Одной из острых проблем современности является сохра­нение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, используемых для производства сельскохозяйственной про­дукции: в целом по Российской Федерации за период с 1990 по 2014 год площадь сельскохозяйственных угодий сократи­лась на 2203,4 тыс. га; земель, используемых под пашню, - на 10814,3 тыс. га. Как отмечает Г. Е. Быстров: «для того, чтобы повысить роль государства в создании эффективной системы землевла­дения и землепользования...» Федеральный закон от 24 июля 2002 г. 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте) «...закрепляет ком­плекс мер, направленных на усиление и защиту земель сель­скохозяйственного назначения от нецелевого, нерационально­го использования, охрану особо ценных сельскохозяйственных угодий...». К числу указанных мер, как представляется, отно­сятся принудительное изъятие у собственников не используе­мых или используемых с нарушением установленных законом требований земельных участков сельскохозяйственного назна­чения и принудительное прекращение иных прав, например, права пожизненного наследуемого владения, по аналогичным основаниям. Принудительное изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения и прекращение прав на та­кие участки осуществляется исключительно в судебном поряд­ке. Споры данной категории встречаются в судебной практике, однако, не так часто, как можно было бы ожидать, учитывая, что в 2014 году на землях сельскохозяйственного назначения выявлено 17 960 нарушений, а, в среднем, по составам «неис­пользование земельных участков» и «использование земель не по целевому назначению» устраняются не более половины правонарушений.

1. Как правило, по данной категории споров определение состава лиц, участвующих в деле, а также подведомственность и подсудность дел не вызывает затруднений.

Истцами по спорам об изъятии земельных участков яв­ляются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по спорам о прекращении иных прав - органы го­сударственной власти или органы местного самоуправления, представляющие интересы соответствующего публичного собственника. Суды проверяют наличие у истца полномочий на обращение с иском, например, Департамент имуществен­ных и земельных отношений Ярославской области был при­знан ненадлежащим истцом, так как «на дату обращения... не обладал полномочиями на обращение в суд от своего имени. Доказательства, что Ярославская область делегировала истцу соответствующие полномочия, в нарушение ст. 56 ГПК РФ, суду не представлены».

Ответчиками по данной категории споров являются об­ладатели права собственности или иных прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Если это юри­дические лица или крестьянские (фермерские) хозяйства, то иски направляются в арбитражные суды, хотя есть примеры рассмотрения таких споров судами общей юрисдикции: как с участием глав крестьянских (фермерских) хозяйств, так и с участием юридических лиц.

Нередко ответчиками оказываются физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предприни­мателей и не ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, но являющиеся собственниками земельных участков, предна­значенных для сельскохозяйственного производства, иски к таким ответчикам рассматриваются судами общей юрисдик­ции.

Изъятие в судебном порядке земельных участков сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании или ненадлежащем использовании

К участию в деле могут привлекаться третьи лица, как правило, не заявляющие самостоятельных требований. В их числе чаще других встречаются территориальные управления Россреестра, органы местного самоуправления муниципаль­ного образования, на территории которого находится земель­ный участок, органы, осуществлявшие государственный зе­мельный надзор, кадастровые палаты по месту нахождения земельного участка и др.

1. Как показал анализ судебной практики, заявляемые истцами требования не всегда соответствуют содержанию спо­ра и требованиям закона.

Так, в отношении земельного участка, находящегося на праве пожизненного наследуемого владения, было заявлено не только требование о прекращении соответствующего пра­ва, но и «о продаже земельного участка с публичных торгов». Однако, удовлетворение судом требования о продаже земель­ного участка с публичных торгов привело бы к его отчужде­нию из государственной или муниципальной собственности, что противоречит установленному законом порядку, предпо­лагающему принудительное прекращение права пожизнен­ного наследуемого владения, но не права публичной собствен­ности.

В другом случае было заявлено требование об изъятии зе­мельного участка сельхозназначения в собственность Тульской области ввиду его ненадлежащего использования и последую­щей продаже его с публичных торгов. Однако, изъятие участ­ка «в собственность Тульской области» противоречит закону, предусматривающему переход участка от одного собственни­ка к другому посредством публичных торгов, минуя публич­ную собственность.

Еще один пример. В отношении земельного участка, на­ходящегося в частной собственности, в дополнение к требова­нию «об изъятии земельного участка», было также заявлено требование «о прекращении права собственности», что пред­ставляется излишним, так как право собственности (в отличие от иных прав) прекращается не на основании решения суда, а по результатам публичных торгов.

Таким образом, исходя из статьи 6 Закона об обороте в отношении земельного участка, находящегося в частной соб­ственности ответчика, следует заявлять требование об его изъ­ятии и продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования - требова­ние о прекращении соответствующего права, а в отношении права аренды - требование о расторжении договора аренды.

1. Разрешая споры, суды устанавливают наличие одного из двух оснований изъятия земельных участков, предусмо­тренных статьей 6 Закона об обороте.

Первое основание - «использование земельного участка с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного на­значения или причинение вреда окружающей среде» (п. 2 ст. 6 Закона об обороте). Как показал анализ судебной практики, данное основание истцами практически не использовалось или указывалось в дополнение ко второму основанию. Как предполагает В. В. Устюкова, причина может заключаться в том, что «изъятие земельного участка допускается после пред­варительного привлечения собственника к административной ответственности... Однако именно таких составов администра­тивного правонарушения в КоАП РФ нет».

