Однозначного подхода к определению понятия прокурорской деятельности по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей на сегодня не существует. Деятельность органов прокуратуры по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей принято считать прокурорским надзором.
Если заглянуть в юридическую литературу, то видно, что прокурорский надзор рассматривается как:
1) специфический вид государственной деятельности (отдельное направление);
2) самостоятельная отрасль права (юридической науки);
3) учебная дисциплина.
Остановимся на рассмотрении первых двух категорий, т.к. прокурорский надзор, как учебная дисциплина, в рассматриваемой сфере правоотношений нас не интересует.
Современная прокуратура как специализированный орган характеризуется определенными специфичными чертами, раскрывающими ее значение:
- Органы прокуратуры Российской Федерации являются надзорными. Статья 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (редакция от 03.07.2016 г.) «О прокуратуре Российской
Федерации» закрепляет первостепенное направление ее деятельности - осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также законов действующих на территории Российской Федерации. Данный вид надзора контролирует деятельность других органов власти, (всех отраслевых федеральных органов исполнительной власти; органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; иных государственных и негосударственных органов контроля и надзора). Однако осуществление надзора это не единственное направление деятельности органов прокуратуры.
- Прокуратура является правоохранительным органом. Это означает, что она есть один из органов государства, специально предназначенных для осуществления правоохранительной функции присущими ей методами: уголовное преследование лиц, совершивших преступление; государственное обвинение в суде; координация деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Стоит отметить, что правоохранительные функции носит не вся деятельность органов прокуратуры, участие органов прокуратуры в
Гречин А. В.
Таблица 1. Характеристика лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах
|
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
2014 г. |
2015 г. |
Количество учреждений - всего |
235 |
237 |
237 |
238 |
227 |
226 |
Лимит наполнения (количество мест) |
168944 |
135145 |
135219 |
131275 |
128684 |
129516 |
Численность спец контингента - всего |
120767 |
113214 |
114532 |
115366 |
119018 |
119554 |
Численность подследственных |
32280 |
31838 |
34297 |
34693 |
36717 |
39043 |
Содержатся с нарушением сроков УПК РФ |
1278 |
1111 |
1259 |
1401 |
1737 |
1278 |
представительных органах власти или правотворчестве не относится к реализации правоохранительной деятельности.
- Прокуратура - участник большого количества возникающих правоотношений (в основном, охранительных). Процессуальным законодательством предусмотрена возможность участия органов прокуратуры в рассмотрении или разрешении возникающих правовых споров.
По мнению О. В. Воронина «... основное значение современной российской прокуратуры как органа государственной власти усматривается в обеспечении единого законодательного пространства федеративного государства путем использования надзорных и правоохранительных методов, а также возможностью участия в качестве представителя государства в возникающих правовых спорах (правоотношениях)».
Но так ли это выглядит на самом деле? Если обратиться к статистике Федеральной службы исполнения наказаний России (далее - ФСИН России), аналитическому отчету 2016 года и докладам Генерального прокурора РФ, то можно наблюдать следующее:
- Рост количества лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах ФСИН России с нарушением сроков содержания под стражей, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации начиная с 2012 года (табл. 1), отсутствие прогрессивной динамики снижения данного нарушения.
- Рост количества лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах ФСИН России, несмотря на ликвидацию некоторых мест содержания под стражей (табл. 1). Как не странно, наблюдается даже повышение лимитов наполнения, несмотря на сокращение мест содержания под стражей. В учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 года содержалось 646085 человек, что на 25564 человек меньше по сравнению к началу 2015 года. В том числе: В 218 следственных изоляторах (далее - СИЗО) и 101 помещении, функционирующем в режиме следственного изолятора при исправительных колониях (далее - ПФРСИ), содержалось - 117759 заключенных, что на 357 человек больше.
- Нарушения в расчетах статистических данных на стадии их обобщения. На наш взгляд, обобщение расчетов по лимитам наполнения относительно численности лиц, содержащихся под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, бессмысленно без учета привязки к конкретному территориальному органу ФСИН России. Например, количество лиц, содержащихся под стражей в СИЗО и ПФРСИ Главного управления ФСИН России по Нижегородской области соответствует требованиям Федерального закона от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ (редакция от 03.07.2016 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (с изменениями и дополнениями, вступившими в законную силу 15.07.2016 г.), по обеспечению подозреваемых и обвиняемых санитарной площадью в расчете 4 кв. м. на одного человека, даже имеются свободные площади, в отличие от г. Москвы и Московской области, где переполнение в СИЗО в 2014 году в среднем составило 23 - 25 % от вместимости. При обобщении статистических данных (лимиты наполнения и количество лиц, содержащихся под стражей) по России, без учета территориальной принадлежности учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, происходит поглощение переполнения количества лиц, содержащихся под стражей в одном территориальном органе свободными площадями другого. В итоге, на апрель 2016 года, ситуацию в местах содержания под стражей можно охарактеризовать следующим образом - «перелими- том СИЗО в 25 регионах страны».
