Основной целью экономического механизма является финансовое обеспечение природоохранной деятельности во всем многообразии ее форм, уровней, объектов и субъектов. Финансовые гарантии составляют одно из основных условий реализации норм экологического права, конституционных прав граждан в области охраны окружающей среды. Экономический механизм охраны окружающей среды является предметом как экономических, так и юридических исследований. Отечественная и мировая практика природоохранительной деятельности показывает, что эффективность охраны окружающей среды зависит во многом от обеспечения научно обоснованного сочетания экологических интересов и экономических интересов в процессе общественного развития. Сложившаяся в Казахстане экологическая ситуация – результат того, что экономическое развитие планировалось и осуществлялось без необходимого учета экологических требований законодательства и экологических интересов общества. Методы сочетания экологических и экономических интересов существенным образом меняются в связи с переходом к рыночной экономике. Сущность экономического механизма, как отметил Ю.Е. Винокуров, определена через систему методов.

Теоретические и практические вопросы экономического механизма регулирования использования и охраны водного фонда исследованы в работах С.Н. Бобылева, М.М. Бринчука, Э.В.Гирусова, Н.В. Кичигина, Н.Н. Лукьячикова, Н.К. Мамырова, А.А. Мукашевой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, К.Х. Рахимбердина, А.К. Рябчикова, М.С. Тонкопий, А.В. Шевчука, А.Ш. Ходжаева.

Вышеуказанные авторы рассматривали экономический механизм охраны окружающей среды в целом. В данной статье хотелось бы рассмотреть методы экономического механизма регулирования использования и охраны водного фонда.

Основными целями исследования являются определение видов экономического регулирования использования и охраны водного фонда Республики Казахстан и разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере охраны водных ресурсов РК.

Понятие экономики, экономических факторов, их содержание и границы интуитивно представляются ясными. В юридической литературе иногда использовались общие социологические определения экономики как системы общественного производства, осуществляющей собственно производство, распределение, обмен и потребление необходимых обществу материальных благ, включая продукты и услуги, как исторически обусловленного метода освоения, переработки природных ресурсов с целью удовлетворения общественных потребностей.

Определения такого рода не дают возможности выделить экономические факторы, понять природу, роль и механизм действия. Отсюда малоубедительны критика акционерного капитала, переоценка экономических возможностей государства и пр. Правда, здесь нужна оговорка. Правовая наука, как известно, не в силах, опираясь на собственную основу, дать сущностную характеристику того или иного типа экономики. В то же время право не может развиваться, не осознавая природы объекта и среды своего развития, не адаптируясь к ней. Таким образом, возникает серьезное противоречие между необходимостью и сложностью осознания смысла и значения современных и прежних экономических явлений. Определенным выходом из этого положения является: а) верифицируемая фиксация изменений в экономике, нашедших некоторое закрепление в нормах права; б) принципиальная необходимость построения ряда моделей, отражающих вектор и интенсивность влияния экономических факторов на современную экологическую ситуацию и механизм действия права; в) преимущественное использование информации, относительно содержания и значения которой существует максимальная степень согласия.

Экономизацию экологической деятельности следует отнести к одной из основных тенденций развития экологической функции Республики Казахстан. В настоящее время все отчетливее осознается экономическая природа экологических проблем. Экономика не только порождает экологические проблемы, но и является источником средств и механизмов их решения. Поддержание надлежащего качества окружающей среды есть процесс экономический, окружающая среда становится активным фактором производства, лимитирующим его структуру и масштабы. С осознанием этих глубоких связей начинается новый, конструктивный этап в решении всех проблем природопользования.

Это нашло отражение в Водном кодексе Республики Казахстан, принятом 9 июля 2003 г., согласно которому основными видами экономического регулирования являются: взимание с водопользователей платежей и сборов, предусмотренных налоговым законодательством Республики Казахстан; разработка и финансирование программ рационального использования и охраны водных объектов, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов; предоставление физическим и юридическим лицам в соответствии с законодательством Республики Казахстан кредитных и иных льгот при внедрении и освоении ими ресурсосберегающих, малоотходных технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране и рациональному использованию водных ресурсов, водоснабжению и водоотведению; создание общественных фондов и использование их для восстановления и охраны водных объектов. Все эти методы, затрагивая сферу имущественных интересов природопользователей, как бы приводят их к пониманию экономической выгодности или невыгодности определенных вариантов поведения, создавая таким путем заинтересованность в соблюдении экологических требований.

Водные ресурсы являются государственной собственностью. В соответствии с законодательством водные ресурсы предоставляются только в пользование предприятиям, организациям и населению. Различаются следующие виды водопользования:
– общее, осуществляемое без применения сооружений и технических устройств, влияющих на состояние вод;
– специальное, осуществляемое с применением сооружений и устройств.

