Политическая наука утверждает, что в достаточной мере развитые демократические институты являются ключевой составляющей стабильности, продуктивного развития и безопасности государства.

Трансформации последних десятилетий, как политического, так и экономического характера, сформировали концептуальные подходы к пониманию современной демократии. В определении демократии особый акцент делается на институтах, позволяющих гражданам в большей или меньшей степени влиять на власть и политику. По мнению российского ученого Г.Г.Дилигенского, демократическим является такое общество, которое, с одной стороны, предоставляет людям «определенную степень свободы самоопределения личности - выбора формы деятельности, места жизни и работы, убеждений, источников информации и т. п. - и, с другой стороны, защиту от авторитарного произвола власть имущих, жизнь людей в рамках и под защитой закона».
Американские политологи Ф.Шмиттер и Т.Карл убеждены, что «современная политическая демократия есть система управления, при которой власти отвечают перед гражданами за свои действия в публичной сфере, а граждане реализуют свои интересы через конкуренцию и взаимодействие своих выборных представителей».

Ключевым позитивным посылом в этом определении, на наш взгляд, является восприятие демократии как системы управления, к функцированию которой причастна как власть, так и граждане.

Однако очевидно, что предложенная трактовка демократии закладывает риск того, что роль и ответственность сторон такого процесса управления не являются равноценными, а следовательно, разрушается основной элемент демократии - полноправие граждан. Власть в контексте этой трактовки фактически отдаляется от граждан на расстояние выборов и отчетов во время партийных съездов, предвыборных кампаний и т. п.

Признаем, что если придерживаться воспри¬ятия демократии как только лишь права граждан регулярно принимать участие в выборах справедливой и ответственной власти, которые проводятся на честной основе и сопровождаются абсолютно чётким подсчетом голосов, вышеприведенное определение может показаться исчерпывающим. Но в реальной жизни в одних случаях выборы, хотя и демократические, могут стать рутинными и формализированными и не полностью отображать волю граждан, а также  вызывать у последних ностальгию по духу перемен, а в других - могут приобрести болезненные черты «электорализма» - абсолютизированной веры во всеочищающую, всеоправдывающую силу выборов - и породить перманентное революционное неудовлетворение, хаос, агонию.

В действительности же свободные и честные выборы являются только одним из естественных элементов процедурной складовой демократии, хотя и чрезвычайно важным. Выборы лишь позволяют гражданам одномоментно выразить поддержку одной из стратегий, которые предлагаются конкурирующими политическими партиями в ходе предвыборного процесса. А имплементация избранной стратегии, призванной обеспечить полноценную жизнь и развитие общества в период между выборами, должна осуществляться благодаря управляемому и непрерывному взаимодействию власти и граждан, основанному на принципе верховенства права.

Наука европейского права уделяет значительное внимание разработке, систематизации и внедрению минимальных требований, норм и стандартов в сфере демократии и прав человека. Многие страны «молодой демократии» учитывают их в процессе выработки и осуществления своей политики. Совет Европы (далее - СЕ), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ), Европейский союз (далее - ЕС) принимают непосредственное участие в развитии системы европейского права, его принципов и норм и предоставляют помощь странам, которые находятся в состоянии активного демократического реформирования и становления.

В этом контексте целесообразно привести такие акты Парламентской ассамблеи СЕ, как Резолюция 800 от 1 июля 1983 г. «О принципах демократии» , Резолюция 1594 от 23 ноября 2007 г. «О принципе верховенства права» , Резолюция 1547 (2007)5 и Рекомендация 1791 от 18 апреля 2007 г. «Состояние прав человека и демократии в Европе» , Резолюция 1617 ст 25 июня 2008 г. «Состояние демократии в Европе»  и др.

В частности, Резолюция Парламентской ассамблеи СЕ 1547 (2007) определяет демократию как «открытый, бесконечный процесс, который обеспечивает расширение свободы всех граждан самостоятельно определять свою жизнь». При этом отмечается, что в настоящее время положительным с точки зрения неиндиферентной позиции граждан является то, что во многих государствах - членах СЕ «граждане не удовлетворены состоянием своей демократии, пытаются преодолеть дефицит демократии и повысить ее качество. Наиболее ярко демократия расцветает и преуспевает там, где она стала неотъемлемой частью культуры граждан» .

