Вызовы, стоящие перед ООН: способно ли мировое сообщество пойти на реформу
Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи?

В современных условиях нестабильной международной обстановки всё острее рядом стран ставятся вопросы реформа Совета Безопасности (СБ) Организации Объединённых На­ций. Фактически, эта реформа стала одним из ключевых орга­низационных вызовов ООН, поскольку в нем, как в микрокос­мосе, сосредотачиваются все трудности и препятствия более широких организационных реформ. Согласно ст.23 Устава ООН Совет Безопасности состоит 15 членов: пяти постоянных членов - КНР, Российской Федерации, Франции, Соединён­ного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и США и 10 непостоянных членов, выбираемых по «справедли­вому географическому распределению» и с учётом «степени участия Членов Организации в поддержании международно­го мира и безопасности».

Непостоянные члены выбираются Генеральной Ассам­блеи (ГА) сроком на 2 года, и они не могут оставаться таковы­ми в течение двух последующих сроков. Состав СБ изменился в 1965 году по рекомендации 28 Сессии ГА, которая изменила число непостоянных членов с 6 до 10. Изменения ст.108 (По­правки) Устава заняло совершенно неожиданно 2 года. Изме­нения были предложены в 1963 году, а вступили в силу в 1965 году. В то же время, начиная с 1965 года число стран участниц ООН увеличилось со 115 до 193 членов, но это не повлекло за собой увеличения числа членов СБ. Однако попытки рефор­мировать СБ происходят постоянно с 1970х гг.

Знаковой стала для ООН замена в 1971 Гоминьдановской республики Китай (остров Тайвань) Китайской Народной Ре­спубликой (КНР). А в декабре 1991 года Российская Федерация (РФ) заменила распавшийся СССР в Генеральной ААссамблеи и Совета Безопасности. И обе эти страны были специально оговорены в ст. 23. Как ГА, так и СБ, приняли как акт право­преемства, членство КНР и РФ. Увеличение непостоянных и членов и правопреемство постоянных членов стало единствен­ным существенным изменением состава СБ.

Тем не менее, предпринимались энергичные усилия в от­ношении реформы СБ со стороны ряда стран, в первую оче­редь «неприсоединившихся», а также Японии и Германии.

Нападкам подвергалось прежде всего «право вето постоян­ных членов СБ, зафиксированное в Уставе. По их мнению, оно считается устаревшим и не отвечает современному состоянию международных отношений, дух и природа которых карди­нально изменились за прошедшие 60 лет. Процесс деколони­зации, окончание холодной воны и появление новых незави­симых государств создали новый международный глобальный правопорядок. Новые политические группировки государств породили новые формы и центры конфликтов. И, тем не ме­нее, постоянные члены СБ остаются теми же самыми, как и сразу же после Второй мировой войны. Европейские страны и США занимают доминирующее положение в СБ, а практи­чески вся Азия, Африка и Латинская Америка не представ­лены в этом ключевом органе ООН. КНР же, хотя и является азиатской страной, но её руководство придерживается соци­алистических взглядов, и эта страна не может выражать всей палитры интересов развивающегося мира.

В начале 1990-х гг. в рамках ООН была создана постоян­ная рабочая группа по вопросам сбалансированного пред­ставительства и увеличения членства в СБ и других вопросов, связанных с СБ. В марте 1997 года эта рабочая группа пред­ложила увеличить Совет еще на 5 постоянных членов и на 4 непостоянных члена, чтобы его число увеличилось до 24. Что касается постоянных членов, то 5 новых постоянных членов должны включать двух представителей из промышленно-раз­витых стран и 3 представителей из развивающихся стран Азии, Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна. 4 непо­стоянных членов должны распределяться по географическому принципу. Один от Африки, один от Азии, один от Латинской Америки и Карибского бассейна и один от Восточной Европы. 5 постоянных членов должны быть выбраны одной группой для того, чтобы избежать конфликтов при их выборе между выбираемыми членами. Что касается «вето», то план группы предлагал не распространять его на новых постоянных членов. Первоначальные постоянные члены не должны злоупотре­блять применением этого права. План был согласован в рам­ках дискуссии различных структур ООН и государств - членов, которые внесли свои изменения в этот план реформирования, чтобы он максимально отвечал политическим и правовым ре­алиям функционирования СБ. Особенно этот план учитывал, что «вето» было особенно чувствительным и хорошо защи­щенной привилегией постоянных членов СБ, от которой они вряд ли откажутся или же согласятся разделить его с новыми государствами- членами. (Это потребовало бы согласия перво­начальными государствами членами СБ на изменение Устава). Кроме того, разработчики плана понимали, что распростра­нение права «вето» на новых членов СБ еще более усложнит процесс баланса сил при принятии решения в СБ и сделает принятие этих решений практически невозможным. Увы, по­пытки внести план в повестку дня ГА провалились из-за жест­кого сопротивления группы стран во главе с Италией, которая препятствовала реформам, связанным с увеличением числа новых постоянных членов СБ. Но хотя план рабочей группы не был реализован, он содействовал разработке базовой моде­ли для осуществления реформы СБ. В дальнейшем были раз­работаны всего 2 модели реформирования СБ.

