Субсидия - это пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое за счёт государственного или местного бюджета, а также специальных фондов юридическим и физическим лицам, местным органам власти, другим государствам.
Прямые субсидии используются для финансирования фундаментальных научных исследований и опытно-конструкторских работ (гранты), внедрения в производство новой техники и переподготовки кадров. Субсидии могу поощрять развитие перспективных производств, в то же время в дополнение к ней. Субсидии на жилье предоставляются на всех членов семьи, которые состоят в очереди на улучшение жилищных условий.
Рассмотрим особенности реализации права
- поддерживать нерентабельные, но стратегически важные направления деятельности. Они, к примеру, могут направляться на создание рабочих мест в наиболее отсталые в экономическом плане регионы и в других целях.
В рамках жилищной политики государства можно выделить жилищную субсидию, которая является не денежной формой помощи семьям в оплате содержания жилья, то есть определенной льготой на оплату жилищных и коммунальных услуг. Она (безвозмездная жилищная субсидия) может быть выделена на покупку квартиры, в том числе взамен той площади, которая уже есть у лица или
на жилищную субсидию в отношении сотрудников
уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) в рамках социальных гарантий, предоставляемых федеральным законодательством. Речь здесь идет о предоставлении единовременных социальных выплат для приобретения или строительства жилья. Данные выплаты могут быть в форме, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом, выдаваемого участникам подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище», а также в форме единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения.
Право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, в рамках подпрограммы имеют сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, содержащиеся за счет средств федерального бюджета и увольняемые со службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более. Жилищный сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право сотрудника ФСИН на получение за счет средств федерального бюджета социальной выплаты (жилищной субсидии) для приобретения жилого помещения. Порядок и условия ее предоставления сотрудникам ФСИН России устанавливаются Приказом ФСИН России от 16.05.2012 № 267 «Об утверждении Инструкции о порядке формирования списков получателей государственных жилищных сертификатов, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов гражданам - участникам подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы в уголовно-исполнительной системе».
Порядок и условия получения единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудниками уголовно-исполнительной системы, право на которую установлено Федеральным законом от 30.12.2012 № 283-ФЗ, регулируется Постановлением Правительства РФ от 24.04.2013 № 369 (ред. от 06.03.2015) «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам, проходящим службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах Российской Федерации») и Приказом ФСИН России от 16.10.2014 № 550 «Об утверждении Порядка формирования и работы комиссий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по рассмотрению вопросов предоставления сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, членам их семей и гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения».
До 31 декабря 2012 г. существовал еще один вариант получения финансовой помощи для решения жилищной проблемы сотрудников УИС, помимо возможности получения государственного жилищного сертификата в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг., путем получения безвозмездной финансовой помощи по оплате стоимости кооперативного жилья и погашению кредита банка на индивидуальное жилищное строительство, предусмотренной Инструкцией о порядке оказания сотрудникам уголовно-исполнительной системы безвозмездной финансовой помощи по оплате стоимости кооперативного жилья и погашению кредита банка на индивидуальное жилищное строительство.
Жилищная субсидия как социальная гарантия сотрудникам уголовно-исполнительной системы
Указанные варианты решения жилищной проблемы работников и пенсионеров УИС позволили в 2012 г. около 1,3 тыс. семей улучшить свои жилищные условия посредством получения государственных жилищных сертификатов; посредством получения безвозмездной финансовой помощи по оплате стоимости кооперативного жилья и погашению кредита банка на индивидуальное жилищное строительство - 84 семьям сотрудников УИС.
Начиная с 2013 г. после приобретения сотрудниками уголовно-исполнительной системы права на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения указанный вариант получения субсидии стал основным. Так, в 2014 г. комиссией ФСИН России было рассмотрено 1525 заявлений сотрудников, единовременная социальная выплата была предоставлена 480 сотрудникам и пенсионерам уголовно-исполнительной системы, на сумму 2696,9 млн. рублей. В 2015 г. было рассмотрено 3503 заявлений сотрудников, единовременная социальная выплата была предоставлена 650 сотрудникам и пенсионерам уголовно-исполнительной системы, на сумму 2411,4 млн. рублей. В 2016 г. подлежат рассмотрению ориентировочно 7000 заявлений.
Согласно приказу ФСИН России от 16.10.2014 № 550 решение о предоставлении единовременной социальной выплаты может быть принято также и территориальными комиссиями, и комиссиями образовательных организаций.
Основным проблемным моментом остается ограниченное количество бюджетных ассигнований в 2015-2016 годах, 2,5 % от заявленной потребности.
Анализируя правовое регулирование предоставления жилищных субсидий гражданам, находящимся на государственной службе в разных федеральных органах исполнительной власти, можно сделать вывод о едином подходе со стороны государства к данному вопросу и общих проблемах реализации названных норм. Проблемы реализации права сотрудника уголовно-исполнительной системы на жилищную субсидию в целом аналогичны проблемам реализации права на нее сотрудником органов внутренних дел.
Перенос центра тяжести механизма реализации права на субсидии на уровень подзаконных актов с одной стороны позволил лучше учесть как изменения государственной жилищной политики, так и опыт реализации Жилищного кодекса РФ. Но, с другой стороны, подзаконный уровень не всегда позволяет удачно регламентировать процессуальные особенности реализации права сотрудников и может даже ограничивать его права.
Подзаконные нормативные правовые акты оставляют широкую свободу руководителям органов и учреждений при принятии решений в вопросах обеспечения жильем. Они оценивают, кто достоин получить выплату, а кто не достоин. Независимые эксперты не привлекаются. Данная информация не доступна для общественного контроля. Если использовать положения Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», то такая широта дискреционных полномочий является коррупциогенным фактором.
Работа по проверке документов собранных сотрудником для принятия решения в отношении предоставления субсидий организуется специальными комиссиями, создаваемыми при уполномоченных органах и учреждениях ФСИН.
При оценке и принятии решений наиболее часто возникают проблемы с толкованием отдельных правовых норм, от которых во многом зависит благополучие сотрудников и членов их семей.
Одной из них является проблема, связанная с толкованием такой категории, как «член семьи». Законодательство совершенно по-разному трактует этот вопрос, что не совсем понятно.
Так, исключение государственной гражданской служащей К. из очереди на получение субсидии на приобретение жилого помещения было произведено лишь на том основании, что она зарегистрирована по месту жительства в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности супругу ее сестры. К. справедливо указала, что она и ее несовершеннолетний сын не являются членами семьи мужа сестры и проживают у него временно, в связи с отсутствием собственного жилья до улучшения жилищных условий, ведут раздельное хозяйство.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что снятие заявителя с учета для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения было осуществлено при отсутствии доказательств о том, что К. была вселена и проживает в доме, принадлежащем иному лицу, в качестве члена семьи собственника жилого помещения.
Согласно п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», кроме супруга собственника помещения, его детей и родителей, членами семьи собственника жилого помещения могут быть признаны другие родственники независимо от степени родства (например, бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети, племянники, племянницы и другие) и нетрудоспособные иждивенцы как самого собственника, так и членов его семьи, а в исключительных случаях иные граждане (например, лицо, проживающее совместно с собственником без регистрации брака), если они вселены собственником жилого помещения в качестве членов своей семьи.
Для признания перечисленных лиц членами семьи собственника жилого помещения требуется не только установление юридического факта вселения их собственником в жилое помещение, но и выяснение содержания волеизъявления собственника на их вселение, а именно: вселялось ли им лицо для проживания в жилом помещении как член его семьи, или жилое помещение предоставлялось для проживания по иным основаниям (например, в безвозмездное пользование, по договору найма). Содержание волеизъявления собственника в случае спора определяется судом на основании объяснений сторон, третьих лиц, показаний свидетелей, письменных документов (например, договора о вселении в жилое помещение) и других доказательств (статья 55 ГПК РФ).
Государственный жилищный сертификат
Другой пример судебной практики: сотруднику органов внутренних дел было отказано в постановке на учет в связи с тем, что мать истца является членом семьи сотрудника и принадлежащая ей на праве собственности жилая площадь должна учитываться при определении нуждаемости истца в улучшении жилищных условий.
