ШИШКИНА Юлия Сергеевна
аспирант, преподаватель кафедры Гражданского права и процесса Волжского Университета им. В.Н. Татищева
Данная работа посвящена вопросам правового регулирования деятельности приемных семей для пожилых граждан и инвалидов, нуждающихся в силу возраста, травмы или болезни в постоянной или временной посторонней помощи, осущест­вляемой на основе федерального и регионального законодательства, в частности ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» № 122- ФЗ 02.08.1995 (в ред. от 22.08.2004) и Закона Самарской области «Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на тер­ритории Самарской области» от 10.11.2008 № 121-ГД.В статье обозначен круг проблем и пробелов регионального законодательства, таких как:
1. Отсутствие перечня законных оснований для отказа в заключении договора на оказание социальных услуг;2. Отсутствие механизма правового регулирования и обеспечения сохранно­сти имущества лица, проживающего в приемной семье;3. Отсутствие установленного законом понятия «нужды семьи», что позволяет трактовать его в зависимости от желания сторон;
4. Ряд иных вопросов, для устранения которых необходимо внесение изменений и дополнений в Закон Самарской области «Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Самарской области» от 10.11.2008 № 121-ГД.

10 ноября 2008 года был принят Закон «Об организа­ции деятельности приемных семей для граждан пожило­го возраста и инвалидов в Самарской области» № 121-ГД (далее Закон 121-ГД), который вступил в силу с 1 января 2009 года.

Руководитель областного департамента социальной защиты населения Е.В.Ханжин пишет, что практика при­нятия в семью пожилых граждан и инвалидов складывает­ся на протяжении нескольких лет, первые семьи появились в Камышлинском районе в 2001 году, в настоящее время их уже около 25. Однако только в 2008 году губернский зако­нодатель принял нормы, регулирующие отношения между приемной семьей и самой незащищенной и нуждающейся в материальном обеспечении, а главное в заботе, категори­ей граждан - пенсионерами и инвалидами, которые в силу состояния здоровья или возраста нуждаются в помощи.

Целями данного закона названы повышение качества жизни пожилых граждан и инвалидов, укрепление тради­ций взаимопомощи, профилактика социального одиноче­ства и определение порядка организации приемной семьи, поскольку, как считает Е.В.Ханжин, «...несмотря на разви­тую региональную систему государственных стационарных и нестационарных учреждений социального обслужива­ния, проблема обеспечения граждан, нуждающихся в по­стоянном уходе на дому, остается острой».

Издание долгожданного и востребованного закона всегда оправданно, тем не менее, представляется целе­сообразным отметить, что некоторые положения Закона 121-ГД вызывают вопросы. В первую очередь это касается понимания и материального содержания понятия «соци­альной услуги», которую будет оказывать приемная семья. Что под ней понимает губернский законодатель? Исходя из положений анализируемого акта, организация деятель­ности по оказанию социальных услуг в рамках приемной семьи возлагается на государственные учреждения Самар­ской области, осуществляющие предоставление нестацио­нарного социального обслуживания, в том числе обучение лиц, оказывающих социальные услуги в рамках приемных семей. Статья 16 ФЗ «О социальном обслуживании граж­дан пожилого возраста и инвалидов» 1995 года, во испол­нение которого принят Закон 121-ГД Самарской области, в качестве форм социального обслуживания выделяет:

1)   социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание);

2)   полустационарное социальное обслуживание в от­делениях дневного (ночного) пребывания учреждений со­циального обслуживания;

3)   стационарное социальное обслуживание в стацио­нарных учреждениях социального обслуживания (домах- интернатах, пансионатах и других учреждениях социаль­ного обслуживания независимо от их наименования);

4)   срочное социальное обслуживание;

5)   социально-консультативную помощь.

Далее в ФЗ «О социальном обслуживании граждан по­жилого возраста и инвалидов» говорится о том, что Пере­чень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвали­дам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, разрабатывается Правитель­ством РФ и является базовой основой для утверждения органами исполнительной власти субъектов РФ террито­риального перечня гарантированных государством соци­альных услуг с учетом потребностей населения, проживаю­щего на территории соответствующего субъекта РФ.

