Успешная реализация современных целей и задач энергетической политики Европейского Союза практически невозможна исключительно в рамках территориальных границ ЕС, что, в первую очередь, обусловлено фактором отсутствия значительных запасов природных энергоносителей, а именно: нефти, газа и угля – в недрах государств – членов ЕС. Более того, по мере постепенного расширения организации и принятия новых членов, энергопотребление в Союзе соответственно возрастает, что, так или иначе, приводит к росту необходимости импорта энергоносителей из-за рубежа. Таким образом, подобная сложившаяся в процессе европейской интеграции историко-географическая действительность определила современный экстенсивный вектор энергетической политики Европейского Союза.

В качестве ответа на вызовы, продиктованные очевидной зависимостью ЕС от поставок энергоносителей извне, Евросоюзом систематически предпринимаются меры, направленные на поддержку надежности энергоснабжения и снижение зависимости внутреннего рынка от импорта энергии из развивающихся стран.  В системе таких мер одна из ключевых ролей отводится распространению евросоюзного энергетического законодательства в государствах, не являющихся членами Союза. Основным и наиболее эффективным в настоящее время инструментом унификации законодательств третьих стран в области энергетики является созданное в 2006 году на территории Юго-Восточной Европы Энергетическое сообщество.  Согласно замыслу ЕС, данную организацию предлагается использовать «для всех появляющихся региональных энергетических рынков», а также «постепенно распространить его за пределы Евросоюза и Западных Балкан для инкорпорирования соседних стран».

В настоящей статье автором предлагается рассмотреть процессы имплементации независимыми государствами норм новейшего энергетического законодательства ЕС на примере Республики Сербии. А также оценить возможные правовые последствия подобных законодательных инициатив как для инвестиционного климата отрасли в целом, так и для российских энергетических компаний, функционирующих на территории Сербии.

С подписанием Договора о создании Энергетического сообщества 2005 г. Республикой Сербией были приняты обязательства по имплементации в национальное законодательство страны так называемых acquis communautaire ЕС. В частности, статьей 11 указанного соглашения к нормам в области энергетики, подлежащим включению в законодательство РС, были отнесены следующие нормативно-правовые акты Союза:
– Директива 2003/54/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 июня 2003 г. по общим правилам внутреннего рынка электроэнергии.
– Директива 2003/55/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 июня 2003 г. по общим правилам внутреннего рынка природного газа.
– Регламент 1228/2003/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 июня 2003 г. об условиях доступа к электроэнергетическим сетям.

Позже решением Министерского Совета ЭС № 2007/06/МС-EnC от 18 декабря 2007 г. к этому списку был добавлен Регламент 1775/2005 Европейского парламента и Совета об условиях доступа к газовым сетям и двух директив 2005/89/ЕС и 2004/67/ЕС.

В своей совокупности данные нормы составляют так называемый «Второй энергетический пакет ЕС», который был в свое время частично перенесен в Закон РС «Об энергетике» в его предыдущей редакции.

Однако с принятием Европейским Союзом и вступлением в силу в сентябре 2009 года совокупности норм, составляющих «Третий энергетический пакет ЕС», органами Энергетического сообщества была начата работа по продвижению имплементации указанных норм в законодательства стран-членов данной организации.

Таким образом, в соответствии с Рекомендациями Министерского Совета Энергетического сообщества № 2010/02-MC-EnC от 24 сентября 2010 г.,  Республике Сербии было предложено принять и использовать положения следующих документов Союза:
– Директива 2009/72/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. по общим правилам внутреннего рынка электроэнергии.
– Директива 2009/73/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. по общим правилам внутреннего рынка природного газа (далее – Газовая директива).
– Регламент 714/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об условиях доступа к электроэнергетическим сетям.
– Регламент 715/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об условиях доступа к газовым сетям.

