Роль маслихатов (местных представительных органов власти) в решении проблем социального развития территорий в свете реформы местного самоуправления 2007 года в Республике Казахстан

В Республике Казахстан за годы суверенного развития произошли значительные демократические преобразования, которые служат задачам построения правового, социального государства. Но в современный период перед страной на этом пути стоит еще много злободневных проблем. В числе их – развертывание в Казахстане широкой системы местного самоуправления, успешное функционирование всех компонентов этой системы, а также комплексное развитие территории Республики в экономической, социальной, культурной и духовной сферах. На решение этих и других задач поступательного, успешного развития государства, общества и его граждан направлены все проводимые политические и правовые реформы в стране. В достижении поставленных целей значительная роль отводится маслихатам как местным представительным органам, являющимся центральным звеном местного самоуправления в Казахстане.

29 марта 2013 г. Председатель Сената Кайрат Мами встретился с секретарями маслихатов областей, городов Алматы и Астана, посетившими Парламент в рамках семинара-совещания по обсуждению вопросов децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления.

«Текущий год – первый год реализации новой масштабной программы «Стратегия “Казахстан-2050”», провозглашенной Главой государства Н. Назарбаевым», – отметил К. Мами.

Спикер акцентировал внимание на необходимости грамотного проведения децентрализации управления, суть которой – в предоставлении прав и необходимых ресурсов для принятия решений от центра к региональным органам. В ближайшее время будут приняты законы, направленные на разграничение полномочий между органами государственного управления, укрепление местных исполнительных органов необходимыми полномочиями. По решению Президента в нынешнем году будет введена выборность аульных акимов через маслихаты.

Эти задачи являются одними из важнейших в развитии местного самоуправления в РК в настоящее время. А с чего начиналось становление этого института в Республике?

Когда Казахстан находился в составе Союза ССР, 15 февраля 1991 г. был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», который определял местное самоуправление в Казахской ССР как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. Вообще в этом законе раздел о территориальном общественном самоуправлении был самым разработанным, в нем, кроме определения, была закреплена система местного самоуправления, его компетенция и т. п.

В Конституции РК 1993 г. о местном самоуправлении вообще не говорилось. В ч. 2 ст. 90 закреплялось: «Решение вопросов местного значения осуществляется местными представительными и исполнительными органами». В Законе РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах РК» понятие «местное самоуправление» даже не упоминалось. Закреплялась лишь возможность (ст. 53–54 Закона) для рассмотрения наиболее важных вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории, проводить собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, достигших 18-летнего возраста, и регламентировалась компетенция собрания.

Конституция Республики Казахстан 1995 г. содержит, в отличие от Конституции 1993 г., ст. 89, посвященную местному самоуправлению. Впервые в Конституции представлены нормы о местном самоуправлении. Гарантируется его самостоятельность в пределах его полномочий. Тем самым заложены предпосылки для становления и развития системы местного управления и самоуправления, государственного управления с элементами децентрализации на местах и политическим контролем со стороны местного населения в лице своих представительных органов. Конституция закрепляет, что в РК признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 2 ст. 89). Для уточнения этого понятия Толковый словарь Конституции РК разъясняет, что «местное самоуправление – признанный Конституцией 1995 г. (ст. 89) демократический институт самостоятельного решения населением вопросов местного значения».

В первоначальной редакции Конституции 1995 г. закреплялась концепция, согласно которой местное самоуправление было отделено от местного государственного управления. Местное государственное управление было представлено маслихатами (местными представительными органами), акимами и акиматами (местными исполнительными органами).

Местное самоуправление могло осуществляться населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Такое соотношение между местным государственным управлением и самоуправлением просуществовало до 2007 г.

В период с 1995 по 2007 г. было предпринято несколько попыток разработать проект закона о местном самоуправлении РК, в процессе которых предлагались разные определения местного самоуправления.

Все проекты закона о местном самоуправлении в РК так или иначе отражали положения Конституции РК, заложенную в ней концепцию, а также положения Европейской хартии местного самоуправления.

