Вопросы правового регулирования передачи суверенных полномочий межгосударственным объединениям (на примере стран Европы)

ХХ век существенно изменил взгляды на государство и его положение в мире, взаимоотношения с человеком, обществом, другими государствами. Общечеловеческие катастрофы - мировые войны, гуманитарные и экологические бедствия, с одной стороны, и установление тесных экономических, ин­формационных, транспортных, торговых, финансовых связей между странами, с другой стороны, обусловили усиление со­трудничества государств и взаимозависимости между ними, необходимость более детального упорядочивания их тесных отношений с помощью права.

Действительно, в настоящее время практически ни одно государство не может существовать изолированно от осталь­ного международного сообщества: преследует ли оно какую- либо выгоду (экономическая прибыль, улучшение правового положения своих граждан) или стремится обезопасить себя и человечество в целом от угроз (ограничение вооружений как следствие осознания неделимости мировой безопасности, борьба с транснациональной преступностью, защита прав че­ловека), государство неминуемо заключает международные договоры, принимая на себя определенные обязательства, вступает в международные организации и межгосударствен­ные союзы, подвергается правовым санкциям со стороны других государств, наднациональных организаций и органов в случае нарушения своих обязательств. Число сфер, которые государство регулирует самостоятельно - предмет ведения ис­ключительной внутригосударственной компетенции, посте­пенно сокращается.

Можно долго спорить о том, к каким последствиям в большей степени приводит глобализация - положительным или отрицательным, но, с точки зрения права, неоспорим факт: современное государство принимает на себя достаточно много ограничений, причём даже тех, на которые оно не дава­ло своего явного согласия. Например, это происходит в случае, когда Совет Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН принимает юридически обязательное для всех государств ре­шение о применении принудительных мер к государству, соз­давшему своими действиями угрозу миру и безопасности, причем необязательно последствия этих действий должны выходить за пределы государства. Государство - член Европей­ского Союза обязано выполнять решения его органов, прежде всего Европейского парламента и Европейского совета, в том числе принятые не единогласно, а большинством голосов. Бо­лее того, в международном праве выделяется ряд принципов, которые не вправе нарушать ни одно государство, независимо от того, выражало ли оно согласие на их обязательность для себя или нет - императивные нормы jus cogens (запрет агрес­сии, защита прав человека). Всё это существенно сужает сво­боду действий государства и дает основания говорить об огра­ничении его верховенства и независимости.

Безусловно, базовые права государства на участие в меж­дународных договорах и организациях, определение принципов и условий их действия есть существенное проявление суверенитета. Тем не менее, когда речь идет о прямой обяза­тельности принятых организацией решений для государств- членов или о применении ею принудительных мер, ситуация выглядит намного сложнее: эти обстоятельства позволяют ав­торам выдвигать тезисы о наднациональных полномочиях ор­ганизаций в противовес суверенитету государства. Особенно этот вопрос актуален, когда речь идёт о Европейском Союзе, сосредоточившем в себе значительное число ранее относя­щихся к компетенции государства полномочий, и правовом положении стран, входящих в него.

В связи с этим, возникает вполне закономерный вопрос: до какой степени государство может сокращать сферу своей исключительной компетенции, передавать полномочия на наднациональный уровень организации или союзу, сохраняя при этом свой суверенитет? Необходимо признать, что грань здесь очень тонкая. Хотя суверенитет как признак государства - категория сущностная, качественная и не зависит от коли­чества реализуемых государственной властью функций, со­гласимся с тем, что «безразличное возрастание и уменьшение имеет свою границу, переход которой изменяет и качество», а суверенитет внешне всё же проявляется в виде совокупности полномочий и прав, порядка их осуществления, действий го­сударственной власти.

И если в XIX веке Г. Еллинек отстаивал мнение о недели­мости суверенитета, который «логически представляет пре­восходную степень, ... не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные величины того же вида», то уже в середине ХХ века И.Д. Левин небезосновательно утверж­дал: «В век расщепления ядра атома (т.е. «неделимого») эта аргументация звучит уже не так убедительно». В какой точке суверенитет заканчивается и где он начинается, определить сложно, но общие подходы выработать, по нашему мнению, возможно.

Разрешить возникающие противоречия правоведы пы­таются двояким образом. Одни идут по пути признания по­степенного отмирания суверенитета, следуя формуле: «чем больше глобализации, тем меньше суверенитета». Особенно в этом преуспели западные исследователи. Большинство рос­сийских учёных, в целом признавая объективные изменения в системе мировых отношений, полагают по-прежнему госу­дарственный суверенитет незыблемым, при этом стараясь вы­работать новые подходы к его пониманию.

Следует согласиться с Р.Ф. Хабировым, который описы­вает развитие концепции государственного суверенитета зако­ном диалектики «отрицания отрицания»: «Важнейшей харак­теристикой отмеченного закона диалектики следует назвать преемственность. Каждый новый этап в развитии государ­ственного суверенитета собственно «отрицает» предыдущий, являясь его более развитой стадией. Тем не менее, развитие не прекращается отрицанием предыдущей стадии, благодаря тому, что появляется следующая стадия, подвергающая отри­цанию исходную. Но так или иначе следующая ступень разви­тия подразумевает возврат к начальной стадии, с повторением некоторых ее черт и особенностей, но уже на принципиально ином уровне».