Документы ЕС требуют от власти внедрения норм «надлежащего управления» . Одним из его основных постулатов является норма, которая провозглашает, что не общество служит власти, а власть - обществу. «Белая книга» о европейском управлении полностью отражает демократические принципы справедливого и эффективного управления государством при активном и компетентном участии граждан. 13 октября 2005    г. Европейская комиссия начала реализацию «Плана «Д» по вопросам демократии, диалога и дебатов»  как основы для последующих решений относительно будущего ЕС. К его исполнению очень активно должны быть привлечены граждане, поскольку будущее ЕС должно отвечать их прямым интересам и ожиданиям.

При этом Европейская комиссия руководствуется совершенно практическим пониманием необходимости использования института партиципаторной демократии, основываясь на принципе «Кто платит, тот должен иметь право высказаться».

Общепризнанно, что демократия, как и лю¬бая другая система, зависит от носителей власти. В рамках классической демократии носителем власти является народ. Как известно, и в Основном Законе Украины (ст. 5) закреплено принципиальное положение о том, что «народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления» .

Именно народ играет особенную роль в управлении, а следовательно, общество должно руководствоваться нормами, которые приняты коллективно. При этом коллективный выбор, подкреплённый потенциалом государства, становится обязательным для всего общества.

Демократические свободы содействуют развитию коллективного сознания граждан, пониманию ими неотложных потребностей государства, в котором они живут, и принятию общественно полезных решений, а значит способствуют укреплению модели демократии прямого участия (партиципаторной демократии).

В частности, Б.Барберу свойственно понимание, что «прямая демократия требует не просто участия, а гражданской подготовки и гражданской добродетели для эффективного участия в обсуждении и принятии решений. Демократия участия, таким образом, понимается как прямое правление образованных граждан. Граждане - это не просто частные индивиды, действующие в частной сфере, а хорошо информированные общественные граждане, отдалившиеся от своих исключительно частных интересов настолько, насколько общественная сфера отдалена от частной. Демократия - это не столько правление народа или правление масс, сколько правление образованных граждан» .

Всё же, как представляется, серьёзная ответственность большинства граждан в системе партиципаторной демократии состоит не только в том, чтобы иметь достаточный уровень подготовки, компетенции и быть способным к постоянному совершенствованию политической культуры (следуя принципу К.Пейтман, «учись участвовать, участвуя»), но и в том, что абсолютно необходимо постоянно поддерживать уровень их политической активности, снижение которого в результате может привести к тирании меньшинства - политической элиты, власти. Противостоять возможному авторитарному прессингу сверху способна лишь сильная власть снизу.

Практика последних лет подтверждает эти теоретические выкладки. Следует отметить, что на современном этапе развития демократического и правового сознания граждане, которые могут быть представителями разных социальных групп населения и иметь соответствующие интересы, в процессе информированного, компетентного взаимодействия общества с органами власти обнаруживают способность объединять усилия и ограничивать своеволие власти, разрешать неотложные проблемы и конфликты как на государственном, так и на местном уровнях, в трудовых коллективах, а также контролировать настроения общества в целом, при этом не претендуя на должности в органах власти.

Таким образом, формируется гражданское общество, которое фактически создает промежуточный уровень управления между отдельной личностью (индивидуумом) и государством. Убедительным доказательством конструктивизма формирующегося в наших странах гражданского общества является то, что оно пытается находить и предлагать обществу ресурсы улучшения социального климата, смягчения конфликтов.

Инициативы гражданского общества достигают и уровня международных организаций, которые формируют общеевропейское правовое поле. Принцип партиципаторной демократии применяется и в деятельности СЕ. Резолюцией КМ RES (2003)8 от 19 ноября 2003 г. «О партиципаторном статусе международных неправительственных организаций в Совете Европы» , принятой на замену Резолюции (93)38, расширены полномочия таких организаций, улучшены правила и процедуры их сотрудничества с СЕ. Основным форматом совместной деятельности СЕ и международных неправительственных организаций является ежегодная Конференция. Работа в период между конференциями осуществляется постоянно действующим Комитетом по связям с Генеральным секретариатом СЕ, а также тематическими группами.

