественные интересы, с тем, чтобы указанные закономерности были учтены в национальном правовом регулировании. Это позволит полнее реализовать идею доступа к судейской профессии как международно-правового стандарта в российской правовой системе.
Под доступом к судейской профессии понимается такая система формирования судейского корпуса, при которой каждый, кто отвечает всем закрепленным в законе требованиям, мог бы войти в судейское сообщество.
Основу идеи доступа к профессии судьи образуют две составляющие: материально-правовая и процедурная. Материально-правовая составляющая включает в себя закрепленный законом перечень требований, предъявляемых к кандидату на судейскую должность. Очевидно, что судьей должен быть только тот, кто обладает высоким уровнем профессиональной квалификации, стажем работы по юридической специальности, необходимыми для судейской работы морально-нравственными качествами. С этими требованиями связываются ожидания общества в отношении судей, представления о том, какие судьи нужны. Предполагается, что лицо, удовлетворяющее указанным требованиям, является достойным высокого звания судьи, способно выполнить миссию, возложенную на суды, и осуществлять справедливое правосудие, ожидаемое обществом. Перечень требований к кандидатам в судьи как условия их доступа к судейской профессии закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.
Процедурный аспект доступа к судейской профессии требует создания такой системы отбора кандидатов в судьи и наделения их полномочиями, которая бы предотвратила попадание в судейское сообщество некомпетентных и недостойных кандидатов. Процедура формирования судейского корпуса является важной составляющей идеи доступа к судейской профессии.
Реализация начала доступа к судейской профессии предполагает как минимум решение двух основных задач: 1) законодательно определить систему требований, предъявляемых к кандидатам на должности судей; 2) сформировать механизм отбора кандидатов в судьи и наделения их полномочиями на основе объективно выявленных их достоинств.
Если применительно к решению первой задачи - определению круга надлежащих требований, предъявляемых к соискателю судейской должности, видимых трудностей возникает не так много, то в деле создания системы отбора указанных лиц на основании закрепленных критериев возникают значительные трудности, связанные с подтверждением указанных достоинств у кандидатов, с устранением внешнего давления на процесс отбора и др.
Содержание идеи доступа к судейской профессии как стандарта судейской независимости многогранно и заключается в следующем:
- Каждый гражданин может стать судьей при условии, что отвечает предъявляемым законом требованиям. Данные требования объективно обусловлены, как правило, включают условия относительно уровня образования кандидата в судьи, стажа практической работы и квалификации, состояния здоровья, отсутствия судимости и др.
Согласно международно-правовым документам решения в отношении отбора, назначения и карьеры судей должны быть основаны на объективных критериях, установленных заранее законом или компетентными органами. Такие решения должны выноситься на конкурсной основе, с учетом квалификации, навыков и потенциала соискателя, необходимого для рассмотрения дел посредством применения закона при уважении человеческого достоинства.
тем самым наличие системы законодательно определенных требований, предъявляемых к кандидатам на судейские должности, является неотъемлемым признаком идеи доступа к судейской профессии. При этом в условиях государств, называемых в международно-правовых документах молодыми демократиями, особенно важно закреплять систему указанных требований на уровне законодательных актов, обладающих высшей юридической силой.
- Запрещение дискриминации при отборе и назначении кандидатов в судьи. При рассмотрении кандидатов в судьи могут быть выявлены разные характеризующие их специфические обстоятельства, которым может быть придано правовое значение. Например, при решении вопроса о рекомендации кандидатов, имеющих равную степень квалификации, учитываются такие их преимущества, как опыт работы в правоохранительных органах, наличие государственных и ведомственных наград, почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации», ученой степени кандидата юридических наук или доктора юридических наук.
Однако не могут рассматриваться в качестве законно установленных требований к кандидатам дискриминационные признаки и условия. Согласно п. 45 Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» CM/Rec (2010) 12 «не должно быть никакой дискриминации в отношении судей или кандидатов на судебную должность на любом основании, например, по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или других убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, наличия собственности, инвалидности, сексуальной ориентации или иного статуса». При этом требование закона о том, что судьи или кандидаты на должность судьи должны являться гражданами соответствующего государства, не может быть признано дискриминационным.