Помимо вышеуказанных норм, в «Третий пакет» также вошел Регламент 713/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об Агентстве по сотрудничеству регулирующих органов (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER). Данным документом в том числе предусмотрена возможность для третьих стран участвовать в работе Агентства в том случае, если ими взяты на себя обязательства по принятию евросоюзных acquis.

Следует отметить, что сроки имплементации указанных нормативно-правовых актов и начала их применения, установленные самими директивами для стран – членов ЕС и Рекомендациями Министерского Совета ЭС № 2010/02-MC-EnC для участников ЭС с 3 марта 2011 года, не были соблюдены законодателями Республики Сербии. Тем не менее, с небольшим опозданием, 9 августа 2011 года, вступил в действие новый Закон РС «Об энергетике». Согласно мнению автора одного из комментариев к указанному закону, С. Янойлич, первопричиной его принятия является «необходимость приведения законодательства РС в соответствие с нормами Европейского Союза, точнее, с положениями Второго и Третьего энергетических пакетов ЕС, а также и тот факт, что принятие данного закона является одним из предварительных условий получения Сербией статуса кандидата в члены ЕС».  Учитывая, что статус кандидата в члены ЕС был предоставлен Республике Сербии 2 марта 2012 года, следует полагать, что усилия РС по принятию acquis communautaire, в том числе и в сфере энергетического законодательства, были оценены представителями Союза положительно.

В октябре 2011 года Европейской Комиссией в очередном ее обращении к Европейскому Парламенту и Совету, посвященном потенциальному членству Сербии в ЕС, была дана официальная оценка прогресса РС в области имплементации евросоюзных норм энергетического права. В частности Еврокомиссия указала на следующее: «Энергетический сектор Сербии характеризуется низким уровнем конкурентной среды на рынке и невысокой энергоэффективностью. С принятием нового Закона «Об энергетике» Сербия получила возможность провести необходимые реформы, а также форсировать развитие своего энергетического сектора в соответствии с требованиями евросоюзных acquis. Важным в настоящее время является адекватное правоприменение имплементированных положений».

Следует отметить однако, что, несмотря на принятие в Сербии нового Закона «Об энергетике», пока еще не вполне своевременно говорить о полном включении в национальное законодательство страны энергетических acquis ЕС. Среди наиболее значительных несоответствий сербской нормативно-правовой базы, регулирующей сферу энергетики, требованиям Европейского Союза отметим следующие.

Энергоэффективность. Еврокомиссия отмечает, что в настоящее время экономика РС характеризуется высоким уровнем энергозатрат, в 2,7 раза превышая аналогичный средний показатель стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Несмотря на то, что в соответствии с положениями Стратегии развития энергетики Республики Сербии до 2015 года энергоэффективность является приоритетным направлением,  подготовленный проект Закона РС «О рациональном использовании энергии» до настоящего времени не принят.

Возобновляемые источники энергии. Нормативно-правовое регулирование развития данного направления энергетики в Сербии также пока не полностью соответствует требованиям Евросоюза. Следует отметить, что Законом РС «Об энергетике» в его новой редакции европейские acquis, касательно развития и использования возобновляемых источников энергии, учтены лишь частично. Согласно заявлениям сербской стороны, правовое регулирование в данной сфере будет осуществляться на уровне многочисленных подзаконных актов, в том числе постановлений Правительства РС и распоряжений профильных министерств и ведомств, которые пока не приняты. Также пока не исполнены обязательства страны перед ЕС по разработке и принятию национального Плана действий в сфере возобновляемой энергетики (National Renewable Energy Action Plan – NREAP), который должен определить перечень конкретных шагов по достижению целей, стоящих в этом сегменте.

Расширение компетенций национального регулирующего органа. Агентство по энергетике Республики Сербии (AERS) было создано в 2005 году на основании положений предыдущего Закона РС «Об энергетике», который в этой части соответствовал требованиям «Второго энергетического пакета ЕС». С приходом на смену Второму пакету «Третьего энергетического пакета ЕС» компетенции данной организации предполагалось значительно расширить, а также усилить ее независимость от вышестоящих госорганов.