Конституционная реформа 2007 г. изменила соотношение местного и государственного управления и самоуправления в РК. Теперь нет оснований утверждать, что это две разные системы, которые не пересекаются.

Изменился статус маслихатов. Они признаны в качестве органов местного самоуправления, что стало закономерным итогом поисков наиболее оптимальной модели местного самоуправления, продолжавшихся в течении 12 лет после принятия на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции страны, и на которой уже давно настаивали некоторые отечественные государствоведы.

Для приведения в соответствие с новой редакцией Конституции текущего законодательства в Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в РК» 9 февраля 2009 г. были внесены существенные поправки. В новой редакции изменилось название Закона – «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК».

Данный Закон дает определение местного самоуправления как «деятельности, осуществляемой населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленной на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определенном настоящим законом, иными нормативными правовыми органами».

Данное определение отражает абсолютно правильное, на наш взгляд, мнение о тесной взаимосвязи местного государственного управления и местного самоуправления в современный период.

В литературе известные казахстанские и зарубежные исследователи поддерживают такую позицию. Профессор Г.С. Сапаргалиев считает, что «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически сделать это невозможно».

Как уже отмечалось выше, маслихаты играют особую роль в претворении в жизнь поставленных задач по укреплению системы местного самоуправления в РК, по комплексному развитию подведомственных им территорий. В Законе РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении» закрепляются вопросы их компетенции, в числе которых:
утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории;
утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию, оздоровлению окружающей среды;
утверждение программ содействия занятости населения и снижения бедности.

Для осуществления этих и других вопросов своей компетенции по решению проблем социального развития территорий маслихаты осуществляют большую работу по реализации всех утвержденных ими программ. Можно привести следующие наглядные примеры.

16 апреля 2013 г. в Алматы депутаты городского маслихата на сессии утвердили размер материальной помощи для ветеранов войны, участников боевых действий в Афганистане и вдов погибших. Отметим, что в этом году руководством города вдвое увеличен размер единовременной выплаты.

Специальную премию к 9 мая получат около 6000 тыс. алматинцев. Ветераны и инвалиды Великой Отечественной – по 75 тыс. тенге, афганцы и вдовы – по 30 тыс. Всего из средств местного бюджета было выделено 232 млн. тенге.

В городе Караганда в 2013 г. на ремонт дорог по решению городского маслихата и акима города из областного и городского бюджетов будет выделено почти 2,7 млрд. тенге. Планируется отремонтировать 30 улиц общей протяженностью 57 км., включая подъездные дороги к социально значимым объектам – школам, детским садам, медицинским учреждениям. Продолжаются работы по программе «Энергосбережение». В частности, будут установлены новые опоры уличного освещения с экономными светильниками. В различных районах областного центра намечено установить 650 таких опор, на что выделено свыше 192 млн. тенге.

Кроме того, депутаты гормаслихата направили часть из собранных налоговиками сверх запланированного объема средств на строительство и обновление автодорог. Деньги будут потрачены на километровую четырехполоску, которая соединит пригород Михайловку с новым городом и разгрузит центральный проспект.

Наконец, будет отремонтирована трасса к одному из дачных массивов, на что город выделил 165 млн. тенге. Здесь произведут замену тротуаров и установят ливневку. По распоряжению акима области будут приведены в порядок автобусные павильоны.

В 2012 г. по решению маслихата города Алматы с 7 по 19 августа на территории Центрального стадиона был организован спортивно-экологический летний лагерь для детей из малообеспеченных семей. Ребята с 8 до 12 лет под руководством шести педагогов смогли посетить музеи и парки, а также стали участниками тематических конкурсов и программ.