С учетом данных фактов правомерно возникает вопрос о роли органов прокуратуры при осуществлении надзора по соблюдению законов в местах содержания под стражей уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Указанные нами нарушения, выявленные только при осуществлении анализа статистических данных (без учета прокурорских проверок, жалоб и заявлений лиц, содержащихся под стражей), позволяют нам сделать вывод об отсутствии надлежащего прокурорского надзора по соблюдению законов в местах содержания под стражей ФСИН России. На основании приказа Генерального прокурора от 16.01.2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», прокурор по соблюдению законов в местах содержания под стражей ФСИН России обязан не только осуществлять надзор, за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу по защите их конституционных прав и законных интересов граждан; не реже одного раза в месяц осуществлять проверки законности содержания лиц, заключенных под стражу, в том числе в нерабочее время; использовать предоставленные прокурорам полномочия для восстановления нарушенных прав граждан и привлечения к ответственности должностных лиц за невыполнение законных требований прокурора; а также обеспечивать контроль фактического устранения выявленных нарушений закона; не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать состояние законности и прокурорского надзора по содержанию лиц, заключенных под стражу в СИЗО и ПФРСИ, по рассмотрению и разрешению обращений граждан в данной сфере деятельности, качество внесенных подчиненными прокурорами актов реагирования и результаты их рассмотрения и совершенствовать надзорную деятельность при планировании работы на соответствующие периоды.
Основываясь на данных положениях можно сделать следующие выводы:
- Пока органами прокуратуры осуществляется надзор, как одно из важных направлений деятельности, за исполнением законов администрациями мест содержания под стражу, защита конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в СИЗО и ПФРСИ будет оставаться на низком уровне, несмотря на преобразования законодательства и судебно-правовой системы.
- Неэффективность средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности в СИЗО и ПФРСИ ФСИН России по обеспечению защиты конституционных прав и законных интересов граждан (ряд нарушений носит длящийся характер, а мер по их устранению не выработано и не предпринято).
- Не организовано надлежащее взаимодействие органов прокуратуры и администраций СИЗО и ПФРСИ по организации деятельности, направленной на устранение выявленных нарушений законов, в частности, не устранены на протяжении длительного периода времени нарушения прав и интересов лиц, содержащихся под стражей: нарушения требований статьи 33 Федерального закона от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ (редакция от 03.07.2016 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (с изменениями и дополнениями, вступившими в законную силу 15.07.2016 г.); по прежнему допускаются перелимиты в СИЗО.
- Необходим пересмотр действующего законодательства в отношении ответственности прокуроров. Выглядит каким-то отрешением от действующего уголовного и административного законодательства требования пункта 1 статьи 42 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (редакция от 03.07.2016 г.) «О прокуратуре Российской Федерации», когда проверка сообщений о фактах правонарушений прокуроров, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Это обстоятельство, на наш взгляд, будет способствовать обеспечению контроля со стороны органов прокуратуры за фактическим устранением выявленных нарушений закона администрацией СИЗО и ПФРСИ ФСИН России.
Прокурорский надзор, как самостоятельная отрасль права (юридической науки) на современном этапе все еще встречает критику со стороны ученых и допускает возникшие между ними разногласия. Среди сторонников признания прокурорского надзора как отдельной самостоятельной отрасли Российского права выделяются: С. Г. Березовская, В. Н. Галузо, В. К. Звирбуль, И. И. Мартинович, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, В. С. Тадевосян, А. Ф. Смирнов и др. К числу противников признания прокурорского надзора в качестве отдельной отрасли права относятся такие видные ученые, как: С. С. Алексеев, А. Я. Вышинский, О. С. Иоффе, М. С. Строгович и др.. Помимо этого, В. Ломовский высказывает мнение о негативном влиянии надзора органов прокуратуры за исполнением законов на отношения с иными государственно-правовыми органами, т.к. исполнение законов предполагает только законную деятельность, в которой прокурору делать нечего.
