Роль мягкого права (soft law) в развитии европейской интеграции

Развитие международного правопорядка указывает на видоизменение форм и методов правового регулирования системы международных отношений. Развитие международ­ного права в целом происходит за счет создания разветвлен­ной системы международно-правовых норм. традиционные процессы создания норм международного права путем меж­дународных договоров и международных обычаев остаются основными и ключевыми в развитии международного права. Со стремительным развитием международных организаций возрастает значение новых «неклассических» правовых ин­струментов регулирования отношений между государствами. В доктрине международного права так однозначно и не выяс­нена сущность такого феномена, как «мягкое право». В связи с отсутствием единства взглядов на это явление, существует достаточно много его сторонников и критиков. даже сам тер­мин вызывает много дискуссий. Нельзя сказать, что термин «мягкое право» является наиболее корректным, однако имен­но он получил признание. такие ученые, как, например, Ю. Безбородов, М. Буроменский, В. Василенко, М. Велижанина, Г. Вельяминов, В. денисов, В. Евинтов, А. Задорожный, И. Лукашук, В. Мицик, В. Муравьев, т. Нешатаева, Л. Сенден, Г. тун-кин, х. хиллингенберг, К. Чинкин т. д. посвящали отдельные научные труды изучению «мягкого права».

Условно можно выделить основные три концепции опре­деления «мягкого права», а также отдельную концепцию от­рицания его существования.

Во-первых, под «мягким правом» понимается определен­ный нормативный массив или документы, включающие: а) нормы договоров, которые определены неоднозначно по сво­ему содержанию и не порождают для государств конкретных прав и обязанностей; б) нормы, содержащиеся в резолюциях международных организаций, которые не имеют юридически обязательной силы. Одним из сторонников такой концепции «мягкого права» был И. Лукашук, полагавший, что этот тер­мин широко применяется в международной доктрине для обозначения двух разнонаправленных подходов. В первом случае речь идет об особом виде международно-правовых норм, которые, в отличие от так называемого «твердого пра­ва», не порождают четких прав и обязанностей, а дают лишь общую установку, которой, однако, субъекты обязаны следо­вать. В другом аспекте термин «мягкое право» применяется для обозначения и закрепления неправовых международных норм, содержащихся в неправовых актах, в резолюциях меж­дународных органов и организаций, в совместных заявлени­ях, коммюнике При этом эти два подхода, определенные И. Лукашуком, сводятся к тому, что нормы «мягкого права» носят необязательный характер. х. хиллгенберг утверждает, что нормы «мягкого права» имеют собственно юридическую природу, а не моральную или политическую. Похожей точки зрения придерживался и Д. Голд.

Вторая концепция «мягкого права» характеризует сово­купность норм, в которых отсутствуют те или иные признаки норм т. н. «твердого права». В основном сторонниками этого подхода являются западная и американская доктрины между­народного права. На основе разделения актов на обязательные и необязательные зарубежными учеными международное право принято разделять на «твердое» и «мягкое» соответственно. так, норвежский юрист Дж. Бургес предлагает по­нимать «твердое право» (hard law) как совокупность норм, «формирующих правовые системы в традиционном смысле». В американской правовой доктрине также прослеживается разделение права на «твердое» и «мягкое». так, например, в проведенном д. трубеком, П. Коттирелом и М. Нансе иссле­довании отмечается, что «твердое право» определяет юриди­ческие обязательства, которые имеют конкретное значение и делегируют полномочия по толкованию и имплементации права. Государства, принимая такие нормы, берут на себя обя­зательства не только по предмету и целям этих норм, но и под­падают под действие правил и процедур всего международно­го права. Под конкретностью понимается то, что такие нормы однозначно определяют модель поведения. делегирование полномочий означает, что третья сторона вправе выносить авторитетную точку зрения по имплементации, толкованию и применению норм для того, чтобы существовал механизм разрешения споров и процедура внесения поправок. Понятие «мягкого права» ученые используют для определения норм, в отношении которых один или несколько из вышеперечислен­ных аспектов теряют свою характерность.

третья концепция является более обобщенной. доктри­на сводит к понятию «мягкого права» совокупность всех норм необязательного характера. Например, Р. Уоллас характери­зует «мягкое право как общий термин, используемый для определения юридически необязательных международных инструментов». Американский ученый А. д'Амато считает, что большая часть «мягкого права» вводится с помощью «мяг­ких» (необязательных) инструментов, таких как рекоменда­ции, резолюции международных организаций, декларации, «финальные документы», которые публикуются после завер­шения международных конференций, и т. д.

Стоит выделить еще одну концепцию так называемого «субправа», под которым, в частности, С. Бахин понимает со­вокупность принципов и общих правил поведения, не имею­щих обязательной юридической силы, но характеризующих­ся юридическим значением и направленных на достижение определенного практического результата. Ученый считает, что такое «субправо» возникло и развивалось в результате про­цесса унификации в связи с необходимостью создания особого механизма обеспечения однотипного регулирования между­народных торгово-экономических отношений. Примерами документов, относящихся к такой категории, автор называет Принципы международных коммерческих договоров, раз­работанные Институтом унификации частного права (УНИ- дРУА), подготовленный проект европейского кодекса частно­го права и другие своды норм контрактного права. Однако все же нельзя однозначно относиться к такой концепции, учиты­вая небольшое количество аргументов о существовании такого рода норм. тем более что со временем эти нормы трансфор­мируются «по добровольной воле» сторон в нормативно-пра­вовые акты международного или внутринационального права.