Маслихаты Республики активно сотрудничают с зарубежными инвесторами по решению социальных проблем на их территориях. Как отмечает Скотт Дэвис, управляющий директор Евразийского подразделения корпорации «Шеврон», их компания совместно с местными органами власти и управления инициировали и реализуют ряд долгосрочных социальных проектов по Республике:
– многолетняя программа оказания помощи детям из детских домов в выборе будущей профессии и приобретении жизненно важных навыков;
– партнерство с Казахским национальным техническим университетом в рамках глобальной программы партнерства с университетами;
– проект по развитию ремесленничества;
– долгосрочная комплексная программа экологического просвещения «Земля – наш общий дом», предусматривающая проведение ежегодного конкурса экологического рисунка и конкурса экологических бизнес-проектов;
– проекты для поддержки лиц с ВИЧ/СПИДом;
– проекты по развитию культуры энергосбережения и энергоэффективности.

Депутаты маслихатов в своей индивидуальной деятельности как народные избранники проводят большой объем работы со своими избирателями для решения их насущных ежедневных проблем, осуществляя их поручения, участвуя в непосредственной реализации принятых маслихатом решений и утвержденных программ. В качестве примера можно привести деятельность Артура Котенева, одного из самых молодых и активных депутатов маслихата города Алматы. На наш взгляд, А. Котенев является одним из наиболее эффективно работающих депутатов, результаты деятельности которого видны для всех его избирателей. Сразу после своего избрания он провел ряд встреч с жителями г. Алматы, в частности 26 января 2012 г. в здании Алмалинского акимата Артур Котенев провел встречу с представителями КСК, старшими участковыми и жителями шестого округа. Подобные встречи впервые были проведены в 2012 г. На данной встрече были обсуждены вопросы безопасности и улучшения условий проживания жителей района. Основной целью собрания явилось налаживание совместной работы председателей КСК, участковых и нового депутата Артура Котенева для достижения эффективного сотрудничества, направленного на обеспечение правопорядка, безопасности и благоустройства жителей шестого округа. По результатам встречи был утвержден план и системность подобной коллективной работы, были подняты волнующие жителей проблемы, обсуждены меры для их решения, которые будут предприниматься совместными усилиями для достижения желаемого результата.

В течение 2012–2013 гг. депутат А. Котенев принимал активное участие в решении важнейших социальных проблем его избирателей, в числе которых:
– расширение сети специализированных учреждений для людей без определенного места жительства;
– проблемы уборки мусора;
– благоустройство детских площадок;
– обеспечение жителей газоснабжением в квадрате улиц Алексеева, Макатаева, Есентайская и Райымбека (256 избирательный участок);
– обеспечение ветеранов ВОВ продуктовыми и санитарно-гигиеническими наборами, помощь им в уборке их домов, организация их медицинского обслуживания, систематизация и публикация их мемуаров «Ожившие рукописи»;
– проблемы обеспечения жильем, незаконного строительства в жилых районах букмекерской конторы, летних площадок и кухонь кафе;
– вырубка зеленых насаждений на территории дворов и другие проблемы.

Депутат А. Котенев, как и все другие депутаты маслихатов Казахстана, активно участвует в программах оказания материальной и иной помощи детским домам и другим детским учреждениям, в частности детскому дому семьи Есеновых в городе Есик.

Маслихаты Республики Казахстан осуществляют работу по социальному развитию подведомственных территорий в тесном контакте с местными исполнительными органами, акиматами. Это сотрудничество вкупе с поиском новых форм, инновационных технологий дает ощутимый результат, особенно в области международного сотрудничества.

Ассоциация энергоэффективных городов – участников программы «Соглашения мэров» Европейского Союза – пополнилась городом Аксу Павлодарской области. Он стал первым населенным пунктом Казахстана, вступившим в эту общественную международную природоохранную организацию.

«Соглашение мэров» – европейская инициатива, призывающая местные и региональные власти разрабатывать планы устойчивого энергетического развития с использованием возобновляемых источников энергии. В ближайшее время аким города Булат Бакауов будет приглашен в офис Европейской комиссии в Брюсселе, где состоится официальное подписание документов о вступлении Аксу в ассоциацию. Присоединение к ней дает местным властям возможность формировать устойчивую среду обитания в экологическом, социальном и экономическом аспектах, закрепить успех по сокращению объемов выброса углекислого газа на предприятиях металлургии и энергетики.