До настоящего времени вопрос о принадлежности органов прокуратуры к какой-либо из существующих видов государственной власти не был решен. Данное обстоятельство связано с рядом причин:
- Изменение роли прокуратуры на разных периодах ее становления и развития (орган императорской власти, орган уголовного преследования, орган надзора за законностью, многофункциональный (смешанный) орган);
- Переход от власти советов, характеризующейся отсутствием системы разделения властей, к современному государственно-правовому устройству отложил свой отпечаток на роль органов прокуратуры и их деятельности в местах содержания под стражей (надзор за законностью);
- Отсутствие четкой определенности в законодательстве относительно природы органов прокуратуры (относится к каждой ветви власти, в то же время в полном объеме не относится ни к одной из них).
Защита конституционных прав и свобод человека - основная цель любого правового государства. Стоящая перед органами прокуратуры такая же цель признает особую роль прокуратуры в формировании правового государства. Верховенство прав и свобод человека в правовом государстве, их защита заключается в неукоснительном соблюдении закрепленных в законе положений, определяющих правовой статус личности в России, а также регламентирующих порядок, условия и основания его ограничения правил. При этом прокуратура должна действовать только в тех направлениях, которые указаны в законодательстве, поэтому функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов считается основной, а остальные - второстепенные.
Говоря о самостоятельной отрасли Российского права как прокурорский надзор, стоит отметить главенствующее положение органов прокуратуры в обеспечении и защите публичных интересов, осознание того, что за ними стоит роль представительных органов публичной власти при решении возникающих правовых споров и выполнении надзорных функций. При этом закон, закрепляя эту цель наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина, особо подчеркивает равноценность и равноохраняемость публичных интересов и интересов личности, а также определяющую роль прокуратуры в достижении этого паритета.
Однако наличие длящихся нарушений законов, выявляемых в деятельности СИЗО и ПФРСИ ФСИН России свидетельствуют о том, что прокурорский надзор в данной сфере правоотношений продолжает оставаться на низком уровне. Про «... ухудшение состояния законности в учреждениях уголовноисполнительной системы ...», в том числе мест содержания под стражей, регулярно сообщается в докладах Генерального прокурора Российской Федерации. Это свидетельствует о необходимости кардинально пересмотреть реакцию органов прокуратуры на выявленные нарушения законности в местах содержания под стражей и органах уголовно-исполнительной системы РФ в целом, в рамках отдельной самостоятельной отрасли Российского права - прокурорского надзора.
Прокурорская деятельность по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей - это специфическая контрольно-надзорная деятельность централизованных государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и направленная на проверку точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, в местах содержания под стражей ФСИН России, действующих на ее территории, а также осуществление контроля за фактическим устранением выявленных нарушений законов.
На наш взгляд стоит отказаться от прокурорского надзора за соблюдением законов в СИЗО и ПФРСИ ФСИН России, как несостоятельного направления деятельности прокуратуры, в пользу прокурорской деятельности по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей по нескольким причинам:
- Прокурорская деятельность по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей, в отличии от прокурорского надзора за соблюдением законов в местах содержания под стражей: является более емким понятием по содержанию в рассматриваемой сфере правоотношений государственных органов (включает как активные, так и пассивные формы поведения субъектов); является более приемлемым термином для органов прокуратуры по надзору за местами содержания под стражей ФСИН России; содержит более конкретную предметную принадлежность.
- Сложившаяся ситуация в местах содержания под стражей ФСИН России в условиях современного реформирования уголовно-исполнительной системы Российской Федерации; гуманизации в отношении лиц, содержащихся под стражей; использования наказаний и иных мер, не связанных с лишением свободы, обусловленных необходимостью приближения к международным стандартам обращения с заключенными создала предпосылки для расширения предмета надзора органов прокуратуры, в частности, необходимость включения контроля за фактическим устранением администрациями мест содержания под стражей выявленных нарушений закона, а также наделению органов прокуратуры дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.
- Для достижения реальных результатов по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей не стоит ограничиваться проведением межведомственных и координационных совещаний, а также ежегодными докладами Генерального прокурора РФ, необходима разработка единого алгоритма (тактики) действий прокуроров по пресечению нарушений законов.
- Изменить стратегию оценки деятельности органов прокуратуры с включением в нее пунктов об устраненных нарушениях законов.
ГРЕЧИН Александр Викторович
адъюнкт заочной формы обучения Академии права и управления ФСИН России, начальник отряда отдела воспитательной работы с осужденными ФКУ ИК-9 (ГУФСИН России по Нижегородской области), майор внутренней службы
< предыдущая | следующая > |
---|