Общее и особенное в механизме парламентской ответственности правительства в России и стран Содружества Независимых Государств
В начале 90-х годов прошлого столетия произошедшие изменения в общественно-политической, экономической, социальной, культурной и иных сферах жизни общества вызвали центробежные процессы распада Союза ССР. Все это привело к огромному политическому кризису вызванному тенденциями отделения бывших республик СССР, которые впоследствии объединились в Содружество Независимых Государств, что предопределило закрепление их новой государственности, принятия своих Конституций, а так же формирование системы организации верховной власти в государстве и их ответственности.
Для начала отметим, что форма правления во многих странах СНГ является республиканской, но отличается разнообразными конституционными моделями.
- Близко стоящая к президентской республике латиноамериканского и афроазиатского типа, но с элементами национальной самобытности, где Президент является конституционно и главой государства, и главой исполнительной власти, и также пытается контролировать и другие ветви власти, хотя и не лишает их известной самостоятельности. Таковыми является Азербайджанская Республика, Грузия в 1995-2004 гг., Таджикистан, Узбекистан. В данных странах президент возглавляет исполнительную власть, а правительство полностью подотчетно и несет ответственность пред главой государства.
- Близкая к классической полупрезидентской республике с элементами собственной специфики в виде контроля над парламентским большинством, ограниченных полномочий Парламента и тенденцией к контролю над органами судебной власти (Армения, Россия, Украина, Грузия с февраля 2004 г.). Не смотря на то, что президент по конституции не является главой исполнительной власти, он полностью контролирует кабинет министров, которые подотчетны и несут политическую ответственность перед ним.
- Смешанная форма правления, близкая к парламентарному типу, но с повторяющимися попытками усиления президентской власти (Молдова). Такие попытки периодически характерны и для Украины. В данных странах правительство несет ответственность в большей степени перед парламентом, который имеет реальные рычаги воздействия на данный орган исполнительной власти, хотя президент во многом предопределяет формирование и работу правительства.
Рассматривая особенности конституционного положения Правительства в странах СНГ и его взаимодействие с главой государства, с уверенностью можно констатировать тот факт, что их статус во многом идентичен. Практически одинаковы их функции, компетенция и во многом сходны их полномочия в отношении к президенту, т.е. в шести странах Содружества (Армения, Беларусь, Россия, Казахстан, Киргизия, Узбекистан) правительство полностью подчиняется главе государства и несет ответственность в первую очередь перед ним.
Полномочия правительства в большинстве стран СНГ в своей основе очень похожи. К наиболее типичным полномочиям правительства относятся следующие: организация работы и руководство системой органов государственного управления и других органов исполнительной власти; составление государственного бюджета и обеспечивает его исполнение в виде отчета перед парламентом; обеспечение осуществления и проведения финансовой, кредитной и денежной политики, и другие.
Довольно важным является вопрос назначения главы правительства (Кабинета или Совета Министров) в странах Содружества. Такая процедура реализуется путем утверждения парламентом кандидатуры, выдвинутой Президентом для занятия поста Премьер-министра, что заставляет глав государств считаться с мнением парламентов. Во всех без исключения бывших республиках СССР, главу правительства для его назначения представляет президент страны.
Институт парламентской ответственности правительства в странах СНГ, как правило, связан с частичной подотчетностью по некоторым вопросам парламенту и полной ответственностью перед президентом. Как верно указывается в литературе «в любом случае ответственность Правительства перед Президентом оказывается более реальной, что исключает, какие бы то ни было разногласия между ними». Можно сказать, во всех странах СНГ складывается своеобразная концепция высшей исполнительной власти, смысл которой заключается в том, что Президенту принадлежат общее определение политики и принятие решений по всем важным вопросам, а Правительству — организация исполнения решений Президента и руководство текущими делами. Поэтому вести речь о какой- либо реальной парламентской ответственности правительства перед парламентом во всех странах СНГ не представляется возможным, в связи с отсутствием действенных механизмов привлечения за неблагоприятные проступки правительства к ответственности, а так же благодаря «защищенности» исполнительной власти от парламента президентом.