- Наличие установленной законом процедуры формирования судейского корпуса, предполагающей механизм отбора кандидатов в судьи и способ их наделения полномочиями. такие способы наделения кандидатов в судьи полномочиями могут быть различными в разных странах. Более того, они могут варьироваться в рамках одной правовой системы применительно к судьям судов разных уровней и компетенций. Несмотря на все особенности, в международно-правовой доктрине выделяются два основных типа формирования судейского корпуса: выборная система и система назначения, которые в свою очередь имеют разные модели.
В зависимости от критерия отбора кандидатов в судьи выделяются назначение по конкурсу и назначение путем отбора из опытных практиков. В правовых системах континентального права, где судьями становятся, как правило, в начале профессиональной карьеры, более предпочтительным видится использование конкурсного отбора претендентов на судейские должности. В системе общего права, где судейская должность рассматривается в качестве венца карьеры, традиционно использование отбора из наиболее опытных, профессионально состоявшихся юристов. Проблемными моментами указанных основ назначения являются выявление всех необходимых для замещения судейской должности качеств: не только высокой квалификации в области права, но и иных профессиональных и личных качеств, необходимых для судейской работы, в их числе чувства независимости и справедливости, гуманность, коммуникативные качества и другие.
- Процедура отбора кандидатов в судьи должна исключать любые политические вмешательства и обеспечивать независимость судей в сфере организационно-управленческих отношений, для чего необходимо участие в данных процессах органа судейского сообщества, состоящего из большинства судей.
Известно, что независимость судей обеспечивается системой процессуальных гарантий, предотвращая вмешательство извне в процесс отправления правосудия. Однако за рамками процессуальных правоотношений независимый статус судьи не охраняется веками накопленными и закрепленными правилами. В сфере организационно-административных, управленческих правоотношений, куда относятся и вопросы отбора и наделения кандидатов в судьи полномочиями, независимость судей требует создания надлежащих механизмов. В целях исключения политического вмешательства со стороны исполнительных и законодательных органов власти на принятие решений по формированию кадрового корпуса судей следует предусмотреть участие независимых органов, состоящих из большинства судей.
Данные органы в Российской Федерации получили наименование органов судейского сообщества. Исключительными полномочиями по даче рекомендации кандидатам в судьи наделены квалификационные коллегии судей, которые в доктрине определяются как «независимые органы, входящие в систему судоустройства Российской Федерации, осуществляющие государственно-властные полномочия в сфере отбора кандидатов в судьи, перемещения судей, продвижения их в карьере, привлечения судей к ответственности, имеющие смешанный состав, где более половины членов составляют судьи судов всех компетенций и уровней, а также входят представители общественности и Президента Российской Федерации».
Участие в формировании судейского корпуса независимых судейских представительных органов является необходимым аспектом принципа доступа к судейской профессии, на что указывается в международно-правовые документах.
Согласно п. 46 Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» CM/Rec (2010) 12 решение об отборе и развитии карьеры судей должен принимать независимый от исполнительной и законодательной власти орган. С тем чтобы гарантировать независимость судебной власти, по крайней мере, половина членов данного органа должна быть представлена судьями, избираемыми своими коллегами.
Европейская хартия о законе «О статусе судей», закрепляя общие положения, направленные на обеспечение наибольших гарантий компетентности, независимости и беспристрастности судей, содержит п. 1.3, который гласит: «В отношении каждого решения, связанного с подбором, отбором, назначением, продвижением по службе или окончанием пребывания в должности судьи Закон предусматривает вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в котором не менее половины принимающих участие в заседании являются судьями, избранными такими же судьями в порядке, гарантирующем самое широкое представительство судей».
5. доступ к судейской профессии означает наличие полной транспарентности относительно условий отбора кандидатов в судьи, что позволяет представителям разных профессиональных групп входить в судейское сообщество, обеспечивая разнообразие привносимого в судейскую профессию опыта и гарантируя тем самым понимание справедливости, не расходящееся с существующим его пониманием в обществе.
