Формирование судейского корпуса: международно-правовые основы и национальное регулирование

Европейская конвенция о защите прав человека и основ­ных свобод закрепляет право каждого на справедливое судеб­ное разбирательство независимым и беспристрастным судом (ст. 6). Одним из условий, гарантирующих право на независи­мый и справедливый суд, является надлежащая система фор­мирования судейского корпуса.

Согласно европейским стандартам принципы и порядок отбора, назначения судей и их карьерного продвижения от­носятся к числу наиболее значимых гарантий независимости судебной власти.

так, в Рекомендации Комитета министров Совета Евро­пы CM/Rec (2010) 12 «О независимости, эффективности и от­ветственности судей» от 17 ноября 2010 г. вопросы подбора и карьеры судей выделены в числе мер, призванных укрепить гарантии независимости судей, роль и эффективность отдель­ных судей и судебной власти в целом.

В силу Заключения № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей (КСЕС) «О совете судебной власти на служ­бе общества» отбор, назначение и продвижение по службе судей оцениваются в контексте поддержания независимости судебной власти, для чего предпочтительно участие судебно­го совета, а не органов законодательной или исполнительной власти (п. 48).

Поскольку независимость судей рассматривается не как прерогатива судей, а как общественная ценность, обеспечива­ющая реализацию права каждого на справедливое судебное разбирательство, то любые гарантии указанной независимо­сти есть предмет повышенной общественной значимости, вы­ходящей за рамки узко понятой судебной деятельности.

С учетом значения системы замещения судейских долж­ностей для обеспечения судейской независимости в междуна­родно-правовой доктрине утвердилось представление о досту­пе к судейской профессии как одном из стандартов судейской независимости. В разных правовых системах сложились раз­личные модели формирования судейского корпуса, имеющие свои особенности, связанные с экономико-политическим и со­циально-культурным контекстом развития конкретной стра­ны. Вместе с тем общепризнанная идея доступа к судейской профессии предопределяет «преимущественное значение принципов, которые должны находиться в основе построения систем отбора судей».

В этой связи на основе международно-правовых норм представляется актуальным обоснование теоретико-право­вой концепции доступа к судейской профессии как фактора обеспечения справедливого и независимого суда, разработка комплекса базовых положений о содержании доступа, прин­ципах построения системы отбора судей, отражающих обще­ственные интересы, с тем, чтобы указанные закономерности были учтены в национальном правовом регулировании. Это позволит полнее реализовать идею доступа к судейской про­фессии как международно-правового стандарта в российской правовой системе.

Под доступом к судейской профессии понимается такая система формирования судейского корпуса, при которой каж­дый, кто отвечает всем закрепленным в законе требованиям, мог бы войти в судейское сообщество.

Основу идеи доступа к профессии судьи образуют две со­ставляющие: материально-правовая и процедурная. Матери­ально-правовая составляющая включает в себя закрепленный законом перечень требований, предъявляемых к кандидату на судейскую должность. Очевидно, что судьей должен быть только тот, кто обладает высоким уровнем профессиональной квалификации, стажем работы по юридической специаль­ности, необходимыми для судейской работы морально-нрав­ственными качествами. С этими требованиями связываются ожидания общества в отношении судей, представления о том, какие судьи нужны. Предполагается, что лицо, удовлетворя­ющее указанным требованиям, является достойным высокого звания судьи, способно выполнить миссию, возложенную на суды, и осуществлять справедливое правосудие, ожидаемое обществом. Перечень требований к кандидатам в судьи как условия их доступа к судейской профессии закреплены в Кон­ституции РФ и федеральных законах.

Процедурный аспект доступа к судейской профессии требует создания такой системы отбора кандидатов в судьи и наделения их полномочиями, которая бы предотвратила по­падание в судейское сообщество некомпетентных и недостой­ных кандидатов. Процедура формирования судейского корпуса является важной составляющей идеи доступа к судейской профессии.

Реализация начала доступа к судейской профессии пред­полагает как минимум решение двух основных задач: 1) зако­нодательно определить систему требований, предъявляемых к кандидатам на должности судей; 2) сформировать механизм отбора кандидатов в судьи и наделения их полномочиями на основе объективно выявленных их достоинств.

Если применительно к решению первой задачи - опреде­лению круга надлежащих требований, предъявляемых к соис­кателю судейской должности, видимых трудностей возникает не так много, то в деле создания системы отбора указанных лиц на основании закрепленных критериев возникают значи­тельные трудности, связанные с подтверждением указанных достоинств у кандидатов, с устранением внешнего давления на процесс отбора и др.

Содержание идеи доступа к судейской профессии как стандарта судейской независимости многогранно и заключа­ется в следующем:

1. Каждый гражданин может стать судьей при условии, что отвечает предъявляемым законом требованиям. Данные требования объективно обусловлены, как правило, включают условия относительно уровня образования кандидата в судьи, стажа практической работы и квалификации, состояния здо­ровья, отсутствия судимости и др.