Следует отметить, что результатом общеcтвенных инициатив, поддержаных правительствами и парламентами государств - членов этой организации, является ряд нормативных актов (конвенций, рекомендаций и резолюций) СЕ, посвященных проблеме расширения участия граждан, общества в процессе принятия решений на государственном и местном уровне. В разработке таких документов наряду с Комитетом министров (далее - КМ) и Парламентской ассамблеей (далее - ПА) принимает участие также и Конгресс местных и региональных властей Европы (далее - КМРВЕ). Важнейшими из них являются Европейская хартия местного самоуправления (ЕСД № 122)16, Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне (ЕСД № 144)17, Рекомендация КМ государствам - членам Rec (2001)19 от 6 декабря 2001 г. об равноправном участии женщин и мужчин в принятии политических и публичных решений , Рекомендация КМ государствам - членам Rec (2006)14 от 25    октября 2006 г. о гражданстве и участии молодых людей в публичной жизни , Рекомендация ПА 564 (1974) от 9 мая 1974 г. об участии работников в процессе принятия решений на предприятиях , Рекомендация ПА 1500 (2001) oт 26 января 2001 г. об участии иммигрантов и иностранных резидентов в политической жизни государств - членов Совета Европы , Рекомендация ПА 1770 (2006) oт 05 сентября 2006 г. о поддержке развития местного самоуправления вдоль границ Совета Европы .

Общество и органы власти государств - членов СЕ должны руководствоваться нормами таких документов, учитывая обязательства в рамках членства в этой организации и требования современных интеграционных и глобализационных процессов.

Однако абсолютно понятно, что никакая демократическая система управления не может функционировать без профессиональных политиков, которые прямо или опосредованно избраны народом и выполняют в обществе большую часть политической работы. Важно, чтобы политика, проводниками которой они являются, отображала коллективные решения, которые принимаются в контексте деятельности гражданского общества, осуществления демократии участия.

Следовательно, должны существовать четкие правила и налаженный механизм взаимодействия, оперативного и компетентного сотрудничества общества и органов власти, поскольку для демократического развития правового государства необходимо соблюдение определенных процедурных норм и уважение к правам граждан.

При формировании таких правил следует исходить из того, что демократическая система правленияреальнофункционируетсогласноволе народа, когда избранные им представители - политики - принимают коллективные решения большинством голосов. В демократическом обществе представительская власть (парламент, органы местного самоуправления) отвечает за принятие решений, касающихся всех политических, социальных, экономических, административных и культурных проблем. Следует признать, что этот процесс не всегда является достаточно оперативным, поскольку есть необходимость учитывать мнение большого количества участников общественной жизни и глубоко изучать природу каждой из проблем. В подобных условиях существует угроза принятия компромиссных решений, которые по разным причинам могут быть поспешными, невзвешенными, некачественными.
Предупреждению этого, безусловно, способствовало бы законодательное утверждение концептуальных принципов сотрудничества парламента и гражданского общества.

Если обратиться к работе украинского парламента, можно отметить, что за последнее десятилетие он накопил интересный опыт такого сотрудничества, стал более открытым и доступным для общества благодаря разным формам контактов - обращение граждан, научно-экспертные и общественные советы при комитетах, Институте законодательства, общественные, комитетские и парламентские слушания, общественные экспертизы проектов законодательных актов, Интернет-информирование и общение и др. Всё чаще парламент имеет дело с законодательными инициативами, которые поступают от объединений граждан, неправительственных организаций и отдельных граждан. Возможность их представления на рассмотрение парламента воспринимается гражданами как важный механизм реализации права на участие в управлении государственными делами, которое гарантировано ст. 38 Конституции Украины.

Европейские нормы относительно развития демократии, сформулированные, в частности, в упоминавшейся ранее Резолюции ПАСЕ № 1547 (2007) от 18 апреля 2007 г. «Состояние прав человека и демократии в Европе», провозглашают, что «значительное внимание следует уделить внедрению элементов прямой демократии, таких, как право требовать референдума или предлагать законодательные инициативы» .

В то же время, преследуя цель обеспечения эффективности демократической системы управления, следует сделать процесс сотрудничества парламента с гражданским обществом более системным, упорядоченным, единообразным, стабильным и управляемым, а также и обоюдно контролируемым.