На данном основании в Самарской области был утвержден территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, в соответствии с которым услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в посторонней по­мощи вследствие частичной утраты способности к самооб­служиванию, включают:

-      услуги по организации питания, быта и досуга;

-      социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги;

-      содействие в получение профессии инвалидами в со­ответствии с их физическими возможностями и умствен­ными способностями;

-      содействие в трудоустройстве;

-      правовые услуги;

-      содействие в организации ритуальных услуг.

Безусловно, возникает вопрос: могут ли приемные се­мьи оказывать социальные услуги в полном объеме, как это предусмотрено федеральным и территориальным переч­нями гарантированных услуг? Или часть услуг, требующая профессиональных навыков и материального обеспечения, будут по-прежнему оказывать соответствующие органы? Из-за отсутствия четко определенного материального со­держания понятия социальной услуги в рамках приемной семьи нам остается лишь догадываться об этом. Однако если предположить, что весь комплекс мероприятий, пред­усмотренных законодательством для социального обслу­живания на дому, будут осуществлять приемные семьи, то кажется сомнительным, что приемная семья квалифициро­ванным образом сможет оказать, скажем, психологическую помощь, или содействие в проведении реабилитационных мероприятий, или помощь в оформлении документов, или содействие в получении установленных действующим зако­нодательством льгот и преимуществ и т. д.

Следует отметить, что одна из функций центра соци­ального обслуживания состоит в рассмотрении заявлений и принятии решений о возможности заключения договора об оказании социальных услуг в рамках приемной семьи либо об отказе в его заключении, но при этом Закон 121-ГД не содержит оснований для такого отказа, а только устанав­ливает обязанность соответствующих органов указать его причины.

Определяя порядок образования приемной семьи, За­кон 121-ГД в ст. 4 указывает, что организовать семью могут совершеннолетние дееспособные граждане обоего пола, не являющиеся полными родственниками по прямой ли­нии первой, второй, третьей степеней родства и полными родственниками по боковой линии второй степени родства при соблюдении следующих условий:

-     предоставление заявления в центр социального об­служивания;

-     предоставление паспорта или иного документа, удо­стоверяющего личность и подтверждающего регистрацию на территории Самарской области;

-     предоставление справки о составе семьи и о размере общей площади жилого помещения;

-     предоставление медицинской справки из лечебно­профилактического учреждения о состоянии здоровья, а также из наркологического и психиатрического диспансе­ра о том, что лицо не состоит на учете в данных лечебно­профилактических учреждениях.

На основе анализа норм данной статьи допустимо предположить, что основаниями для отказа в заключении договора могут быть:

1. По субъектному составу: несовершеннолетие, недее­способность или ограниченная по решению суда дееспо­собность заявителей.
2. По степени родства заявителей: наличие полного родства по прямой линии первой, второй, третьей степе­ней и по боковой линии второй степени родства.
3. По наличию документов: непредставление требуе­мых законом документов либо предоставление докумен­тов, содержащих ложные или искаженные сведения.
4. По степени обеспеченности общей площадью жи­лого помещения на одного члена семьи: менее учетной нормы, определяемой в соответствии с законодательством Самарской области.
   
   

Логичным выглядит требование губернского законо­дателя о запрете организовывать приемную семью пол­ными родственниками по прямой линии первой, второй, третьей степеней родства и полными родственниками по боковой линии второй степени родства - это их мораль­ная обязанность, они уже и есть семья, тем более что нор­мы Раздела V «Алиментные обязательства членов семьи» Семейного кодекса РФ устанавливают право нетрудоспо­собных и нуждающихся в помощи родителей, бабушек, де­душек, братьев, сестер на получение алиментов от своих со­вершеннолетних и трудоспособных родственников. Однако при этом мы можем предположить, что не у всякой семьи при наличии желания заботиться о пожилом родственни­ке есть фактическая возможность принять его и оказывать ему социальные услуги на должном уровне, поэтому за­конодатель, возможно, поспешил отказывать в таком пра­ве ближайшим родственникам, поскольку при должной поддержке государства они вполне могли бы справиться с этим.

Интересным кажется также положение п. 2 ст. 4 За­кона 121-ГД: «выбор места проживания приемной семьи должен определяться сторонами договора», т. е. лицом, берущим на себя обязанность по оказанию социальных услуг, либо лицом, нуждающимся в них, или учреждением социального обслуживания. Данная норма допускает воз­можность проживания лица, нуждающегося в социальных услугах, не в приемной семье, а проживание приемной се­мьи у лица, нуждающегося в уходе. К сожалению, в Законе 121-ГД ничего не сказано, например, о том, требуется ли письменное согласие лица, которому оказывается социаль­ная услуга, в случае, если приемная семья, проживающая у данного лица, желает взять на себя заботу еще о нескольких нуждающихся в уходе гражданах. Исходя из содержания нормы, допустимо также предположить, что соответствую­щие органы власти могут предоставить специализирован­ное жилье для проживания приемной семьи, раз за ними также сохраняется право выбора места проживания.