Согласно нормам Третьего пакета, усиление независимости национального регулирующего органа должно быть достигнуто за счет следующих мер:
– Регулятор должен обладать самостоятельной правосубъектностью, быть юридическим лицом и функционально не зависеть ни от предприятий, ни от органов государственной власти.

– Регулятор должен обладать собственным бюджетом, т.е. государственные органы не должны участвовать в вопросах его финансирования.
– Персонал и менеджмент регулятора должны обладать независимостью в принятии решений, не принимая в расчет рыночные интересы или указания органов государственной власти.

Также в соответствии с положениями Третьего пакета функциональные компетенции регулятора подразделяются на три основные группы:
1)    Тарифное регулирование. Регулятором утверждается либо непосредственно тариф, либо методика его определения.
2)    Надзорно-контрольные функции. Регулятор осуществляет мониторинг исполнения в государстве положений Третьего пакета, в том числе и имплементирующего их национального законодательства.
3)    Разрешение споров. Регулятор вправе разрешать споры между третьими лицами и операторами систем транспортировки о доступе к таким системам.

Положения Третьего пакета, касающиеся деятельности Агентства по энергетике РС, были инкорпорированы в Главу V нового Закона РС «Об энергетике» (ст. 36–51). При этом требования относительно усиления независимости Агентства были соблюдены законодателем полностью: в части правосубъектности (ст. 36), в части финансирования (ст. 48, 49) и в части независимости персонала (ст. 44).

Однако компетенции Агентства как национального регулятора были перенесены в новый закон из нормативных актов третьего пакета не в полном объеме. Так, в соответствии с положениями нового Закона РС «Об энергетике», Агентство получило в свое распоряжение две группы функций: регулирование тарифов и надзор и контроль над исполнением законодательства. Однако функция по разрешению споров с вынесением обязательного для сторон решения, которое может быть обжаловано в суде, в компетенцию Агентства не вошла. Ее заменила компромиссная формулировка о рассмотрении Агентством жалоб, связанных с доступом к системе транспортировки, в том числе отказ в доступе, предоставление доступа в недостаточном объеме и пр. При этом правоприменительная практика в части данной функциональной компетенции Агентства пока отсутствует.

Обсуждая вопрос о возможных последствиях для инвестиционного климата в энергетическом сегменте экономики Республики Сербии в целом и в том числе перспективах отечественных инвесторов на территории исследуемого государства, следует начать с указания имплементированных в законодательство РС новелл, которые наиболее существенным образом затрагивают интересы как потенциальных, так и уже функционирующих инвесторов.

Разъединение вертикально интегрированных предприятий. «Третьим энергетическим пакетом ЕС» предусматривается комплекс мер, направленных на разъединение вертикально интегрированных предприятий (ВИП), задачей которого является отделение естественно-монопольного (транспортировка) от конкурентных видов деятельности (производство, продажа). В качестве основной цели данной совокупности мер законодателями ЕС декларируется необходимость лишить собственника системы транспортировки энергоносителей возможности для дискриминации не аффилированных с ним компаний. Государствам – членам ЕС, а также странам, взявшим на себя обязательства по имплементации энергетических acquis, предлагается выбрать одну из трех моделей разделения: а) имущественно-правовое, б) независимый системный оператор (НСО) и в) независимый транспортный оператор (НТО).