В отдельных случаях к специальному водопользованию может быть отнесено пользование водными объектами без применения сооружений, не оказывающих влияние на состояние вод.

Плата за природные ресурсы носит стимулирующий характер и непосредственно связана с развитием и углублением экономической ответственности предприятий за рациональное природопользование, поэтому одновременно должны иметь место платежи и санкции за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов. Однако это направление стимулирования предприятий к повышению эффективности использования природных ресурсов, снижению потерь и отходов, внедрению безотходных и ресурсосберегающих технологий и производств методом экономического принуждения не получило до настоящего времени должного развития.

Платежи за пользование водными ресурсами устанавливаются в целях экономного расходования воды и формирования финансовых средств.

Плата за водопользование является эффективным средством обеспечения экономного использования и надежной охраны водных объектов и их ресурсов и в большинстве стран стала неотъемлемым элементом хозяйственного механизма в сфере использования и охраны вод. За счет средств, взимаемых в виде платы за водопользование, компенсируются затраты водохозяйственных систем. Однако в странах, где доля водопотребления на нужды орошаемого земледелия и на водообеспечение сельского населения велика, указанные затраты компенсируются не в полной мере.

Современная система цен на водопользование основана на затратной концепции «усредненной стоимости», равной отраслевой себестоимости водохозяйственных мероприятий с учетом некоторого минимального процента рентабельности.

В развитых странах плата за воду существует в виде взносов водопользователей на содержание государственных учреждений, осуществляющих оперативное управление государственными водными ресурсами и их использованием в пределах одного или нескольких соседних речных бассейнов. При организационном построении системы взимания платы за воду возможно использование различных схем. Наиболее распространенными являются две схемы, существенно различающиеся ролью государства в регулировании водных отношений.

Для первой из них характерно жесткое государственное регулирование размеров платы. В этом случае все платежи направляются в государственный бюджет (или в бюджеты субъектов федерации в федеративных государствах). За счет этого формируются финансовые ресурсы, используемые государством для финансирования всей водохозяйственной деятельности, включая содержание и эксплуатацию водохозяйственных систем и сооружений, инвестиции в водохозяйственное строительство, предоставление кредитов, субсидий, налоговых кредитов и т. д. Такой подход используется в настоящее время в ряде стран, преимущественно в Азии и Африке (Индия, Египет, Пакистан, Австралия и др.).

Вторая схема используется преимущественно в западноевропейских странах и предполагает корпоративное управление использованием и охраной водных ресурсов со стороны водопользователей, которые осуществляют ее финансирование. В этом случае государство передает водные объекты в оперативное управление (или концессию) бассейновым объединениям. В объединение, как правило, входят водопользователи, расположенные в одном речном бассейне. Объединение осуществляет на своей территории все виды водохозяйственной деятельности, необходимые для охраны вод и удовлетворения потребности в них водопользователей – участников объединения, включая оценку водных ресурсов, регулирование стока, контроль за сбросами загрязняющих веществ и водозабором, предотвращение наводнений и подтоплений и т. д. Плата за воду при таком подходе приобретает форму взносов водопользователей на содержание объединения и финансирование его деятельности. Функция государства в последнем случае ограничивается изъятием в виде налога некоторой части средств, которые затем используются преимущественно для кредитования и субсидирования нового водохозяйственного строительства, а также для компенсации водохозяйственным организациям доходов, недополученных в случае предоставления государством льгот по плате за воду отдельным категориям водопользователей.

Услуги, связанные с подачей воды водопользователям, водоснабжением, водоотведением, выполнением ремонтно-восстановительных работ и другими водохозяйственными мероприятиями, осуществляются на платной основе. Тарифы за услуги по подаче воды водопользователям, водоснабжению и водоотведению утверждаются в соответствии с законодательством Республики Казахстан о естественных монополиях и регулируемых рынках. Тарифы на водопользование в Республике утверждены для промышленного производства с 1 января 1982 г. Порядок и условия взимания платы за услуги по подаче воды определяются договорами сторон.

Согласно ст. 485 Налогового кодекса Республики Казахстан плательщиками платы являются физические и юридические лица, осуществляющие пользование водными ресурсами поверхностных источников: с применением стационарных, передвижных и плавучих сооружений по механическому и самотечному забору воды из поверхностных и морских вод; с применением гидравлических электростанций; с применением водохозяйственных сооружений для ведения рыбного хозяйства; для нужд водного транспорта.

Ставки платы устанавливаются местными представительными органами областей, городов республиканского значения и столицы на основании методики расчета платы, утвержденной уполномоченным государственным органом в области использования и охраны водного фонда.