Поддержка со стороны Европейской комиссии будет заключаться в развитии потенциала городов в управлении собственной энергетикой, разработке плана действий по устойчивому энергетическому развитию, созданию сети энергоменеджеров. Города, подписавшие соглашения, берут на себя добровольные обязательства по сокращению выбросов парникового газа на своих территориях минимум на 20%. В «Соглашении мэров» принимают участие 46 стран, 3 700 городов и более 9 млн. граждан.

Как видно из вышеназванных примеров, маслихаты проводят большую работу по комплексному развитию территорий, решению социальных и иных проблем в рамках закрепленных в законе компетенции и полномочий. Но на этом пути, конечно, существует много проблем, в числе которых низкая финансовая дисциплина, прямые хищения выделенных средств, коррупционная составляющая и др. С точки зрения усовершенствования правового регулирования комплексного развития территорий и в целом правовых основ местного самоуправления в Республике Казахстан представляется необходимым предложить следующее:
В рамках проводимой в РК децентрализации управления в Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» от 23 января 2001 г. четко разграничить полномочия между различными уровнями государственного управления.

Завершить перераспределение функций между местными представительными и исполнительными органами, закрепить в законе полный перечень их функций.

Закрепить в Законе РК «О выборах в Республике Казахстан» механизм выборов аульных акимов.

Дополнить Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» от 23 января 2001 г. положением об обязательных отчетах депутатов маслихатов перед избирателями не реже двух раз в год, что будет способствовать стимулированию депутатов в их работе по реализации программ развития территорий.

На наш взгляд, необходимо дополнить Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении» статьей «Принципы местного самоуправления», где следует закрепить следующие принципы:
– самостоятельности решения населением вопросов местного значения;
– обеспечения широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления;
– экономической и финансовой самостоятельности;
– многообразия моделей местного самоуправления;
– организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством;
– гарантированности местного самоуправления;
Кроме этих принципов необходимо закрепить в этой статье принципы, ранее имевшиеся в Законе «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».

– выборности органов местного самоуправления, их подотчетности и подконтрольности населению;
– законности;
– защиты прав, свобод и законных интересов граждан;
– гласности и учета общественного мнения.

Закрепление этих принципов позволит создать стройную теорию местного самоуправления. Этой же цели послужит закрепление функций местного самоуправления. Такой статьи опять-таки нет в Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении». А она, думается, должна быть. Можно взять за основу ст. 4 Закона КазССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», посвященную основным функциям местного самоуправления. «Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление».

Думается, необходимо в статье о функциях местного самоуправления закрепить следующие из них, уже ранее (в Законе 1991 г.) имевшиеся:
– соблюдение законов, охрану правопорядка, прав, свобод и законных интересов граждан;
– организацию жилищного, коммунально-бытового, транспортного, торгового и иного хозяйственного обслуживания населения;
– организацию социально-культурного обслуживания населения;
– воспитание культуры межкультурных отношений, сохранение и развитие национальных культур;
– эффективное использование муниципальной собственности;
– охрану природы, рациональное использование земли, других природных ресурсов;
– развитие малого бизнеса с использованием разных форм собственности;
– поддержку и развитие всех форм гражданской инициативы населения, направленных на улучшение условий жизни и повышение благосостояния граждан.
Кроме этих функций, на наш взгляд, надо закрепить еще две:
– функция обеспечения участия населения в решении местных дел. «Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления».

– защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РК и текущим законодательством.

Развитие местного самоуправления в Республике Казахстан в свете Стратегии «Казахстан – 2050»: новый политический курс состоявшегося государства» и Концепции развития местного самоуправления получает новый импульс. В современный период развития страны конституционно-правовой статус маслихатов будет совершенствоваться с учетом задачи децентрализации управления, усиления значения, роли, укрепления полномочий местных органов для решения проблем местного значения, для комплексного развития территории.

Право стран СНГ

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (61) 2013