Общей чертой при характеристике норм международ­ного «мягкого права» является их рекомендационный харак­тер и отсутствие юридических последствий их невыполнения. Феномен «мягкого права» призван характеризовать необяза­тельные нормы, которых, однако, придерживаются субъекты международного права.

Концепция «мягкого права» является полем для дискус­сии в теории международного права. Она является своеобраз­ной точкой столкновения различных идей и взглядов, иногда даже противоречивых. Именно это свидетельствует о незавер­шенном характере такого явления, как «мягкое право», в науке международного права. При этом следует констатировать, что отсутствие единого понимания «мягкого права» дает почву для его критики.

Неоднократно в доктрине подчеркивалось, что среди актов, принимаемых международной организацией, важное значение имеют именно рекомендательные акты. При этом отсутствие у таких актов обязательной силы не означает, что они лишены регулятивной силы. Практика показывает, что к таким «гибким», «неклассическим» актам все чаще стали об­ращаться международные организации, что в свою очередь влияет на оперативность и эффективность правового регули­рования международных отношений. Иными словами, нормы международного права, которые приобретают форму «не­стандартных» источников права, условно относят к «мягкому праву». Как отмечает чешский юрист К. Земанек: «"Мягкое право" не вписывается в классическое понимание междуна­родного права».

Из теории международного права концепция «мягко­го права» распространяется и в право Европейского Союза. Право ЕС развивалось под влиянием международного права, но не сводится полностью к нему. Нормы права Европейского Союза имеют другую международно-правовую природу, от­личную от международного права и внутригосударственного права. Доктриной была установлена особая правовая природа ЕС. Интеграционные процессы в ЕС происходят не присущи­ми международному и национальному праву инструментами. На современном этапе своего развития Европейский Союз характеризуется собственными особенностями, благодаря которым его правопорядок можно квалифицировать как «ав­тономный». Так, например, О. Вишняков отмечает, что «ре­зультатом интеграционной деятельности государств-членов и формирования наднационального организационного образо­вания явилось становление новой наднациональной правовой системы, которая со временем приобрела автономный харак­тер по отношению к международному праву и внутреннему праву государств-членов».

Концепция «мягкого права» в ЕС начала активно разви­ваться с середины 90-х годов XX в., что связано с образованием самого Евросоюза. Первой работой, посвященной концепции «мягкого права» в Сообществе, стало научное исследование Ф. Шнайдера, опубликованное в рабочих трудах Института «Европейский Университет» (г. Флоренция, Италия). Он пре­доставил определение «мягкого права» в Евросоюзе, причем это определение является классическим для международного публичного права. В своем исследовании он определяет «мяг­кое право» как «правила поведения, которые, в принципе, не имеют юридически обязательной силы, но, несмотря на это, могут иметь практические последствия», то есть главным при­знаком актов «мягкого права» признается то, что все они не являются официально обязывающими, хотя их могут придер­живаться и соблюдать на практике, что приводит к их выпол­нению. После появления этой работы в праве Европейского Союза наблюдался перерыв в разработке данной концепции, а интерес ученых к этой тематике можно проследить лишь с начала XXI в. Особенно в последние годы в Евросоюзе наблю­дается усиление интереса к мягкому праву. В отечественной доктрине данная работа является первой попыткой выкри­сталлизовать концепцию «мягкого права» в Европейском Со­юзе.

Определение «мягкого права» в Европейском Союзе дала Л. Сенден в своей научной работе, посвященной именно этой тематике. Она считает, что «мягкое право» формируется из «правил поведения, которые заложены в документах, не свя­занных с юридически обязательной силой как таковой, но, возможно, имеющих некоторые косвенные правовые послед­ствия, которые осуществляют и могут осуществлять практи­ческое влияние». Развивая концепцию «мягкого права» в Ев­росоюзе, Л. Сенден попыталась систематизировать «мягкие» правовые инструменты по функциональному назначению и целям создания.

Определение концепции «мягкого права» в Европейском Союзе дала У. Морт. Она отмечает в своей монографии, что «мягкое право» воплощается в необязательных правилах пове­дения, таких как рекомендации, кодексы поведения, деклара­ции. Анализируя практику институтов, она отмечает тенден­цию к использованию «мягких» методов регулирования как в традиционных сферах, таких как государственная помощь, так и в новых для Европейского Союза сферах, например, тру­довой и социальной. Однако данная работа направлена на анализ методов и инструментов регулирования процессов ин­теграции при выработке политик Европейского Союза, поэто­му она носит характер междисциплинарного исследования. Можно согласиться, что «мягкое право» в Евросоюзе играет важную роль, развивает правопорядок объединения, заполня­ет имеющиеся пробелы, а также служит инструментом пер­спективного расширения компетенции Евросоюза.