С целью реализации положений Водного кодекса Республики Казахстан о платном водопользовании в соответствии с приказом Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан от 14 апреля 2009 г. № 223 была разработана методика расчета платы за пользование водными ресурсами поверхностных источников. Методика разработана в соответствии с п. 1 ст. 487 Кодекса Республики Казахстан от 10 декабря 2008 г. «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» и применяется при расчетах ставок платы за пользование водными ресурсами поверхностных источников.

Вторым методом экономико-правового регулирования использования и охраны водного фонда выступают разработка и финансирование программ рационального использования и охраны водных объектов, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов. В настоящее время необходимо решать проблемы совершенствования форм, методов и механизма планирования в условиях рынка. Жесткое централизованное, командное планирование постепенно уступает место иным формам, своеобразному варианту «адаптирующегося» планирования.

По мнению А.А. Мукашевой, существует ряд инструментов, обеспечивающих надлежащее выполнение всех природоохранных требований при осуществлении той или иной хозяйственной деятельности и, соответственно, используемых при планировании и реализации природоохранных мероприятий. Это, во-первых, оценка воздействия на окружающую среду, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов и их эксплуатации и выполнении иной деятельности, являющиеся в целом важным инструментом обеспечения разработки и реализации хозяйственных планов. Во-вторых, экологическая экспертиза, которая проводится в обязательном порядке с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности. В-третьих, нормирование качества окружающей среды, которое проводится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Все перечисленные инструменты являются по существу гарантами реализации механизма планирования и ориентации возможного и желаемого поведения хозяйствующих субъектов.

Успех социально-экономических преобразований во многом зависит от проводимой в стране экологической политики, и это отразилось в правительственных решениях и в утвержденной Президентом Республики Казахстан Долгосрочной стратегии развития страны до 2030 года, а также ее составляющей – Стратегии «Экология и природные ресурсы-2030», принятой в 1996 г. Для реализации Долгосрочной стратегии «Экология и природные ресурсы» была разработана государственная программа «Экология и природные ресурсы».

В развитие Указа Президента Республики Казахстан от 17 февраля 2000 г. № 344 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 января 2002 г. была одобрена «Концепция развития водного сектора экономики и водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 года».

В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 18 мая 1998 г. № 3956 «О первоочередных мерах по улучшению состояния здоровья граждан Республики Казахстан» была разработана Государственная программа «Здоровье народа».

В связи с полной реализацией стратегии «Казахстан–2030» 14 декабря 2012 г. была разработана и принята новая Стратегия «Казахстан–2050»: новый политический курс состоявшегося государства.

Острый дефицит воды является четвертым вызовом ХХІ в. Мировые водные ресурсы также испытывают большое давление. За последние 60 лет на планете потребление питьевой воды возросло в восемь раз. К середине столетия многие страны будут вынуждены импортировать воду. Вода – крайне ограниченный ресурс, и борьба за обладание источниками уже становится важнейшим фактором геополитики, являясь одной из причин напряженности и конфликтов на планете.

С каждым годом в Республике все более ухудшается обстановка с обеспечением населения доброкачественной питьевой водой. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 18 мая 1998 г. № 3956 «О первоочередных мерах по улучшению состояния здоровья граждан Республики Казахстан» и Планом мероприятий по реализации программы действий Правительства Республики Казахстан, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 7 марта 2000 г. № 307, была разработана и утверждена Отраслевая Программа Республики Казахстан от 23 января 2002 г. «Питьевые воды» на 2002–2010 гг. В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 г. № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года» и Послания Президента Республики Казахстан от 28 января 2011 г. «Построим будущее вместе!» Правительством Республики Казахстан утверждена Программа «Ақ бұлақ» на 2011–2020 гг. (от 24 мая 2011 г. № 570).

Реализация программы основана на следующих экономических принципах:
1. Самофинансирование, т. е. предприятия и основной потребитель их специфической продукции – государство, являющиеся основным источником негативного воздействия на природную среду, несут значительную часть затрат по их нейтрализации в рамках программы;
2. Территориальность, т. е. наибольшую часть затрат берут на себя областной и городские бюджеты;
3. Экономическая ответственность, связанная с системой санкций за нарушение сроков и качества выполнения мероприятий программы.

Следующим методом экономико-правового регулирования использования и охраны водного фонда является планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование – важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы – финансово емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40 % стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по остаточному принципу – одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды составляла всегда менее 1 %, в 80-е гг. эти затраты экономически развитых зарубежных государств составляли: в США – 1,47 %, в ФРГ – 1,5 %, в Японии – 1, 25 %.