Придерживаясь данной позиции, отметим, что с меняю­щимися общественными экономическими, политическими, мировыми отношениями изменяется и понимание суверени­тета. Государство, как участник международного сообщества, вынуждено подчиняться определённым нормам права, но это само по себе не является ограничением его суверенитета, пото­му что эти нормы действуют в одинаковой мере и для других стран, и общая цель правовых обязательств и ограничений - обеспечение реализации суверенитета при взаимном уваже­нии суверенитета всех государств. Расширение совместной компетенции государств, создание организаций и союзов с широкими полномочиями происходит во многом потому, что суверенные государства признали их необходимыми для нор­мального общения между собой, самосохранения и развития, извлечения из их функционирования определённых выгод, ко­торые перевешивают принятые ограничения.

Таким образом, когда государство решает отдать какую- либо часть своей компетенции, например, международной организации или союзу государств, это можно рассматривать как форму реализации суверенитета, поскольку суверенное право государства определять, как ему осуществлять ту или иную деятельность - единолично собственными силами, со­вместно с другими государствами или поручить компетентной организации. Также нужно заметить, что государство, даже передавая определенные полномочия, действует, прежде все­го, для обеспечения своих собственных интересов, и в этом также проявляется его суверенность. Например, для так назы­ваемых «стран третьего мира» данный аспект особенно важен: суверенитет обеспечивает для них «доступ к международным институтам, включая систему ООН; он также предоставляет возможность получить экономическую, военную и иные виды поддержки»¹¹. Более того, при соблюдении определенных ус­ловий государства сохраняют за собой суверенную возмож­ность выхода из международного объединения или прекраще­ния участия в договоре. Ст. 50 Договора о Европейском Союзе, явившего собой пример наиболее сплоченной региональной интеграции в мире на сегодняшний день, оставляет за каждым государством право выхода из Европейского Союза в соответ­ствии с внутренней (т.е установленной исключительно самим государством) конституционной процедурой.

Из вышесказанного следует, что государство, сохраняя за собой свойство суверенитета и особые характеристики вер­ховенства и независимости государственной власти, позволя­ющие ему самостоятельно определять направления своего развития и свою дальнейшую судьбу, вправе варьировать соб­ственную компетенцию, увеличивать или уменьшать уровень правовых гарантий суверенитета, с тем чтобы достичь наибо­лее благоприятных условий жизни для себя, общества, челове­ка. Конечно, суверенитет государства нуждается в определен­ном юридическом обеспечении и защите, но эти гарантии в современных условиях жизни не могут и не должны быть абсо­лютными и чрезмерно высокими. В противном случае невоз­можно будет воспользоваться теми благами интеграции, кото­рые она предоставляет: возможность совместными усилиями добиться успехов в экономике, образовательном и культурном обмене, борьбе с преступностью и так далее.

Проблема заключается в том, чтобы установить разум­ную грань в правовой защите суверенитета, которая позволит одновременно достигнуть выгод из участия в межгосудар­ственном объединении и сохранить успехи своего развития, не допустив влияния негативных тенденций из вне. Именно суверенитет, самостоятельность власти государства позволяют ему добиваться оптимального равновесия между интеграцией и уровнем собственной независимости, а поэтому пока госу­дарство имеет возможность искать подходящее направление движения, оперируя объемом своих полномочий, нам следует говорить не о потере им суверенитета, а только об изменении уровня его правовых гарантий. Насколько непрост этот поиск для государства, свидетельствует опыт Европейского Союза, государства-члены которого следуют по пути объединения уже около шестидесяти лет, передавая постепенно все больше полномочий Союзу, но так до сих пор и не пришли к завер­шающей его стадии - формированию единого федеративного государства.

Итак, право каждой европейской страны, устанавливая юридическую охрану государства и его суверенитета, не мо­жет не реагировать на условия глобализирующегося мира. Оно признает современные общечеловеческие ценности (че­ловек, его жизнь, благосостояние, права и свободы, мирное экономическое и социальное развитие) и необходимость со­трудничества государств для их обеспечения. В связи с этим, в законодательстве каждого государства содержатся положе­ния, устанавливающие условия действия и статус норм меж­дународного права и международных договоров во внутрен­ней правовой системе.

Особое место среди них занимают международные до­говоры, лежащие в основе международных организаций или межгосударственных союзов, предполагающих передачу им государствами-участниками некоторых государственных пол­номочий. Однако, несмотря на значимость данного момента, часть государств Европы или не оговаривают специальных правил по поводу участия в таких договорах (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Босния и Герцеговина, Великобрита­ния, Грузия, Италия, Исландия, Лихтенштейн, Мальта, Молда­вия, Монако, Румыния, Сан-Марино, Сербия, Турция, Украи­на, Эстония) или просто устанавливают норму о возможности передачи полномочий межгосударственным объединениям (Австрия, Бельгия, Германия, Франция). В таких случаях рати­фикация договора о присоединении к межгосударственному союзу производится в обычном порядке, если для конкретного случая не будут установлены более сложные правила (напри­мер, проведение референдумов при решении вопроса о всту­плении в Европейский Союз в Австрии, Мальте, Норвегии, Исландии и ряде других государств).

Между тем, большинство стран стремятся повысить уро­вень конституционных гарантий суверенитета при решении такого важного вопроса, как отчуждение части компетенции из своего исключительного ведения для совместного осущест­вления с другими государствами. Данные гарантии касаются как условий вступления в межгосударственные объединения, так и процедуры принятия такого решения.