Модель А предусматривала 6 новых постоянных членов, без права «вето» и 3 новых непостоянных члена, выбираемых на 2 года.

Модель Б не предусматривала новых постоянных членов, но создавала новую категорию из 8 членов на четырехлетний период с возможностью его продления и одно новое место для непостоянного члена (также невозобновляемое) на двухлетний период без возможности продления.

Модель А основана на вышеописанном плане рабочей группы. Модель Б отражала интересы государств-членов, ко­торые, вероятно, не были бы выбраны в постоянные члены и которые поэтому старались препятствовать другим государ­ствам быть выбранными в постоянные члены. Эти модели предлагались на Всемирном саммите ООН 2005 года, состо­явшемся в честь 60-летнего юбилея Организации. На саммите большинство стран-членов ООН признали, что Устав Органи­зации, равно, как и механизмы её функционирования нужда­ются в пересмотре. Например, считалось, что ряд положений гл.УИ Устава (Действия в отношении угрозы миру, нарушение мира и актов агрессии) неприменимы в современных услови­ях, состав СБ, в том, что касается постоянных членов отражает ситуацию начала 1960-х гг. и не отвечает реалиям сегодняш­него дня, а «право вето» всё больше становится дискримина­ционным и не оправдывает своего назначения. В этой связи Бразилия, Германия, Индия и Япония, известные, как группа 4, или Г4, претендовали на 4 из шести постоянных мест (со­гласно модели «А»). Кроме того, велась компания со стороны Египта, Нигерии и Южной Африки с одной стороны и их про­тивниками с другой, в число которых входили Италия, Паки­стан, Турция и Мексика. В конечном итоге к саммиту 2005 года Генеральной Ассамблее было предложено 3 модели реформы Совета Безопасности.

1)     Г4 (поддержка 23 стран). Она представила резолюцию, основанную на модели А, включающую 6 постоянных мест (2 для Африки, 2 для Азии, 1 для Латинской Америки, 1 для Вос­точной Европы) и 4 непостоянных места (по 1 для Африки, Азии, Восточной Европы и Латинской Америки). Г4 предло­жила, чтобы новые постоянные члены пользовались одинако­выми правами и привилегиями, такими же, как первоначаль­ные постоянные 5 членов. Но право «вето» не предоставлялось бы им в течение 15 лет, и вопрос должен был бы вновь рас­смотрен после анализа всех политических событий и деятель­ности ООН за этот 15-летний период (то есть приблизительно к 2020 г.)

2)     Группа под названием «Объединившиеся с целью кон­сенсуса» (Аргентина, Канада, Колумбия, Коста-Рика, Италия, Мальта, Мексика, Республика Корея, Сан-Марино, Испания и Турция) предложила увеличить состав СБ до 25, но путем увеличения 10 непостоянных членов, 20 непостоянных членов (6 от Африки, 5 от Азии, 4 от Латинской Америки, 3 от Запад­ной Европы и 2 от Восточной Европы) должны быть избраны и подлежать немедленному переизбранию при наличии согла­сия на это со стороны соответствующих региональных групп.

3)     43 Африканских государства предложили увеличить СБ аналогично предложению «Группы 4» посредством созда­ния 6 новых постоянных мест и 4 непостоянных. Но в отличие от предложения Г4 африканское предложение настаивало на равных правах для всех постоянных членов и при этом было выставлено требование для 5 первоначальныхчленов отказать­ся от права «вето» или же разделить эту привилегию с други­ми новыми членами.

На этом Саммите 2005 года все три предложения не получили поддержки 128 членов ГА, что составляло 2/3 не­обходимого большинства на 59 очередной сессии ГА. И по­этому проекты резолюций о реформе СБ не были приняты для голосования. И окончательный документ этого Саммита лишь содержал короткое упоминание о реформе СБ и в нем говорилось: «Мы поддерживаем (раннюю) реформу СБ как важный элемент наших усилий осуществить полное рефор­мирование Объединенных Наций для того, чтобы сделать этот Совет более представительным, эффективным и транс­парентным, и таким образом усилить его эффективность и легитимность, равно как и содействовать применению его решений»^[1].

Государства-члены продолжили работу над реформой СБ, но уже не так интенсивно. И надо сказать, что в этом от­ношении Саммит не достиг какого-либо значимого прогресса. Поскольку дискуссии в рабочей группе по реформе СБ не при­вели ни к каким положительным результатам, государства- члены решили в сентябре 2008 года продолжить межгосудар­ственные переговоры на неформальном уровне, сосредоточив все свое внимание на 5 ключевых вопросах:

-      статус членства;

-      «вето»;

-      региональное представительство;

-      число членов увеличенного СБ и рабочие методы Совета;

-      взаимоотношения между Советом и ГА.

В 2010 году на межправительственных переговорах го­сударствам-членам был предложен обобщающий документ с целью прокомментировать его. Этот документ включал ряд ключевых вопросов и основных параметров реформы СБ.