Фактически только в Республике Молдова, ответственность правительства перед парламентом может выражаться во взятии на себя добровольной ответственности за действия или заявления, которые были совершены данным органом исполнительной власти. В прочем, в этом случае речь не идет о доверии правительства перед парламентом, которое может быть поставлено как, например, в России в рамках части 4 статьи 117 Конституции РФ.
Основной вывод при реализации механизмов парламентской ответственности правительства России и стран СНГ заключается в объединяющих моментах основной из которых является тот, что функционирование всей системы исполнительной власти осуществляется через глав государств, и все органы исполнительной власти, входящие в СНГ, несут реальную ответственностью только перед президентами своих стран.
В конституционном законодательстве стран СНГ (Россия не является исключением) присутствует одна общая особенность и не зависит от конституционно закрепленной формы. Такой особенностью является наличие двухуровневой системы ответственности органов исполнительной власти. Первый уровень - Президент страны, который обладает реальными полномочиями по смещению правительства, второй уровень
- законодательный орган (парламент) который имеет юридически закрепленный механизм ответственности правительства перед этим же органом, т.е. парламентом. Однако, как Президент, так и Правительство в странах Союза Независимых Государств делят между собой полномочия по управлению в стране, что, как известно, является отличительной чертой по- лупрезидентских республик, а соответственно вмешательства Правительства в дела главы государства влечет политическую ответственности данного органа, т.е. отставку. С другой стороны, юридически закрепленный механизм ответственности правительства перед парламентом, дает сбой, как из-за отсутствия четких процедур и критериев привлечения к ответственности, так и из-за влияния Президента страны на органы исполнительной власти, фактически их защита, до тех пор, пока они не вмешиваются в полномочия главы государства. При таком раскладе парламент в странах СНГ не имеет реальных рычагов воздействия на Правительство своей страны.
Присутствующая в зарубежных государствах такая двойственность вполне реальна (Австрия, Финляндия, Франция, Португалия), так как с Президентом, Правительство является вполне самостоятельным органом государственной власти, если опирается на депутатское большинство в Парламента своей страны. «Поэтому глава государства вынужден формировать Правительство из членов партийной фракции или блоков партий, победивших на парламентских выборах». Двойственная природа государственной власти в странах СНГ, наоборот является во многом номинальной, а соответственно таким же является и механизм парламентской ответственности Правительства.
На основании изложенного, можно прийти к следующим выводам. В странах с парламентской формой правления, а так же во многих монархических государствах глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, привлекать его к ответственности будь то политическая, или какая-либо другая. В таких странах правительство отвечает сугубо перед парламентом, который может применять к исполнительной власти любые санкции. В государствах с президентской формой правления - президентских республиках исполнительная власть (члены кабинета) несет ответственность исключительно перед главой государства, как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть или администрацию. При смешанной форме правления неоднозначность субъектов, обладающих правом применения санкций по отношению к правительству, что зачастую создает еще большую запутанность и неразбериху при процедуре вынесения недоверия правительству. Кроме того, часто устанавливается фактическое право главы государства применять меры ответственности в отношении исполнительной власти в стране, а у парламента имеются лишь формальные полномочиями инициировании процедуры ответственности правительства (Грузия, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, и многие другие страны СНГ).
Правовой механизм парламентской ответственности правительств стран СНГ и характер сложившихся правовых отношений между Парламентом, Президентом, Правительством не позволяет отнести ни одну вышеописанную конституционную модель формы правления в странах СНГ к какой-либо из их существующих ныне классических разновидностей: президентской, парламентарной или полупрезидентской. Еще раз подчеркнем, что в странах СНГ сложились нетипичные формы правления, оказывающие влияние на весь государственноправовой механизм, в том числе и на ответственности. Все это так же свидетельствует о том, что правовое положение Правительства перед Президентом показывает изначальный приоритет Президента и его ведущую роль в этом управленческом процессе , хоть и при отсутствии прямого подчинения Правительства Главе государства, как то в России, Казахстане, Армении, Беларуси. В определенной степени это можно отнести и к Украине. Это дает основание утверждать о наличии фактического главенства Президента в системе исполнительной власти в названных странах Содружества его приоритетной роли по отношению к Правительству и Парламенту «следовательно, и об отсутствии принципиальных различий в организации верховной управительной власти между «президентскими» и «полупрезидентскими» республиками стран СНГ». Как верно указывается в ряде публикаций, что Президент и в этих республиках выступает как фактический глава и верховный руководитель исполнительной власти, осуществляющий общее, стратегическое руководство Правительством, которое несет перед ним реальную политическую и иную ответственность.