Кризисное состояние экономики, социальные потрясения общества, демонополизация, развитие частного предпринимательства могут стать толчком к еще большему обострению экологической обстановки в стране. Вследствие этого совершенствование хозяйственного законодательства Республики Казахстан должно проходить с одновременным принятием закона и подзаконных актов водно-правовой направленности, а поощрение предпринимательской деятельности должно происходить при одновременном предоставлении кредитных и иных льгот по охране и рациональному использованию водных ресурсов, являющихся тем средством, которое позволяет соединить интересы дальнейшего развития экономики и охраны водных ресурсов.

Водным кодексом Республики Казахстан установлено, что одним из инструментов экономического механизма регулирования использования и охраны водного фонда является страхование в области использования и охраны водного фонда. Страхование в области использования и охраны водного фонда представляет собой комплекс отношений, связанных с защитой имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении риска ответственности по обязательствам, возникающим из договора вследствие причинения вреда объектам водных отношений, жизни, здоровью и имуществу других лиц. Добровольное страхование осуществляется физическими и юридическими лицами в силу их волеизъявления. Виды, условия и порядок добровольного страхования в области использования и охраны водного фонда определяются соглашениями между страховщиками и страхователями.

С.А. Борисов дал определение экологического водного страхования, под которым следует понимать деятельность страховщиков (состраховщиков, перестраховщиков), направленную на защиту законных имущественных интересов физических и юридических лиц, а также государства от экологических рисков: нанесения ущерба их имуществу, в т. ч. водным объектам (имущественное страхование) в результате загрязнения водной среды; нанесения вреда жизни или здоровью физических лиц (личное страхование) в результате загрязнения водной среды; наступления гражданской ответственности страхователей – лиц, владеющих, пользующихся или распоряжающихся опасными для водной среды объектами (страхование гражданской ответственности) – в результате загрязнения водной среды.

По мнению отдельных специалистов, плата за пользование водными ресурсами недостаточна для полного возмещения вреда вследствие аварий на объектах водопользования. Полнота возмещения может быть обеспечена за счет привлечения средств водопользователей через механизм финансовых гарантий, предусмотренный действующим законодательством, в том числе и за счет обязательного страхования гражданской ответственности в сфере специального водопользования. Для внедрения этих экономических механизмов необходима координация деятельности министерств и ведомств, контролирующих предпринимательскую деятельность в сфере водопользования.

Современное законодательство Республики Казахстан недостаточно развито в области регулирования вопросов страхования, тем более страхования водных объектов, находящихся в пользовании. Необходимо принятие целого блока нормативных актов, развивающих положения действующего законодательства в рассматриваемой области.

Еще одним методом экономико-правового регулирования охраны водного фонда можно назвать экологические фонды.

Экологические фонды – внебюджетные государственные фонды, создающиеся для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления природной среды, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. К сожалению, в Водном кодексе РК создание экологических фондов охраны водных объектов пока не нашло отражение.

Создать в Республике Казахстан экологический фонд предлагает Мэлс Елеусизов, председатель Экологического союза ассоциаций и предприятий Казахстана «Табигат». По его словам, каждый год в Казахстане собирается более 66 миллиардов тенге экологических поступлений за счет штрафов и экологических выплат предприятий. Эта сумма уходит в акиматы, которые лишь 3–5 % этих денег используют на экологические нужды. Он считает, что эти деньги полностью должны быть использованы на решение экологических проблем.

Следует отметить практически полное отсутствие в законодательстве правовых основ деятельности экологических фондов и необходимость разработки специального нормативного правового акта об экологических фондах в Республике Казахстан.

Следующим элементом экономического механизма регулирования использования и охраны водного фонда выступает создание общественных фондов и использование их для восстановления и охраны водных объектов. Согласно п. 4 ст. 13 Закона Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 г. общественным фондом признается фонд, учрежденный физическими лицами, не являющимися членами одной семьи, и (или) юридическими лицами – общественными объединениями.

В настоящее время в Республике Казахстан ведут свою деятельность такие общественные фонды в сфере восстановления и охраны водных объектов, как Международный фонд спасения Арала (МФСА), Общественный фонд «Экологический центр», Общественный фонд «EcoIDEA». К сожалению, общественные фонды в сфере восстановления и охраны водных объектов недостаточно развиты.

Таким образом, экономический механизм регулирования использования и охраны водного фонда реализуется посредством: взимания с водопользователей платежей и сборов, предусмотренных налоговым законодательством Республики Казахстан; разработки и финансирования программ рационального использования и охраны водных объектов, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов; предоставления физическим и юридическим лицам в соответствии с законодательством Республики Казахстан кредитных и иных льгот по охране и рациональному использованию водных ресурсов; создания общественных фондов и использования их для восстановления и охраны водных объектов, а также страхования в области использования и охраны водного фонда. Все это является основой для формирования экономического механизма регулирования использования и охраны водного фонда.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (20) 2010