Согласно международно-правовым документам решения в отношении отбора, назначения и карьеры судей должны быть основаны на объективных критериях, установленных за­ранее законом или компетентными органами. Такие решения должны выноситься на конкурсной основе, с учетом квалифи­кации, навыков и потенциала соискателя, необходимого для рассмотрения дел посредством применения закона при ува­жении человеческого достоинства.

тем самым наличие системы законодательно определен­ных требований, предъявляемых к кандидатам на судейские должности, является неотъемлемым признаком идеи доступа к судейской профессии. При этом в условиях государств, назы­ваемых в международно-правовых документах молодыми де­мократиями, особенно важно закреплять систему указанных требований на уровне законодательных актов, обладающих высшей юридической силой.

1. Запрещение дискриминации при отборе и назначении кандидатов в судьи. При рассмотрении кандидатов в судьи мо­гут быть выявлены разные характеризующие их специфиче­ские обстоятельства, которым может быть придано правовое значение. Например, при решении вопроса о рекомендации кандидатов, имеющих равную степень квалификации, учиты­ваются такие их преимущества, как опыт работы в правоохра­нительных органах, наличие государственных и ведомственных наград, почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации», ученой степени кандидата юридических наук или доктора юридических наук.
   
   
   

Однако не могут рассматриваться в качестве законно уста­новленных требований к кандидатам дискриминационные признаки и условия. Согласно п. 45 Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» CM/Rec (2010) 12 «не должно быть никакой дискриминации в отношении судей или кандидатов на судебную должность на любом основании, например, по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политиче­ских или других убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшин­ствам, наличия собственности, инвалидности, сексуальной ориентации или иного статуса». При этом требование закона о том, что судьи или кандидаты на должность судьи должны являться гражданами соответствующего государства, не может быть признано дискриминационным.

1. Наличие установленной законом процедуры формиро­вания судейского корпуса, предполагающей механизм отбора кандидатов в судьи и способ их наделения полномочиями. такие способы наделения кандидатов в судьи полномочия­ми могут быть различными в разных странах. Более того, они могут варьироваться в рамках одной правовой системы при­менительно к судьям судов разных уровней и компетенций. Несмотря на все особенности, в международно-правовой док­трине выделяются два основных типа формирования судей­ского корпуса: выборная система и система назначения, кото­рые в свою очередь имеют разные модели.
   
   
   

В зависимости от критерия отбора кандидатов в судьи вы­деляются назначение по конкурсу и назначение путем отбора из опытных практиков. В правовых системах континентально­го права, где судьями становятся, как правило, в начале про­фессиональной карьеры, более предпочтительным видится использование конкурсного отбора претендентов на судейские должности. В системе общего права, где судейская должность рассматривается в качестве венца карьеры, традиционно ис­пользование отбора из наиболее опытных, профессионально состоявшихся юристов. Проблемными моментами указанных основ назначения являются выявление всех необходимых для замещения судейской должности качеств: не только высокой квалификации в области права, но и иных профессиональных и личных качеств, необходимых для судейской работы, в их числе чувства независимости и справедливости, гуманность, коммуникативные качества и другие.

1. Процедура отбора кандидатов в судьи должна исклю­чать любые политические вмешательства и обеспечивать неза­висимость судей в сфере организационно-управленческих отно­шений, для чего необходимо участие в данных процессах органа судейского сообщества, состоящего из большинства судей.
   
   
   

Известно, что независимость судей обеспечивается систе­мой процессуальных гарантий, предотвращая вмешательство извне в процесс отправления правосудия. Однако за рамками процессуальных правоотношений независимый статус судьи не охраняется веками накопленными и закрепленными прави­лами. В сфере организационно-административных, управлен­ческих правоотношений, куда относятся и вопросы отбора и наделения кандидатов в судьи полномочиями, независимость судей требует создания надлежащих механизмов. В целях ис­ключения политического вмешательства со стороны испол­нительных и законодательных органов власти на принятие решений по формированию кадрового корпуса судей следует предусмотреть участие независимых органов, состоящих из большинства судей.

Данные органы в Российской Федерации получили наи­менование органов судейского сообщества. Исключительны­ми полномочиями по даче рекомендации кандидатам в су­дьи наделены квалификационные коллегии судей, которые в доктрине определяются как «независимые органы, входящие в систему судоустройства Российской Федерации, осуществля­ющие государственно-властные полномочия в сфере отбора кандидатов в судьи, перемещения судей, продвижения их в карьере, привлечения судей к ответственности, имеющие сме­шанный состав, где более половины членов составляют судьи судов всех компетенций и уровней, а также входят представи­тели общественности и Президента Российской Федерации».

Участие в формировании судейского корпуса независи­мых судейских представительных органов является необходи­мым аспектом принципа доступа к судейской профессии, на что указывается в международно-правовые документах.

Согласно п. 46 Рекомендации Комитета министров Со­вета Европы «О независимости, эффективности и ответствен­ности судей» CM/Rec (2010) 12 решение об отборе и развитии карьеры судей должен принимать независимый от исполни­тельной и законодательной власти орган. С тем чтобы гаран­тировать независимость судебной власти, по крайней мере, половина членов данного органа должна быть представлена судьями, избираемыми своими коллегами.