На наш взгляд, в этом контексте уместным является изучение организационно-правового опыта Республики Молдовы, которая в 2005 г. Постановлением Парламента утвердила Концепцию сотрудничества между Парламентом и гражданским обществом . Данный документ определяет круг заданий, которые нужно решить, принципы, которыми следует руководствоваться в ходе такого сотрудничества, механизм его осуществления, а также его минимальные стандарты.

Как отмечается в разделе 1 «Общие положения» Концепции, постоянное, открытое и эффективное сотрудничество между Парламентом и гражданским обществом должно быть нацелено на решение следующих задач:
а)    объективная оценка проблем, встающих перед обществом;
б)    возможно более широкое представление в Парламенте мнений различных групп граждан;
в)    повышение эффективности партиципаторной демократии и процесса принятия решений;
г)    поощрение гражданских инициатив;
д)    расширение и совершенствование законодательной базы посредством возможно более широкого участия избирателей в этом процессе.
Кроме того, подчеркнуто, что сотрудничество, которое осуществляется в рамках этой Концепции, не подменяет собой другие законные формы сотрудничества между Парламентом, его рабочими органами и организациями гражданского общества.

Раздел 2 очерчивает принципы сотрудничества:
-    принцип участия - всемерное вовлечение в процесс сотрудничества организаций гражданского общества;
-    принцип открытости - открытое осуществление процесса сотрудничества при понятности механизма сотрудничества как организациям гражданского общества, непосредственно вовлеченным в этот процесс, так и общественности;
-    принцип эффективности - конструктивное вовлечение организаций гражданского общества в процесс сотрудничества, с тем чтобы их предложения могли влиять на развитие законодательных инициатив, а Парламент мог в полной мере использовать результаты сотрудничества;
-    принцип равенства - равноправное отношение в процессе сотрудничества к различным организациям гражданского общества;
-    принцип независимости - свобода и не¬зависимость организаций гражданского общества и недопустимость продвижения ими в процессе сотрудничества с Парламентом деловых или политических интересов.

Ключевым разделом данной Концепции с точки зрения её жизнеспособности является раздел 3 «Механизм сотрудничества», который определяет стороны и формы процесса, а также форму его организационного обеспечения. Отмечается, что Парламент Молдовы готов сотрудничать с организациями гражданского общества, которые зарегистрированы в республике, через:
1)    экспертные советы при Постоянных комиссиях Парламента, которые создаются в соответствии с Регламентом Парламента из представителей организаций гражданского общества;
2)    постоянное консультирование, которое осуществляется в т. ч. с применением Интернет- технологий. Оно касается проектов законодательных актов, относительно которых заинтересованные общественные организации могут представлять экспертные заключения, комментарии, оценки последствий их принятия, предложения по совершенствованию и другие материалы;
3)    собрания, которые созываются специально по инициативе Председателя Парламента, Постоянного бюро, Постоянных комиссий Парламента, парламентских фракций или организаций гражданского общества для консультирования по конкретным вопросам, включенным в повестку дня Парламента, или по другим вопросам общегосударственного значения;
4)    публичные слушания, которые проводятся ежегодно каждой Постоянной комиссией Парламента для консультирования с организациями гражданского общества по вопросам, включенным в повестку дня Парламента, или по другим общегосударственным вопросам;
5)    годовую конференцию, которая созывается Председателем Парламента для оценки эффективности сотрудничества и принятия решений, касающихся его новых направлений. В конференции принимают участие представители организаций гражданского общества и Парламента.

Отмечается также, что представители гражданского общества могут быть включены в состав рабочих групп, которые создаются Парламентом и его рабочими органами для разработки или доработки отдельных проектов законодательных актов.

Концепцией определено, что все предложения организаций гражданского общества, внесенные в Парламент в процессе сотрудничества, носят рекомендательный характер.

Важно, что с целью обеспечения сотрудничества Парламент назначает в составе своего Аппарата подразделение, ответственное за связи с общественностью. Как отмечается в п. 3.4 раздела 3, «указанное подразделение ведёт учет заинтересованных организаций гражданского общества, охватывающий неправительственные организации, зарегистрированные в Республике Молдова и выразившие желание сотрудничать с Парламентом».