Своеобразное видение «мягкого права» определил за­падный юрист К. хиллион. Анализируя внешние отношения Европейского Союза с третьими странами, он выдвигает кон­цепцию «добровольного исполнения актов рекомендательно­го характера». Он аргументирует это на примере расшире­ния Евросоюза, в соответствии с которым страны-кандидаты имплементируют право Евросоюза на основе выданных им рекомендаций, а взамен получают выгоду от Евросоюза в форме присоединения или «ассоциированного партнерства». Еще одной особенностью «мягкого права» в Евросоюзе явля­ется отсутствие в учредительных договорах даже упоминания

0   принятии «нетипичных» актов. Лиссабонский договор даже не указывает такие часто используемые инструменты, как резолюции, заключения, сообщения, заявления, кодексы по­ведения, кодексы практики и руководящие принципы, зеле­ные или белые книги. Итак, отвечая на вопрос, существует ли «мягкое право» в Евросоюзе, доктрина однозначно сводится к тому, что да, нормы «мягкого» права имеют место в системе правового регулирования процессов интеграции в Евросоюзе. Принятие и систематизация актов sui generis следует из прак­тики права Евросоюза. К таким актам следует относить акты, изданные вне институционального механизма Евросоюза, на­пример, акты Европейского омбудсмана, акты Евроюста или других агентств Евросоюза, которые могут принимать форму заключений, резолюций, деклараций и т. п. такие акты не входят в систему правовых актов в соответствии со ст. 288 До­говора о функционировании ЕС. также к нетипичным актам или актам sui generis следует отнести акты институтов, выда­ющиеся в непредвиденной в учредительном договоре фор­ме. Согласно Резолюции Европейского Парламента 2007 г. к категории актов «мягкого» права следует отнести сообщения (сommunication), белые и зеленые книги, кодексы поведения, резолюции и т. д.

На основании анализа практики применения таких актов можно с уверенностью констатировать, что к средствам «мяг­кого права» институты Евросоюза чаще всего обращаются при регулировании отношений, как во внешней, так и внутренней политике. Во внешней политике Евросоюз пользуются актами «мягкого права» при регулировании отношений со странами- кандидатами, третьими странами. так, например, Повестка дня ассоциации 2009 г. (принята Советом по вопросам сотруд­ничества Украина - ЕС) является достаточно ярким примером акта «мягкого права», формально-юридически не создает ни­каких обязательств, а на практике имплементируется в нацио­нальное законодательство Украины.

Анализируя внутреннюю политику Европейского Союза, стоит отметить, что достаточно ярко практика применения актов «мягкого права» проявляется в конкурентном праве ЕС. Рекомендации, установки, информационные сообщения Ко­миссии ЕС (например, Сообщение Комиссии по сотрудниче­ству Комиссии с национальными судами государств - членов относительно применения статей 101 и 102, Руководящие ука­зания по концепции влияния на торговлю, Сообщение об им­мунитете от штрафов и уменьшении штрафов в картельных делах, Руководящие указания по применению ст. 101 ДФЕС к горизонтальным соглашениям о сотрудничестве и др.) явля­ются одновременно обязательными для самой Комиссии ЕС при осуществлении ею административных процедур. В своих решениях Европейская комиссия и Суд ЕС всегда основывают­ся на таких рекомендательных актах, что является отражением практики применения норм конкурентного права Европей­ского Союза. Анализируя практику институтов ЕС, следует также отметить тенденцию к использованию «мягких» мето­дов регулирования - государственной помощи, контроля за концентрацией - как в традиционных, так и в новых для Евро­союза сферах, например, трудовой и социальной. Итак, «мяг­кое право» Евросоюза можно определить как систему правил поведения, которые имеют свое закрепление и выражение в актах необязательного характера, принятие которых четко не предусмотрено в учредительных документах. При этом нор­мы «мягкого права» могут иметь косвенные правовые послед­ствия, осуществляют свое практическое влияние на субъектов права Евросоюза и часто соблюдаются ими. «Мягкое право» может служить фундаментом и правовой основой для расши­рения компетенции Евросоюза впоследствии, получая свое за­крепление в актах обязательного характера.

Из анализа доктрины права ЕС можно сделать вывод, что феномен «мягкого права» имеет свое отражение как во внутренней, так и внешней политике объединения. Существо­вание нетипичных актов указывает на их особую правовую природу, которая лежит в основе особой правовой природы самого Европейского Союза. Итак, учитывая историческое раз­витие европейского интеграционного объединения, доктрина не характеризуется разнообразием, по сравнению с теорией международного права. Отличительной чертой концепции «мягкого права» в праве Евросоюза является отсутствие кри­тики ее существования, в отличие от международного права, где такая критика существует. Ни один ученый не ставит под сомнение существование «мягких» методов правового регули­рования в ЕС. Причиной этого является новый правопорядок, созданный Европейским Союзом, который не сводится полно­стью ни к национальному, ни к международному.

Европейское право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (64) 2013