Невозможность вступления в международные объедине­ния, учредительные документы которых противоречат нормам конституций и основам конституционного строя государства, провозглашена в Швеции, Норвегии, Российской Федерации. Конституция Греции в качестве условий ограничения сфер осуществления суверенитета устанавливает принципы равен­ства, взаимности и уважения прав человека при вступлении в международные объединения. На принципах уважения прав человека, демократизма, верховенства права должны быть ос­нованы межгосударственные союзы, в которые вступает Сло­вения. Отдельные полномочия Швеции могут быть переданы Европейскому Союзу постольку, поскольку их осуществление происходит в соответствии с правами человека, установленны­ми шведским законодательством и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. По-видимому, это связано с высоким уровнем правовой и социальной защиты личности в Швеции, превосходящим в некоторых аспектах общеевропейские стандарты.

Португалия, Франция, Греция могут передать лишь не­которые полномочия межгосударственному союзу, образо­ванному в результате свободного согласия государств на ос­нове принципов равенства, взаимности и субсидиарности. Наиболее строгие гарантии предусмотрены в Литве, Черно­гории и Хорватии. Так, Черногория не вступает в союз с иными государствами, если это ведет к утрате ее независимости и международной правосубъектности. Литовская Республика, член Европейского Союза, участвует в международных орга­низациях, если это не противоречит интересам государства и его независимости. Хорватия, вошедшая в Европейский Союз в 2013 году, установила для себя правило, согласно которому союзы с другими государствами могут быть заключены на ус­ловиях сохранения за Хорватией суверенного права самостоя­тельно принимать решения о делегировании полномочий и права свободного выхода из таких объединений. Следует от­метить, что учредительные акты Европейского Союза столь серьезным требованиям к сохранению государственной неза­висимости не противоречат.

Что касается процедуры принятия решения о передаче части государственных полномочий в компетенцию межго­сударственного объединения, то она отличается от обычной ратификации международного договора усложненным харак­тером, связанным с необходимостью достижения высокой сте­пени согласия по данному ключевому для дальнейшей жизни государства вопросу в обществе и его представительном орга­не - парламенте.

Как правило, для вступления в союз, обладающий над­национальной компетенцией, или присоединения к соглаше­нию, предполагающему передачу новых полномочий такому союзу, применяется три вида сложных процедур. Первый из них предполагает принятие решения квалифицированным большинством членов парламента. Такой порядок закреплен в Андорре, Болгарии, Венгрии, Нидерландах, Польше, Сло­вении, Финляндии (две трети голосов членов парламента), Германии (две трети голосов членов каждой из палат парла­мента требуется, если принятие новых договорных основ Евро­пейского Союза влечет за собой изменение Основного закона Германии), Греции, Чехии (три пятых голосов членов парла­мента), Испании (абсолютное большинство голосов от общего числа депутатов), Люксембурге (необходимо принятие кон­ституционного закона), Норвегии, Швеции (три четвертых го­лосов членов парламента).

Второй способ передачи полномочий межгосударствен­ным структурам предполагает проведение обязательного ре­ферендума по данному вопросу, что является не только право­вым средством защиты государственного суверенитета, но и важнейшим условием обеспечения суверенитета народа. Во­прос о гарантиях внешнего аспекта осуществления народного суверенитета в современных условиях европейской интегра­ции является, на наш взгляд, весьма актуальным, тем более, что значительная часть основных нормативно-правовых актов государств Европы «молчит» по этому поводу.

Обязательного проведения референдума по поводу при­соединения государства к межгосударственным союзам и передачи части государственных полномочий на наднацио­нальный уровень (в том числе институтам Европейского Сою­за), требует законодательство небольшого числа европейских государств: Дании (если соответствующий законопроект не набрал пять шестых голосов от общего числа членов парла­мента), Ирландии, Литвы, Лихтенштейна (если ратификации договора на референдуме требуют 1500 граждан или четыре общины), Швейцарии. В Македонии референдум о вступле­нии в союз с другими государствами проводится после одо­брения решения двумя третями голосов членов парламента. В Латвии вопрос об участии в Европейском Союзе решается исключительно на референдуме. В Эстонии вступление в Ев­ропейский Союз было расценено как акт, изменяющий общие положения Конституции и требующий в силу этого обяза­тельного одобрения на референдуме.

Словакия и Хорватия предусмотрели смешанную проце­дуру принятия решений: вступление в государственный союз с иными государствами или выход из него требуют обязатель­ного одобрения на референдумах, однако в тех случаях, когда речь идет только о передаче отдельных полномочий для осу­ществления организации, членом которой государство уже является, достаточно согласия квалифицированного большин­ства парламента. По тому же пути пошла Австрия, где феде­ральный конституционный закон о вступлении в Европейский Союз был одобрен на референдуме, а договор об изменении его учредительных документов ратифицировал парламент.

Еще несколько стран (Албания, Польша, Португалия, Словения) предусматривают возможность замены парламент­ской процедуры всенародным голосованием по вступлению в межгосударственный союз, однако ее реализация не является императивным требованием и зависит от воли высших ор­ганов власти. В Конституции Латвии содержится норма, со­гласно которой существенные изменения условий участия в Европейском Союзе могут быть вынесены на референдум по требованию большинства членов парламента. В Чехии необ­ходимость проведения референдума может быть установлена в отдельном конституционном законе, который и был принят перед вступлением в Европейский Союз, что позволило граж­данам данного государства самим принять решение о членстве в этой организации.