Российское конституционное законодательство содержит требование коллективной (солидарной) ответственности Правительства РФ, так как Государственная Дума может выразить недоверие Российскому Правительству в целом, но не отдельным министрам, что по мнению Шеяна А.Н. «не исключает возможности порицать отдельных министров и обращаться к главе государства с предложением об освобождении их от должности. Однако, подобные предложения могут носить лишь рекомендательный, диспозитивный характер. В отношении конкретного члена Правительства депутаты могут предлагать рекомендации, которые могут быть учтены или не приняты во внимание Президентом Российской Федерации».
Реализуя данную конституционную модель правительственной ответственности в виде конституционного обычая, путем создания такого прецедента, Россия во многом сблизилось бы с зарубежной практикой солидарной правительственной ответственности, в которой преобладает индивидуальная ответственность министров.
Вторым вариантом закрепления индивидуальной парламентской ответственности членов правительства возможно было бы установить на законодательном уровне основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ в том, числе и председателя, ограничив этими основаниями нарушения норм, связанных с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, совершением уголовных преступлений. Причем не следовало бы включать в законодательство нормы с размытыми и субъективными условиями, которые влекут за собой возможность со стороны парламента злоупотреблений мер ответственности.
В некоторых странах Европы при этом «индивидуальная министерская ответственность наступает в отношении лишь тех членов правительства, которые официально не возражали против решения правительства. Так, в Финляндии каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявление о своем несогласии, занесенном в протокол (§ 60 Конституции)».
Полагаем, что в России ответственность министров и членов правительства должна быть четко дифференцирована по основаниям и правовой природе от иной ответственности должностных лиц. Это связано с тем, что члены правительства осуществляют широкий объем полномочий, с политической окраской. Кроме того, данная мера индивидуальной ответственности членов правительства позволит создать защитный юридический механизм как от возможного давления со стороны главы государства, так и от необоснованных политических нападок со стороны Государственной Думы.
Практика правительственной ответственности свидетельствует, что в основе недоверия и недовольства Государственной Думы Правительству РФ лежит недоверие или недовольство работой конкретного министра, к работе которого со стороны законодательного органа есть большие притязания в виде желания вынести вотум недоверия. Однако каких-либо действенных механизмов и рычагов давления или отстранения у парламента в отношении такого министра в России не имеется. Вот почему реализуемая в ряде зарубежных стран (в первую очередь в Европе) индивидуальная ответственность позволяет выделить и персонифицировать вину членов правительства. Фактически наряду с выше озвученными мерами, введение в России индивидуальной, персонифицированной министерской ответственности позволяет избежать противостояния между правительством, парламентом и главой государства, а так же масштабного правительственного кризиса, с сохранением, сложившегося управленческого аппарата всего Правительства РФ, а так же демократизировать процедуру парламентской ответственности Правительства России.
Все это создаст действенный механизм, способный гарантировать стабильность деятельности Правительства РФ и его членов, сделать их более независимыми от произвола со стороны различных политических и иных структур.
Высказываемая в последнее время в теории и практике точка зрения, согласно которой недостатком российской модели парламентской ответственности Правительства РФ является отсутствие резолюции порицания или как ее еще называют резолюции недоверия, которая существует практически во всей мировой практике ответственности правительств перед парламентами. Внесения подобного проявления ответственности правительства перед парламентом в российское законодательство, придало бы институту конституционной ответственности более наглядный и демократический характер. Такая резолюция, являясь разновидностью актов Государственной Думы (наряду с парламентскими запросами и парламентскими расследованиями) и могла бы оформляться в виде постановления палаты, что придало бы еще большую открытость и гласность в работе Российского парламента.