Небезынтересным будет узнать, почему, по мнению губернского законодателя, для заключения данного догово­ра не требуется справка с места работы с указанием разме­ра заработной платы или копия декларации о доходах, как, например, это предусмотрено Постановлением Правитель­ства от 17 июля 1996 года № 829 «О приемной семье» с изм. от 18.08.2008 № 617. Кажется очевидным, что для оказания социальных услуг и для заботы о нуждающемся на долж­ном уровне (гарантированные законом социальные услуги соответствующие учреждения оказывают бесплатно) рано или поздно потребуются материальные затраты со сто­роны приемной семьи. Тем более, что сумма в 2500 руб­лей предусмотрена Законом 121-ГД в качестве оплаты тру­да (см. ст. 6), а не в качестве компенсации затрат, которые будут произведены для реализации обязанностей по до­говору социального обслуживания.

Региональному законодателю следовало бы более четко разграничивать понятия «социальная услуга» и «оплата труда», так как они принадлежат разным право­вым сферам гражданского и трудового законодательства. Соответственно, с учетом характера данной оплаты мож­но предположить, что все те услуги, которые включены в перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых государственными уполномочен­ными учреждениями бесплатно, будут осуществляться за счет лица, нуждающегося в социальных услугах. Таким об­разом, у недобросовестных лиц появляется возможность «зарабатывать» на пожилых гражданах, злоупотребляя их доверием или неграмотностью, особенно учитывая, что если Законом 121-ГД не предусмотрено требование к мате­риальному положению приемной семьи, то не существует и такого основания для отказа в заключении договора.

Следующее положение, которое вызывает определен­ные вопросы, раскрывается в п. 6 ст. 4 Закона 121-ГД, ко­торый гласит: «...за лицом, нуждающимся в социальном обслуживании, сохраняется право на причитающиеся ему социальные выплаты, пособия, компенсации и иные выпла­ты, а также имущественные и не имущественные права.», в том числе право собственности на жилое помещение (право пользования жилым помещением, земельным участком и другим принадлежащим ему имуществом). Региональный законодатель, закрепляя данную норму, со­вершенно не говорит о механизмах ее реализации. Како­ва судьба недвижимого имущества лица, нуждающегося в социальной поддержке? Надо полагать, что закон все- таки подразумевает совместное проживание в приемной семье, на кого же тогда возлагается обязанность управлять данным имуществом? На пожилого человека, инвалида, по состоянию здоровья которому требуется посторонний уход, на приемную семью, на государственные органы? Во­прос остается нерешенным, хотя в сложившейся острой социально-экономической ситуации является наиболее ак­туальным, тем более для данной категории лиц, поскольку бремя ответственности и расходов всегда несет собственник имущества.

Достигнет ли губернский законодатель цели - повы­шения качества жизни пожилых граждан и инвалидов, забывая или умышленно умалчивая о материальной сто­роне данных отношений, особенно если учесть, что норма ст. 7 Закона 121-ГД определяет принципы формирования и расходования бюджета приемной семьи и позволяет оставлять в личном распоряжении лица, нуждающегося в социальных услугах, за вычетом средств, предназначенных для общих нужд приемной семьи, не менее 25 % от своего ежемесячного дохода, не поясняя при этом, что считать об­щими нуждами?

Подводя итоги вышеизложенному, следует отметить, что недостаточность и неразвитость регулирования от­ношений по содержанию, уходу, заботе о престарелых гражданах и инвалидах допускает огромное количество злоупотреблений как со стороны должностных лиц, так и со стороны лиц, изъявляющих желание заботиться о нуж­дающихся и одиноких гражданах. Широкое общественное внимание к данным вопросам и проблемам должно спо­собствовать созданию и легализации дефиниций закона, что, в свою очередь, позволит определить более четкие границы правового регулирования, которое, безусловно, должно быть направлено на защиту охраняемых прав и за­конных интересов пожилых граждан и инвалидов.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (20) 2010