Обходят стороной вопрос об участии народа в принятии внешнеполитических решений конституции Азербайджана, Андорры, Армении, Белоруссии, Бельгии, Болгарии, Боснии и Герцеговины, Венгрии, Германии, Греции, Грузии, Исландии (где все же, несмотря на отсутствие правовых гарантий, выяс­няется мнение населения о возможности участия в Европей­ском Союзе), Испании, Италии, Люксембурга, Мальты, Мол­давии, Монако, Нидерландов, Норвегии, России, Румынии, Сан-Марино, Сербии, Турции, Украины, Финляндии, Черно­гории, Швеции. Между тем, в современных условиях расши­рения Европейского Союза на восток и усиления евразийского сотрудничества данный момент является, на наш взгляд, оди­наково актуальным для всех европейских государств.

Следует отметить, что в ряде государств, несмотря на от­сутствие в их конституционных актах нормативных требова­ний о проведении референдумов, всенародные голосования о вступлении в Европейский Союз имели место. В некоторых случаях они обладали консультативным значением, однако все же прямо повлияли на окончательное решение государства по данному вопросу. К числу таких стран относятся Велико­британия, Исландия, Мальта, Норвегия, Финляндия, Швеция. В частности, в Великобритании такой референдум состоялся в 1975 году, также в скором будущем планируется узнать мне­ние жителей Великобритании о необходимости продолжать членство в Европейском Союзе. В Швеции выявленное на все­народном голосовании положительное отношение граждан к вступлению в Европейский Союз легло в основу ее членства в данной организации. В то же время, отказ граждан от уча­стия в «зоне евро» воспрепятствовал правительству Швеции ввести в государстве общеевропейскую валюту. Норвегия, не установившая у себя юридического требования по проведе­нию общеобязательного ратификационного референдума, от­казалась от вступления в Европейский Союз, прислушавшись к своим жителям, дважды отклонившим данное предложение на консультативных голосованиях.

Сложным периодом в европейской интеграции была ра­тификация Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004 г. Как известно, он так и не вступил в силу из-за отрицательных итогов референдумов во Франции и Нидер­ландах и непринятия мер по проведению ратификационных процедур в течение трех лет со стороны Великобритании, Дании, Ирландии, Польши, Португалии, Швеции и Чехии. Даже несмотря на то, что основные положения Конституции для Европы позднее вошли в текст Лиссабонского договора 2007 г. (который во всех государствах, за исключением Ирлан­дии, был ратифицирован не на референдумах, а с использо­ванием парламентских процедур), неготовность европейских государств к дальнейшим серьезным шагам по объединению в единое образование с возможной последующей передачей ему суверенитета от государств-членов, была продемонстри­рована достаточно ясно, в чем далеко не последнюю роль сы­грало мнение граждан государств-членов Европейского Союза.

В целом можно сделать вывод о том, что законодательство об участии населения непосредственно в решении внешних во­просов развито слабо, а правовые гарантии, обеспечивающие внешний аспект народного суверенитета, находится в стадии становления. В силу этого, реализация данной стороны народ­ного суверенитета в настоящее время практически целиком зависит от уровня правовой культуры государства и воли ор­ганов государственной власти. Во многом толчок к этому дало образование Европейского Союза, показавшее, что участие в наднациональной организации, опосредованное действия­ми правительств и парламентов государств, далеко не всегда совпадает с мнением и желанием их народов. Отстранение народа от принятия столь важного для дальнейшего разви­тия государства решения делает народный суверенитет в его внешнем аспекте необеспеченным, превращает его из реально действующей нормы в декларацию, не подкрепленную права­ми граждан и обязанностями органов власти, снижает уровень доверия населения к органам власти и принимаемым ими ре­шениям.

В заключение следует отметить, что существующая в те­чение многих веков в Европе идея интеграции государств не противоречит ни самому явлению государства, ни суверени­тету как его качественному признаку. Объединение и распад государств, прекращение существования одних государств и появление новых - это нормальный исторический процесс, идущий в Европе тысячелетия и вряд ли способный завер­шиться в обозримом будущем. При этом государства и иные политико-территориальные организации властвования мо­гут переходить в различные правовые состояния - междуна­родные организации, конфедерации, межгосударственные союзы, федерации, автономии и так далее. Существующий в настоящее время на европейском континенте Европейский Союз сложно подвести под одну из известных категорий и терминов, однако это не должно, на наш взгляд, становиться проблемой. Будем ли мы называть Европейский Союз между­народной наднациональной организацией, конфедерацией, союзом государством, федерацией государств или образова­нием особого рода, важным остается тот факт, что государ­ства-члены Европейского Союза сохраняют свой суверенитет. В его рамках они могут регулировать объем полномочий, передаваемых Европейскому Союзу, делать оговорки и заме­чания к текстам его учредительных договоров, решать вопрос об участии в зоне евро и в самом Европейском Союзе, опреде­ляя тем самым направления своего дальнейшего развития. Не отказываясь от суверенитета, европейские государства варьи­руют уровень его правовых гарантий с целью достигнуть наи­более благоприятного положения для себя и своих граждан, извлечь выгоды интеграции и не допустить распространения ее негативных последствий внутри страны. Отказ от суверени­тета и объединение в единое государство - это также возмож­ный вариант развития Европейского Союза, однако, исходя из существующей политической обстановки и настроений в Европе, подробный анализ которых выходит за рамки право­вого исследования, до подобных кардинальных решений ещё достаточно далеко. Однако какие бы шаги в изменении право­вого статуса европейских государств не предпринимались в будущем, важно, чтобы при этом государства не отступали от правового и народного характера суверенитета, руководство­вались при принятии решений интересами личности и мне­нием общества с обязательным соблюдением прав человека и принципов народовластия, добровольности, взаимоуважения и суверенного равенства.



Международное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (64) 2013