Изъятие земельного участка

Второе основание - «не использование земельного участ­ка для ведения сельскохозяйственного производства или осу­ществления иной связанной с сельскохозяйственным произ­водством деятельности в течение трех и более лет» (п. 3 ст. 6 Закона об обороте) указывалось практически во всех исках.

Разрешая споры, суды проверяли причины неиспользо­вания ответчиками земельных участков. Так, в одном случае было установлено, что неиспользование земельного участка связано с его нахождением в санитарно-защитной зоне по­лигона мусоросортировочного комплекса, где производство сельскохозяйственной продукции запрещено, в другом - что часть земельного участка сельскохозяйственного назначения была занята кладбищем.

В обоих случаях суды пришли к выводу об отсутствии ос­нований для принудительного изъятия земельных участков, так как их неиспользование было вызвано уважительными, не зависящими от воли ответчиков причинами.

1. При разрешении споров данной категории суды также устанавливали соблюдение порядка принудительного изъятия земельного участка, установленного статьей 6 Закона об обороте.

Основания (самостоятельные или в числе других) отказа судами в исках в связи с нарушением порядка принудительно­го изъятия можно условно разделить на две группы.

Первая - нарушения досудебного порядка, в их числе со­ставление актов осмотра, актов о проведении обследования земельных участков в отсутствие их собственника и не пред­ставление доказательств его надлежащего извещения о про­водимых проверках; не представление доказательств при­влечения ответчика к административной ответственности за неиспользование земель с вынесением предупреждения о не­обходимости устранения выявленных нарушений; ответчик не был привлечен к административной ответственности за не­использование земельного участка, хотя привлекался за иное правонарушение, связанное со спорным земельным участком, например, за неисполнение законного требования органа го­сударственного земельного надзора.

Вторая - нарушения порядка обращения в суд: орган го­сударственной власти обратился в суд раньше истечения сро­ка, установленного для устранения земельного правонарушения; исковое заявление подано неуполномоченным органом государственной власти.

1. Институт изъятия земельных участков сельскохозяй­ственных угодий при их неиспользовании или ненадлежащем использовании претерпел значительные изменения в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Россий­ской Федерации». Отметим основные из них, которые могут оказать существенное влияние на судебную практику.

Изменен момент, с которого начинается исчисление трех­летнего срока неиспользования земельного участка, необходи­мого для его принудительного изъятия: теперь это выявление в рамках государственного земельного надзора факта неиспользо­вания земельного участка по целевому назначению или исполь­зования с нарушением законодательства Российской Федерации (ранее срок исчислялся с момента регистрации права на земель­ный участок). Обращение в суд с иском до истечения указанного срока может стать причиной отказа в его удовлетворении.

Срок освоения земельного участка включен в трехлетний срок неиспользования земельного участка - ранее этот срок составлял два года и мог прибавляться к трехлетнему сроку. Данная новелла позволит обеспечить единообразие судебной практики, тогда как раньше в одних случаях суды «автомати­чески» увеличивали трехлетний срок до пятилетнего, а в дру­гих - учитывали этот срок лишь при наличии доказательств осуществления деятельности по освоению участка.

Из числа земельных участков, которые могут быть прину­дительно изъяты, исключены земельные участки, являющиеся предметом ипотеки, а также участки, в отношении собствен­ников которых судом возбуждено дело о банкротстве. Приме­ры реализации данного положения уже имеются в судебной практике, например, судом апелляционной инстанции было отменено решение суда первой инстанции и отказано в удов­летворении исковых требований, поскольку участок был обре­менен залогом.

Закреплен ряд мер, реализация которых начнется с 1 января 2017 года, направленных на предотвращение злоупо­треблений со стороны собственников изымаемых земельных участков. В частности, в отношении таких земельных участ­ков предусмотрено внесение в ЕГРН записи о невозможно­сти государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии. Как представляется, данная новелла позволит устранить выявленные в судебной практике случаи отказов в удовлетворении исков об изъятии неиспользуемых земельных участков, поскольку собственники отчуждали их третьим ли­цам до принятия судом решения по делу.

Таким образом, в судебном порядке изымается лишь часть земельных участков сельскохозяйственного назначения, не используемых или используемых ненадлежащим образом, - в отношении других земельных участков либо отсутствует обращение в суд, либо суды отказывают в удовлетворении соответствующих требований. Повышению эффективности изъятия в судебном порядке неиспользуемых или ненадлежа­щим образом используемых земельных участков сельскохо­зяйственного назначения могут способствовать устранение до­пускаемых органами государственной власти нарушений при определении оснований изъятия земельных участков сельско­хозяйственного назначения, при осуществлении досудебного порядка изъятия, при обращении в суд с исками о принуди­тельном изъятии или прекращении прав на земельные участ­ки, а также учет внесенных в законодательство Российской Федерации изменений в части оснований и порядка принуди­тельного изъятия земельных участков из земель сельскохозяй­ственного назначения при неиспользовании по целевому на­значению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации.

СЫРЫХ Елена Владимировна
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия