Прогнозирование в праве международных договоров (по документам Комиссии международного права ООН)

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Шушаева Т. А. В статье рассматриваются документы Комиссии международного права ООН на предмет выявления прогнозирования в процессе международного нормотворчества в области права международных договоров. В докладах по темам «Последующие соглашения и последующая практика в связи с толкованием договоров», «Временное применение договоров» изучаются такие элементы прогнозирования, как: применение принципа предосторожности в процессе формирования нормы права и современное толкование договоров, отсутствие прогнозирования в процессе нормотворчества и эволютивное толкование договоров; предвидение в мотиве «предусмотрительности» как причина применения режима временного применения международных договоров. Разработаны некоторые вариации мотива «предусмотрительности».

Согласно ст. 1 Положения о Комиссии международного права: «Комиссия международного права имеет своей целью содействие прогрессивному развитию международного права и его кодификации».

Статья 15 Положения поясняет: «В последующих статьях выражение «прогрессивное развитие международного права» для удобства употребляется в смысле подготовки проектов конвенций по тем вопросам, которые еще не регулируются международным правом или по которым право еще недо­статочно развито в практике государств. Равным образом вы­ражение «кодификация международного права» для удобства употребляется в смысле более точного формулирования и си­стематизации норм международного права в тех областях, в которых уже имеются обширная государственная практика, прецеденты и доктрины». Следовательно, изначально в самой цели создания Комиссии (назначении) и ее функциях при­сутствует элемент прогноза, который выражается не только в кодификации норм международного права (хотя и в этом процессе присутствует прогноз, что будет обоснованно позже), но и в обязанности содействовать прогрессивному развитию, то есть разрабатывать новые нормы права, заполнять пробелы, изучать новую практику субъектов международных отношений и т.п.

На 66-й сессии Комиссии международного права ООН, которая проходила с 5 мая по 6 июня и с 7 июля по 8 августа 2014 г. в Женеве под председательством господина Кирилла Геворгяна (Российская Федерация), было рассмотрено десять основных тем, среди которых две из области права междуна­родных договоров: «Последующие соглашения и последую­щая практика в связи с толкованием договоров», «Временное применение договоров». В статье предлагается рассмотреть их с позиции применения прогнозирования в международном нормотворчестве.

На 64-й сессии Комиссия решила изменить форму работы над темой «Договоры сквозь призму времени» и назначила Георга Нольте Специальным докладчиком по теме «Последую­щие соглашения и последующая практика в связи с толковани­ем договоров». В докладе изучались два подхода в толковании международных договоров — современный и эволютивный.

Венская конвенция о праве международных договоров предусматривает, что последующие соглашения и последу­ющая практика сторон при определенных условиях могут входить в число различных средств толкования, среди которых: телеологический метод, метод выявления сути и содержания нормы права, нормы договора, исходя из ее предмета и целе­вой направленности. Комиссия подчеркнула, что «важность такой последующей практики при применении договора, в ка­честве одного из элементов толкования, является очевидной, поскольку она является объективным доказательством понима­ния сторонами смысла договора». Докладчик утверждает, что возможная юридическая значимость последующих соглаше­ний и последующей практики в качестве средства толкования также зависит от так называемого «интертемпорального пра­ва». Это касается вопроса о том, должен ли договор толковаться в свете обстоятельств на момент его заключения («современное толкование») или же в свете обстоятельств на момент его при­менения («эволютивное толкование»). Докладчик приводит аргументы с позиции практики Международного суда по делу о споре относительно судоходных и смежных прав (Коста- Рика против Никарагуа), в котором Никарагуа утверждала, что во время заключения договора и в течении длительного времени после этого термин «comercio» (торговля) толковался только по отношению к товарам, но не услугам (в частности, перевозки людей в туристических целях). Однако Суд посчи­тал, что договаривающиеся стороны при заключении договора предполагали его эволютивное толкование, что подтверждает­ся молчаливым согласием и последующей длительной практи­кой. Докладчик сделал определенные заключения: «Решение в деле Коста-Рика против Никарагуа свидетельствует о том, что последующие соглашения и последующая практика сто­рон могут играть вспомогательную и ограничительную роль в плане возможности эволютивного толкования. Вспомога­тельное воздействие состоит в подтверждении того, что эво­люционирующее понимание договора может основываться на последующей практике в качестве аутентичного средства толкования», — что сформулировал в проекте вывода 2 и 3: последующие соглашения и последующая практика в отно­шениях между сторонами договора являются аутентичным средством толкования, которое должно учитываться при толко­вании и договоров. Последующие соглашения и последующая практика сторон могут служить ориентиром для эволютивного толкования договора.

Последующие соглашения и последующая практика в силу статей 31 и 32 могут помочь определить, заключалось ли пред­полагаемое намерение участников при заключении договора в том, чтобы придать какому-либо из используемых терминов значение, которое способно меняться с течением времени. То есть Комиссия международного права оставляет возмож­ность применения эволютивного или современного толкова­ния права в зависимости от конкретных обстоятельств дела, намерений, практики и т.д., в подтверждение своей позиции приводит решения судов.

На наш взгляд, такое явление, как эволютивное толкование права, появилось по причине отсутствия прогноза или на­личия некачественного прогноза в процессе правотворчества. То есть в момент заключения договора не было проведено тща­тельного исследования в области прогнозирования развития явлений, отношений в ближайшем или отдаленном будущем. «Немаловажным фактором является то, что при разработке норм положений договоров необходимо учесть в будущем его надлежащее толкование и практичность нормы к применению в дальнейшем». Конечно, невозможно предвидеть всего, од­нако, в ситуации с вышеупомянутым договором между Коста- Рикой и Никарагуа можно было бы обойтись очень простым приемом:

1) проанализировать и установить изменение экономиче­ских и юридических терминов со временем;

2) спрогнозировать такую вероятность в будущем по за­ключаемому договору;

3) установить «терминологию договора», в которой про­писать понимание основных терминов, в том числе понятие «торговля»;

4) договориться о современном понимании терминов.

На сегодняшний день существует много исследований отно­сительно методов и подходов в толковании международных до­говоров, что свидетельствует о допущенных ошибках в момент заключения договора: неточности, отсутствие терминологии, многозначительность, общие понятия, отсутствие конкретиза­ции и др. Такие упущения предлагают возместить сторонники целевого подхода (телеологического) в толковании договоров, несмотря на все его недостатки (обращение ко внетекстуальным материалам, знания в областях внутригосударственного и меж­дународного права, дефекты в объекте и цели договора). Мы соглашаемся с мнением Э. Л. Садыковой об эффективности применения целевого подхода на стадии заключения договора: «Понимание вопросов, связанных с целевым толкованием дого­воров... позволяет еще на стадии подготовки их к заключению обеспечить единообразное понимание сторонами основных условий, терминологий договора и путем закрепления в его содержании четко сформулированных общих и частных целей, добиться успешной их реализации». Еще И. С. Перетерский отмечал, что «толкование любого договора направлено на уяс­нение общей воли сторон. то есть содержания установленных ими в договоре правил, определяющих их права и обязанно­сти, и той цели, для достижения которой заключен данный договор».

В последнее время большим интересом и влиянием пользу­ется позиция Европейского суда по правам человека в области толкования норм международного права. Свою деятельность суд строит на цели, закрепленной в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. — «обеспечить всеобщее и эффективное признание и осуществление провозглашенных в ней прав». «Таким образом, он установил, что задача, кото­рую на него возложили государства — участники Конвенции, состоит в том, чтобы защищать права и свободы не как что-то теоретическое и иллюзорное, а вполне конкретное и осязае­мое. Тем самым требование эффективности Страсбургский суд превратил в безусловный приоритет, объясняющий и ос­вящающий все, что он делает». Здесь М. Энтин называет пра­ва и свободы «иллюзорными» и «теоретическими», намекая на несовершенство международных норм, толкование которых в процессе применения судом должно восполнить их недо­статки, в связи с чем применяется эволютивный подход. С этой целью ЕСПЧ пришлось разработать даже свой понятийный аппарат, который отражает современное понимание терми­нов и понятий в динамической, обновляющейся системе прав человека.

По мнению Е. А. Ершовой, эволютивное толкование су­дьями Европейского суда по правам человека Европейской конвенции по правам человека должно основываться не только на «развитии общества», не может быть субъективным и про­извольным, носить характер злоупотребления правом: «Ев­ропейская конвенция о правах человека, во-первых, является только одним из многочисленных международных догово­ров. Во-вторых, кроме международных договоров имеются и иные формы международного права, в частности — обще­признанные принципы международного права и междуна­родные обычаи, которые, на мой взгляд, и должны применять­ся судьями в процессе системного толкования Европейской конвенции о правах человека как одного из международных договоров».

Ни для кого не секрет, что качество норм международного права, тем более пятидесятилетней давности (и старше), остав­ляет желать лучшего. И причины лежат не только в области юридической техники и технологии, но и в развитости между­народных политических отношений, от которых в большей сте­пени зависит желание и намерения сотрудничать посредством международных договоров. Поэтому позиция Европейского суда по правам человека относительно применения эволютивного подхода в толковании норм права является мерой, кото­рую рационально применять, когда нормы права по причине своего низкого качества могут трактоваться в ущерб правам и свободам человека, которые они призваны защищать. Сто­ронам договоров рекомендуется еще на стадии заключения соглашения позаботиться об эффективности нормы права, заложив в нее необходимый потенциал длительной актуально­сти, в этом случае эволютивный подход к толкованию договора не потребуется.

На своей 64-й сессии (в 2012 г.) Комиссия решила включить тему «Временное применение договоров» в свою программу работы и назначила г-на Хуана Мануэля Гомес-Робледо Спе­циальным докладчиком по этой теме. На 65-й сессии (в 2013 г.) Комиссии был представлен первый доклад (A/CN.4/664), в ко­тором освещались вопросы цели и правового режима вре­менного применения договоров. На 66-й сессии Комиссии был представлен второй доклад Специального докладчика (A/CN.4/675), в котором изучались правовые последствия вре­менного применения договоров и их нарушения. Комиссия пришла к выводу о существовании нескольких мотивов и при­чин временного применения договоров: безотлагательность (необходимость принятия безотлагательных мер), гибкость (возможность модифицировать договор, не прибегая к поправ­кам), переход к предстоящему вступлению в силу (стремление заполнить правовые лакуны между параллельными договор­ными режимами), предусмотрительность и прочие (например, необходимость применения договоренностей до завершения конституционных процессов по ратификации).

Мотив «предусмотрительность» предполагает, что государ­ства могут «соглашаться на временное применение договоров в тех случаях, когда они заключают весьма важные политиче­ские соглашения и хотели бы быть уверены в том, что в процес­се ратификации договаривающиеся стороны не изменят своего намерения обеспечить вступление в силу соответствующего договора». Приводятся примеры документов, демонстри­рующих практику временного применения договоренностей по предусмотрительности: Протокол о временном примене­нии некоторых положений Договора об обычных вооружен­ных силах в Европе 1990 г., Договор об открытом небе 1992 г. и Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г. Лефебер указывает, что «стремление к принятию мер укрепления до­верия, особенно в экономической сфере, как правило, лежит в основе принятия положений о временном применении». К примеру, Договор о торговле оружием.

На наш взгляд, в основе мотива «предусмотрительности» лежит предположение, прогноз о:

1) возможном нарушении договоренностей в период до вступления договора в силу. То есть одна из сторон, сомне­ваясь в добросовестности намерений второй стороны по испол­нению договора, может предложить ей временное применение договора. В этом случае вероятность исполнения обязательств возрастает, а практика временного применения договора будет являться проявлением намеренностей добросовестно выпол­нять принятые на себя обязательства.

2) внесении существенных изменений в договор. Такая мера оправданна как способ предупреждения вероятного внесения оговорок в договор. То есть сторона, принявшая ко временному исполнению договор, соглашается исполнять его в изначаль­ном виде, не внося изменения и оговорки, что часто позволяет сохранить большую ценность договора.