Первые результаты изменений были опубликованы в мае 2010 года и вскрыли основные разногласия между группой Г4 и группой «Объединившихся с целью консенсуса». Они каса­лись, прежде всего, статус членства в Совете. Но, тем не ме­нее, было решено продолжить дискуссию о подходе к рассмо­трению предложенного основного текста и соответствующих процедур, касающихся реформы СБ.

Реформа СБ остается важной для принятия властных компетенций СБ и легитимности его решений. Это пока­зал Косовский кризис 1998-1999 гг., когда Россия и Китай угрожали правом «вето» провалить любое решение СБ. И это просто привело к тому, что НАТО осуществило свою во­оруженную акцию независимо от СБ. Споры в СБ в отно­шении вторжения США в Ирак в 2003 г., отторжение Кры­ма у Украины, невозможность постоянных стран-членов СБ найти общий язык в борьбе с терроризмом в гражданской войне в Сирии также принизила значение необходимости реформы.

Регулируемая международным правом система между­народной политики и система коллективной безопасности, в которых государства принимают решения, имеющие далеко идущие последствия, как для международных отношений, так и для самих государств и для международного права, как такового, свидетельствует о том, что очень важно, чтобы при­менение силы было ограниченно и поставлено под контроль. Даже без право «вето» постоянные государства-члены СБ мо­гут использовать большее влияние на принимаемое Советом решение, чем не постоянные члены Совета, и могут вносить более весомый вклад в расширение основы для принятия ре­шений СБ.

Трудно предположить каков будет окончательный результат реформ СБ, учитывая жесткое сопротивление к созданию новых постоянных мест в СБ значительным чис­лом государств-членов и очень большие разногласия в отношении кандидатов на постоянные места и отсутствие энтузиазма со стороны первоначальных пяти постоянных членов СБ поделиться своей привилегией на право «вето» свидетельствует о том, что реформы , если они и последу­ют, вряд ли они будут основаны на модели А. В отсутствие новых постоянных членов в СБ создание непостоянных мест с правом продления сроков их участия в СБ может оказаться более жизнеспособным и более реалистичным ответом в том, что касается исправления существующего status quo. В любом случае требуется очень значительная гибкость государств-членов для того, чтобы устранить разногласия различных государств-членов и сблизить их позиции в интересах успешного осуществления реформы ООН и превращения этой организации в эффективный инструмент мировой политики и прогрессивного разви­тия международного права. И тем самым это будет слу­жить лакмусовой бумажкой для выявления способности ООН к обновлению.

Реформа Генеральной Ассамблеи

В отличие от реформы СБ реформа ГА относится к вто­ростепенным реформам ООН. Хотя роль ГА в течение холод­ной войны значительно выросла, и сфера ее ответственности включала также вопросы развития, здравоохранения, прав человека, социальных и экономических прав, разоружения, экологии и т.д., это все еще не играет центральной роли в ми­ровой политике. Основная сила ГА заключается в ее всеобщем членстве. Одновременно это является ее основной слабостью. Генеральную Ассамблею часто критикуют как неэффектив­ную и способную принимать юридически необязательные резолюции, применение которых не может быть исполнено в принудительном порядке. Ст. 14 Устава наделяет ГА ком­петенцией рекомендовать меры «мирного улаживания любой ситуации, независимо от её происхождения», если таковая оказывает отрицательное влияние на «дружественные отно­шения между нациями» и их мирное сосуществование. Это компетенция ГА действует только в том случае, если данная ситуация не подпадает под регулирование СБ в соответствии со ст.12. Несмотря на то, что роль ГА значительную возросла во время холодной войны, тем не менее СБ остается основным органом по решению вопросов мира и безопасности. После окончания холодной войны началось обсуждение вопроса, как усилить политический вес ГА.

На Саммите 2005 года была вновь подтверждена цен­тральная роль ГА, как основного представительного органа, касающегося обсуждения принятия политических решений. Кроме того, была подтверждена также решающая роль ГА в процессе разработки стандартов и кодификации междуна­родного права. Государства-члены настаивали на полном и скорейшем применении мер по усилению роли ГА. С этой целью была создана группа «ad hoc»ro реанимации роли ГА. При этом государства-члены разработали следующие предло­жения, касающиеся ее реформы:

1)     Усиление роли и значения ГА в отношении СБ или же в отношении применения ее резолюции.

2)     Роль ГА в выборе Генерального Секретаря, т.е. пере­смотр процедуры выборов Генерального Секретаря.

3)     Улучшение рабочих методов ГА. При этом имелось в виду уделять больше внимания разработке содержания ее по­вестке, чтобы сделать её максимально эффективной. Необхо­димо также улучшить процедур ее деятельности.

Реанимация ГА происходит довольно медленно из-за присущей ей инерции и противоречия интересов государств- членов ООН. Не следует также забывать, что принцип кон­сенсуса, лежащий в основе процедур ГА, делает практически невозможным оценить эффективность различных рабочих комитетов и многочисленных вспомогательных органов, пре­вращающих её структуру в трудно обозримый и негибкий ме­ханизм функционирования.

Так что в целом, реанимация Генеральной Ассамблеи продолжает оставаться долгосрочным и трудно реализуемым проектом.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (92) 2016

Международное право