Судом же был сделан вывод о том, что положения ст. 1 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» являются специальной нормой по отношению к ст. 31 ЖК РФ и следует применять тот порядок определения членов семьи, который содержится в данном Федеральном законе, т.е. здесь мать не является членом семьи.
Можно сделать вывод, что в категорию «член семьи» в общем для граждан попадает большое количество лиц, а для сотрудника этот перечень очень узок. Причем сотруднику в разных случаях может быть выгоден тот или иной вариант. Например, в рассмотренных судебных решениях им выгодно было сузить перечень членов семьи, так как при общем расчете они не получали бы право на постановку на учет. Доли указанных лиц были слишком велики. Ситуация изменилась бы, если бы эти родственники проживали на меньшей площади или вообще не имели жилья.
«Член семьи» - это очень субъективная категория, поэтому возникают проблемы с толкованием категории, и нарушений не избежать. Многие сотрудники живут с родителями, ведут общее хозяйство. В этом случае лучше установить общую норму о составе членов семьи, как в Законе о социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти... или Законе о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации.
Другая проблема возникает при рассмотрении вопроса о значении регистрации сотрудника по месту жительства. Достаточно распространена ситуация, когда он претендует на получение субсидии, не являясь собственником иии жилья, но зарегистрирован по месту жительства родителя - собственника квартиры, в которой на долю каждого проживающего (в том числе на него) приходится более 15 кв. метров жилой площади. Однако фактически служащий проживает не в этой квартире, а в комнате по договору коммерческого найма.
Есть мнение, что если сотрудник фактически не проживает в квартире по адресу регистрации, это не свидетельствует о том, что он перестал быть членом семьи собственника квартиры, в которой он зарегистрирован, поскольку данное обстоятельство затрагивает его жилищные права на квартиру по месту регистрации. В этом случае он признается членом семьи собственника жилого помещения, общая площадь которого на 1 члена семьи составляет более 15 кв. метров, что не соответствует условиям Правил предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. Следовательно, в данном случае сотруднику может быть отказано в постановке на учет для предоставления субсидии. Такой подход вряд ли можно признать бесспорным.
Отказ в постановке служащего на учет для получения единовременной выплаты допускается в случаях, если представленные документы и сведения, полученные по результатам проведенной комиссией проверки, не подтверждают наличие условий, необходимых для постановки служащего на учет для получения единовременной выплаты.
С другой стороны, регистрация сотрудника по месту жительства по заявлению собственника жилого помещения или ее отсутствие не являются определяющим обстоятельством для решения вопроса о признании его членом семьи собственника жилого помещения, так как согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Такие вопросы, как: перестал ли служащий быть членом семьи собственника квартиры, утратил ли в связи с этим право пользования жилым помещением по месту своей регистрации - могут быть оценены только судом при рассмотрении исковых требований заинтересованных лиц. Само по себе раздельное проживание граждан, являвшихся членами одной семьи, без исследования всех обстоятельств дела не влечет автоматически прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения.
Так, Определением Пермского краевого суда принято решение о выделении семье единовременной выплаты с учетом площади квартиры, принадлежащей матери истца. Основанием для этого явилась постоянная регистрация членов семьи сотрудника в квартире последней. Но указанная квартира не является их собственностью. Указанная квартира предоставлена собственником временно по договору найма за плату, мать «членом семьи» истца не является, вместе (с матерью) они не проживают, общего хозяйства не ведут. Материалы дела свидетельствуют о том, что указанный договор был заключен еще при вселении в квартиру (хотя обстоятельства могут измениться и состав членов семьи может изменяться, и вполне возможно заключить договор на других основаниях). Суд поддержал сотрудника.
В подобных ситуациях (отрицательного для сотрудника решения уполномоченного органа) ему необходимо обратиться в суд. Из приведенных примеров видно, что провоцирует возникновение подобных споров - неопределенность в правовой регламентации.
Еще одной проблемой является получение сотрудником единовременной субсидии на приобретение жилья в случае, если для постановки на учет и получения указанной субсидии он вместе с семьей переехал в коммунальную квартиру, ухудшив при этом свои жилищные условия.