Решение молдавских коллег, касающееся создания специального аппаратного подразделе- ния,являетсяверным,но,очевидно,полномочий, предоставленных ему, абсолютно недостаточно,  чтобы обеспечить полноценное администри¬рование этого демократического процесса. Тем более что Минимальные стандарты сотрудничества, о которых идет речь в Разделе 4 Концеп¬ции, кроме прочего предусматривают необходимость решения целого ряда задач:
-    предоставление организациям гражданского общества проектов законодательных актов, соответствующих контактных данных и другой необходимой информации;
-    принятие и предварительная обработка предложений организаций гражданского общества;
-    информирование о процессе консультирования, общего решения проблемных вопросов;
-    контроль за поступлением предложений в установленные сроки;
-    осуществление обратной связи с инициаторами предложений с целью предоставления информации относительно их использования (учёт или отклонение);
-    информирование организаций гражданского общества о датах проведения мероприятий (собраний, годовых конференций);
-    передача предложений, обработанных в результате процесса консультирования, для работы с ними на следующих этапах законодательной процедуры и т. п.

По нашему мнению, уместно было бы предоставить полномочия для решения всех этих задач обозначенному в Концепции подразделению Аппарата Парламента. В противном случае демократическая инициатива, оформленная Концепцией, не будет срабатывать, процесс в целом потеряет управленческую дееспособность.

Полезно отметить также, что раздел 4 «Минимальные стандарты сотрудничества» со¬держит перечень требований к содержанию и оформлению предложений, которые организации гражданского общества передают на рас¬смотрение Парламента. В частности, они должны быть представлены «в ясной и сжатой форме» и содержать:
а)    анализ предмета консультирования;
б)    рекомендации;
в)    приложения (при необходимости);
г)    краткие сведения об организации и (при необходимости) лице.

Пунктом 4.3.1 раздела 4 Концепции определено, что предложения организаций гражданского общества учитываются при условии их предоставления в течение 15 рабочих дней со дня размещения проектов законодательных актов на страницах Интернет-сайта Парламента или со дня специального запроса Парламента.

Полагаем, что на основе этой Концепции верно было бы внести изменения в Регламент работы Парламента, но молдавские законодатели приняли решение в пользу отдельного законодательного акта - Постановления об утверждении соответствующей Концепции. Таким образом, Постановление об утверждении Регламента Парламента и Постановление об утверждении данной Концепции являются равноценными взаимосвязанными правовыми актами, нацеленными на обеспечение демократичности и вместе с тем упорядоченности деятельности избранных народом представителей, уполномоченных принимать коллективные консолидированные и взвешенные государственные решения.

Как подчёркивает общественность и отдельные, в т. ч. зарубежные, исследователи, особенные трудности в процессе выдвижения и отстаивания инициатив гражданского общества связаны с тем, что в современном законодательстве не закреплено обязательство субъектов права законодательной инициативы рассматривать предложения объединений граждан и(или) не существует правового механизма обязательности учёта таких предложений. Разработка украинской модели такого механизма на основе европейских стандартов и норм, приобретённого национального опыта и полезных наработок соседней Республики Молдова является заданием на ближайшее будущее, тем более что его решение не будет нуждаться во внесении кардинальных изменений ни в законодательство Украины, ни в структуру Аппарата Верховной Рады Украины, которая является постоянно развивающимся демократическим институтом.

И в завершение позволим подчеркнуть, что преимущество демократии как системы управления в отличие от автократии заключается в том, что «демократии способны изменять свои законы и организационные структуры под воздействием изменяющихся обстоятельств». При этом важно, чтобы эти обстоятельства были объективными, а законодательные и организационные изменения гарантировали более прогрессивные формы и методы государственного управления в соответствующей области жизни общества. Укоренение же традиций партиципаторной демократии в рамках чётко регламентированной парламентской деятельности является, безусловно, прогрессивной мерой, поскольку способно обеспечить укрепление общественной ценности парламентских решений. Партиципаторная демократия вместе с надлежащим управлением признаны в Европе двумя неотъемлемыми основопологающими инструментами соблюдения и защиты прав человека в процессе достижения стабильности развития современного человечества.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (12) 2009