Согласно п. 50 Заключения № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей (КСЕС) «О совете судебной власти на службе общества» наличие системы назначения и продвижения по службе судей является необходимым, но недостаточным условием. должна существовать полная транспарентность в условиях отбора кандидатов, чтобы судьи и само общество имели возможность удостовериться, что назначение осуществляется исключительно на основании заслуг кандидатов и на основе их квалификации, способностей, с учетом принципов независимости, беспристрастности и эффективности. таким образом, представляется важным обеспечить доступность для широкой общественности информации о деятельности каждого органа судейского сообщества, в частности по вопросам критериев отбора и наделения полномочиями. Органы судейского сообщества, реализуя свою роль в сфере организационно-административных правоотношений, должны гарантировать, что процедуры назначения судей и продвижения их по службе на основе заслуг открывают перспективы для разных групп кандидатов, которые как можно полно отражают общество.
Считаем, что основными началами общепризнанной доктрины доступа к судейской профессии, распространяющими свое действие на национальное законодательство, являются:
- отбор кандидатов в судьи, их назначение на основании объективных и определенных критериев;
- наличие исключительных полномочий по отбору кандидатов в судьи у органов судейского сообщества.
Представляется, что в российской модели формирования судейского корпуса указанные принципы реализованы не в полной мере. К недостаткам существующего национального регулирования системы отбора и назначения федеральных судей следует отнести:
- Заслуги кандидатов в судьи, объективные критерии их отбора, которыми являются указанные в законе профессиональные требования к кандидатам, не являются определяющими в конкурсном отборе, поскольку: а) эти требования не четко определены в законе, б) существующие у органов судейского сообщества правовые средства отбора не являются эффективными в обнаружении названных качеств у кандидатов в судьи.
Посредством принятия квалификационного экзамена и проведения заседания квалификационной коллегии судей не представляется возможным, наряду с установлением формальных требований и уровнем профессиональной подготовки, выявить такие качества кандидатов, как навыки общения, профессиональная этика, общекультурный уровень развития кандидата, его аналитические способности и способности к самостоятельным суждениям. При дефиците способов и правовых средств выявления «объективных заслуг» кандидата в судьи в последние годы сформировалась устойчивая тенденция к пополнению судейских кадров из лиц, известных судейскому сообществу в силу того, что их карьера складывалась в самой судебной организации - секретарей судебных заседаний, помощников судей. Так, за период с 2010 по 2013 гг. в Республике Мордовия впервые были назначены на должности судей и мировых судей 25 человек. Из них только четыре кандидата к моменту назначения не являлись сотрудниками аппаратов судов. У большинства назначенных лиц стаж состоял только из работы в аппарате суда.
такая система отбора кандидатов в судьи, где ограничен приток юристов с иным профессиональным опытом, опасен недостатками самовосполняющейся системы, создающими угрозу независимости судей, провоцирующими фаворитизм, клановость в судебной среде, понижение уровня квалификации судебного персонала. Следует не только более четко прописать требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, но и расширить перечень правовых средств, позволяющих выявлять деловые и морально-нравственные качества претендентов. Такими средствами могут быть: представленные общественными организациями юристов профессиональные рейтинги, поручительства известных и уважаемых в юридическом сообществе юристов, решение общего собрания суда, где предстоит работать соискателю, итоги стажировки на общественных началах и др.
- Участие органов судейского сообщества в отборе кандидатов в судьи призвано обеспечить независимость судебной власти от политического и административного влияния. Однако такое влияние в настоящий период не исключается посредством воздействия на рядовых судей председателей соответствующих судов, обладающих, на наш взгляд, чрезмерными административными полномочиями. В свою очередь, несмотря на установленный статус судей, весомое влияние на председателей судов по-прежнему оказывают политические власти (органов законодательной и исполнительной властей), которые во многом способствуют их назначению на судебноадминистративные должности.
Указанные недостатки национальной системы формирования судейского корпуса следует устранять с учетом международно-правовых подходов к построению независимого и справедливого суда, с учетом теоретически обоснованного представления о доступе к судейской профессии.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (68) 2014
< предыдущая |
---|