3) вероятности невступления договора в силу по причине непроведения, затягивания процедуры ратификации. Ино­гда согласие о временном применении договора заключается по причине нестабильного внутриполитического положения у сторон договора. Например, частая смена правительства, революции, приход к власти оппозиции — все это может по­мешать процедуре ратификации уже подписанного между­народного договора, тогда как, несмотря на внутригосудар­ственные реформации, временно действующий договор будет реализовываться, исполняться.

4) возможном отказе от договоренностей подписанного, но не ратифицированного договора. То есть, заранее пред­полагая свой последующий отказ от выполнения обязательств по договору, участник договора использует право «не ратифи­цировать договор, отложенное во времени», реализуя в этих целях временное применение договора. Односторонний отказ от участия в договоре часто затруднителен, однако предус­мотрена абсолютно правомерная возможность в период вре­менного применения договора отказаться от намерения стать участником договора. Поскольку основной целью любого договора является (или должно являться) добросовестное ис­полнение договора, то временное применение договора — это скорее исключительная мера, которая «предусматривает ограниченный срок временного применения, в конечном сче­те, необходимо ратифицировать договор или прекратить его временное применение». Возможность срочного временного договора в законодательстве РФ обозначена «косвенно»: «этот срок (временного применения договора) может быть опреде­лен как в общей форме — до принятия решения об обязатель­ности для себя данного договора компетентными органами государств-участников, так и в конкретной, путем указания определенного промежутка времени (три месяца, один год и т.д.)».

Таким образом, руководствуясь одним из вариантов моти­ва «предусмотрительность», государства (стороны договора) могут использовать режим временного применения договора. В этом случае прогноз не закладывается в норму права (сам до­говор), но именно на основе прогноза развития политических, экономических, культурных и других международных отно­шений стороны могут обезопасить себя от недобросовестного выполнения обязательств, отказа от выполнения обязательств, внесения существенных изменений в обязательства по договору (оговорки) либо могут сами извлечь выгоду, оставляя за собой право одностороннего отказа от договора до вступления его в силу (обычно после ратификации).

Применяя мотив «предусмотрительность» стороны могут использовать временное применение договоров в двух целях:

- с целью усовершенствовать международное нормотвор­чество: эффективность самой нормы права, процесс обрете­ния договором юридической силы, эффективная реализация нормы;

- преследуя политические цели: отложить ратификацию договора либо убедить вторую сторону в неотложности при­менения договора, предупредить затягивание ратификации договора и др.

Изучив документы Комиссии международного права, мы пришли к таким выводам:

1. Вопрос о преимуществах эволютивного либо совре­менного подходов в толковании договоров, рассмотренный в докладах «Последующие соглашения и последующая прак­тика в связи с толкованием договоров», остался открытым, актуальность подхода назначили определять в связи с учетом конкретных обстоятельств дела. Однако, на наш взгляд, со­временный подход должен применяться в случаях толкования качественной нормы права, в которой изначально заложен про­гноз развития регулируемых отношений, тогда как эволютивный подход является оправданной мерой в случае толкования норм изначально низкого качества, которые не содержат в себе механизмы и методы, способствующие длительной актуаль­ности.

2. Вопрос о предусмотрительном мотиве временного применения договоров освещался в докладах Хуана Мануэля Гомес-Робледо («Временное применение договоров»). Изучив доктрину и договоры, временное применение которых осу­ществлялось, в том числе, по причине предусмотрительно­сти, мы пришли к выводу о нескольких возможных вариациях мотива предосторожности: сомнения о добросовестных на­мерениях по исполнению подписанных соглашений в период до вступления договора в силу; предположения о возможных намерениях внесения оговорок в уже подписанный договор; предвидение затягивания процедуры ратификации по при­чине нестабильного внутриполитического положения; пла­нирование отказа от договоренностей подписанного, но не ратифицированного договора. Несомненно, все эти мотивы статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен».

Прогнозирование в различных его формах выступает со­ставным элементом международного нормотворчества. Как видно из документов Комиссии международного права, ООН осознает эффективность такого опережающего подхода и стре­мится его реализовывать не только в области права междуна­родных договоров, но и в других институтах и отраслях права и политики, последовательно осуществляя концепцию про­грессивного развития международного права.

Международное право