В данном случае, если комиссия по рассмотрению вопросов предоставления сотрудникам единовременных выплат установит, что переезд сотрудника вместе с семьей в коммунальную квартиру повлек ухудшение жилищных условий и эти действия намеренно были совершены для постановки на учет для получения субсидии на приобретение жилья, ему может быть отказано в постановке на указанный учет. В этом случае он может быть принят на учет для получения единовременной выплаты не ранее чем через 5 лет с даты совершения действий, приведших к ухудшению жилищных условий.
В данном случае возникает вопрос о большой свободе усмотрения у комиссии. На наш взгляд, такие правовые установления, предоставляющие подобные возможности, не согласуются с антикоррупционными требованиями к правовым актам. Необходимо отвечать на вопросы: Каковы критерии намеренности ухудшения условий? Как оценить субъективную сторону этих действий? и другие.
Данные примеры указывают на несовершенство законодательства в данной области, необходимость в едином подходе со стороны всех комиссий с привлечением независимых экспертов, что позволило бы избежать обращения сотрудников в суд.
В судебной практике встречаются случаи, когда жилищные комиссии квалифицируют выезд гражданина в другое постоянное место жительства в связи со сменой места службы как действия, повлекшие ухудшение жилищных условий семьи, хотя переезд вызван объективными причинами. И суды поддерживают сотрудников.
Возникает такой вопрос: а если переезд связан с иными уважительными причинами, например к больному родственнику, то такие действия тоже будут восприняты негативно?
Сотрудник полиции был снят с учета в связи с тем, что комиссия посчитала продажу им доли в праве собственности совершением намеренных действий, повлекших ухудшение жилищных условий. Сотрудник указывал, что им не совершались умышленные действия, имеющие целью и фактически приведшие к ухудшению жилищных условий его семьи, в результате которых они могли быть признаны нуждающимися в жилом помещении, поскольку при сохранении доли в праве собственности на жилой дом семья все равно оставалась бы нуждающейся в жилом помещении. И суд поддержал требования сотрудника о восстановлении его на учете.
Получается, формулировка «отчуждение жилого помещения или частей жилого помещения» не совсем корректная, так как само по себе отчуждение может не решать жилищной проблемы впоследствии, поскольку необходимо учитывать в первую очередь стоимость данного жилого помещения, возможность на эту сумму приобрести жилье в том районе, где служит сотрудник. Часто можно встретить ситуацию, когда он имеет долю в жилом помещении или жилое помещение в одном месте, работает в другом, где цены на жилье многократно выше. Продав свою долю, он и на учет может не встать, и субсидию не получит, и жить будет ему негде. Имеют место действия, ухудшающие жилищные условия. Однако почему в расчет не берется то, что не только площадь характеризует качество жилищных условий, необходимо учитывать и близость к месту службы, и категорию района (а цены могут отличаться существенно), экологическую обстановку и т.д.?
Нами рассмотрены только некоторые аспекты в сфере предоставления жилищных субсидий сотрудникам уголовноисполнительной системы. Необходимо различать социальные выплаты для приобретения жилого помещения на выплаты в форме, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом, выдаваемого участникам подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище», и, собственно, в форме единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения.
Мы видим, что при переносе «центра тяжести» в регулировании данных отношений на уровень подзаконных актов, в целом, требования к претендентам на получение единовременных денежных выплат для обеспечения себя и членов своей семьи жильем во ФСИН и в других федеральных органах исполнительной власти одинаков. И проблемы, в разрешении которых для обеспечения справедливости требуется внимание государства, также одни. В то же время, к сожалению, не просматривается единых критерий по ряду сложных и неоднозначных вопросов для принятия решений специальными комиссиями, что приводит к различным решениям при схожести условий в разных комиссиях. Это приводит к многочисленности обращений в суд, что должно привести к формированию единой судебной практики, но чего на самом деле не происходит. Поэтому требуется создание единых для силовых структур, возможно, более сложных формул, выработанных в результате анализа судебной практикой, для использования в деятельности специальных комиссий при принятии решений о предоставлении сотрудникам и членам их семей жилищных субсидий.
АСМАНДИЯРОВ Валерий Мухаматшинович
кандидат философских наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России
ЗАРУБИН Вадим Валерианович
преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России
СОКОЛОВ Николай Александрович
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин гражданскоправовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России
< предыдущая | следующая > |
---|