Европейская хартия о законе «О статусе судей», закрепляя общие положения, направленные на обеспечение наибольших гарантий компетентности, независимости и беспристраст­ности судей, содержит п. 1.3, который гласит: «В отношении каждого решения, связанного с подбором, отбором, назначе­нием, продвижением по службе или окончанием пребывания в должности судьи Закон предусматривает вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в котором не менее половины принимающих участие в заседании являются судьями, избранными такими же судьями в порядке, гарантирующем самое широкое представительство судей».

5.  доступ к судейской профессии означает наличие пол­ной транспарентности относительно условий отбора кандида­тов в судьи, что позволяет представителям разных професси­ональных групп входить в судейское сообщество, обеспечивая разнообразие привносимого в судейскую профессию опыта и гарантируя тем самым понимание справедливости, не расхо­дящееся с существующим его пониманием в обществе.

Согласно п. 50 Заключения № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей (КСЕС) «О совете судебной власти на службе общества» наличие системы назначения и про­движения по службе судей является необходимым, но недо­статочным условием. должна существовать полная транспа­рентность в условиях отбора кандидатов, чтобы судьи и само общество имели возможность удостовериться, что назначение осуществляется исключительно на основании заслуг канди­датов и на основе их квалификации, способностей, с учетом принципов независимости, беспристрастности и эффектив­ности. таким образом, представляется важным обеспечить до­ступность для широкой общественности информации о дея­тельности каждого органа судейского сообщества, в частности по вопросам критериев отбора и наделения полномочиями. Органы судейского сообщества, реализуя свою роль в сфере организационно-административных правоотношений, долж­ны гарантировать, что процедуры назначения судей и продви­жения их по службе на основе заслуг открывают перспективы для разных групп кандидатов, которые как можно полно от­ражают общество.

Считаем, что основными началами общепризнанной док­трины доступа к судейской профессии, распространяющими свое действие на национальное законодательство, являются:

-    отбор кандидатов в судьи, их назначение на основании объективных и определенных критериев;

-    наличие исключительных полномочий по отбору кан­дидатов в судьи у органов судейского сообщества.

Представляется, что в российской модели формирования судейского корпуса указанные принципы реализованы не в полной мере. К недостаткам существующего национального регулирования системы отбора и назначения федеральных су­дей следует отнести:

1. Заслуги кандидатов в судьи, объективные критерии их отбора, которыми являются указанные в законе профессио­нальные требования к кандидатам, не являются определяю­щими в конкурсном отборе, поскольку: а) эти требования не четко определены в законе, б) существующие у органов судей­ского сообщества правовые средства отбора не являются эф­фективными в обнаружении названных качеств у кандидатов в судьи.

Посредством принятия квалификационного экзамена и проведения заседания квалификационной коллегии судей не представляется возможным, наряду с установлением фор­мальных требований и уровнем профессиональной подготов­ки, выявить такие качества кандидатов, как навыки общения, профессиональная этика, общекультурный уровень развития кандидата, его аналитические способности и способности к са­мостоятельным суждениям. При дефиците способов и право­вых средств выявления «объективных заслуг» кандидата в су­дьи в последние годы сформировалась устойчивая тенденция к пополнению судейских кадров из лиц, известных судейскому сообществу в силу того, что их карьера складывалась в самой судебной организации - секретарей судебных заседаний, по­мощников судей. Так, за период с 2010 по 2013 гг. в Республи­ке Мордовия впервые были назначены на должности судей и мировых судей 25 человек. Из них только четыре кандидата к моменту назначения не являлись сотрудниками аппаратов су­дов. У большинства назначенных лиц стаж состоял только из работы в аппарате суда.

такая система отбора кандидатов в судьи, где ограничен приток юристов с иным профессиональным опытом, опасен недостатками самовосполняющейся системы, создающими угрозу независимости судей, провоцирующими фаворитизм, клановость в судебной среде, понижение уровня квалифи­кации судебного персонала. Следует не только более четко прописать требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, но и расширить перечень правовых средств, позволяющих выявлять деловые и морально-нравственные качества пре­тендентов. Такими средствами могут быть: представленные общественными организациями юристов профессиональные рейтинги, поручительства известных и уважаемых в юридиче­ском сообществе юристов, решение общего собрания суда, где предстоит работать соискателю, итоги стажировки на обще­ственных началах и др.

1. Участие органов судейского сообщества в отборе кан­дидатов в судьи призвано обеспечить независимость судеб­ной власти от политического и административного влияния. Однако такое влияние в настоящий период не исключается посредством воздействия на рядовых судей председателей со­ответствующих судов, обладающих, на наш взгляд, чрезмер­ными административными полномочиями. В свою очередь, несмотря на установленный статус судей, весомое влияние на председателей судов по-прежнему оказывают политические власти (органов законодательной и исполнительной властей), которые во многом способствуют их назначению на судебно­административные должности.

Указанные недостатки национальной системы формиро­вания судейского корпуса следует устранять с учетом между­народно-правовых подходов к построению независимого и справедливого суда, с учетом теоретически обоснованного представления о доступе к судейской профессии.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (68) 2014