Согласно положениям принятого в августе 2011 года Закона РС «Об энергетике», в качестве модели структурного реформирования ВИП Сербией была выбрана формула НСО (независимый системный оператор). Так, в соответствии со ст. 17 указанного закона, оператор передачи, транспортировки, системы распределения и складирования природного газа, которая является частью ВИП, должен быть независим от других видов деятельности (к данным видам деятельности не относится управление данной системой). За ВИП сохраняются полномочия по владению системой транспортировки (средства передачи, транспортировки и распределения и пр.). Дополнительно законодатель предусмотрел ряд особых требований в отношении независимого оператора:
1)    лица, ответственные за управление оператором передачи, транспортировки, системы распределения и складирования природного газа, не вправе принимать участие в руководстве ВИП;
2)    лица, ответственные за управление оператором передачи, транспортировки, системы распределения и складирования природного газа, должны действовать независимо друг от друга, а также от деятельности по производству и снабжению;
3)    оператор передачи, транспортировки, системы распределения и складирования природного газа принимает решение о средствах, необходимых для управления, содержания и развития системы независимо от ВИП.

Таким образом, промышленный комплекс системы транспортировки энергоносителей все же останется в собственности ВИП, однако возможности контролировать ее функционирование у вертикально интегрированных энергетических компаний на территории РС больше не будет.

Исключительно важно также указать, что по завершении процедуры структурного реформирования ВИП и разделения его конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности новый закон не предусматривает каких-либо компенсаций за утрату ВИПом прав управления системой.

Исключения из требований по разъединению для новых инфраструктурных объектов. В целях дополнительного стимулирования инвестиционной деятельности со стороны ВИП Директивой Европейского Парламента и Совета № 2009/73/ЕС от 13 июля 2009 года, касающейся общих правил для внутреннего рынка природного газа, была предложена преференция, дающая компании временное освобождение от применения к ней требований имущественно-правового разъединения, доступа третьих лиц и регулирования тарифов.

Указанная норма была перенесена в новый Закон РС «Об энергетике» и отражена в ст. 118. Учитывая тот факт, что Сербия пока не обладает членством в ЕС, механизм вынесения решения о предоставлении освобождения от применения требований имущественно-правового разъединения не мог быть имплементирован в законодательство РС «зеркально». Однако принцип предоставления данной преференции, закрепленный Третьим пакетом, в новый закон вошел. Процедурное различие заключается в том, что до момента потенциального присоединения Сербии к ЕС роль Еврокомиссии в принятии окончательных решений по данному кругу вопросов была временно передана законодателем Министерству инфраструктуры и энергетики РС.

При принятии решения об освобождении от применения требований имущественно-правового разъединения, доступа третьих лиц и регулирования тарифов в соответствии с положениями Закона РС «Об энергетике» должны быть учтены следующие критерии:
1)    инвестиции в новый инфраструктурный объект должны содействовать увеличению конкуренции на рынке и обеспечению надежности поставок;
2)    риск инвестирования в новые инфраструктурные проекты должен признаваться настолько высоким, что без одобрения освобождения инвестирование осуществлено не будет;
3)    новые инфраструктурные объекты должны находиться в собственности физического или юридического лица, которое осуществляет свою деятельность отдельно от оператора системы, в рамках которого новые инфраструктурные объекты должны быть построены;
4)    пользователи нового инфраструктурного объекта обязуются оплачивать его использование;
5)    одобрение решения об освобождении не должно отрицательно повлиять на развитие конкуренции, эффективное функционирование внутреннего рынка природного газа, а также функционирование в целом системы, с которой возводимый новый инфраструктурный объект будет связан.

Таким образом, давая оценку влиянию имплементации норм «Третьего энергетического пакета ЕС» в законодательство Республики Сербии на инвестиционный климат в сфере энергетики на территории данного государства в целом, важно отметить следующее:
– Меры по предоставлению независимым третьим лицам доступа к управлению к ключевым объектам инфраструктуры, регулированию тарифов независимым органом и реформированию структуры предприятий, очевидно, должны положительно повлиять на повышение уровня конкуренции на энергетическом рынке Сербии. При этом однако важно учитывать такой их негативный эффект, как сокращение коммерческих стимулов для реализации значимых и высокозатратных инфраструктурных инвестиционных проектов на территории РС среди традиционных вертикально интегрированных игроков энергетического рынка.

– Также следует обратить внимание на отсутствие достаточной практики применения норм «Третьего энергетического пакета ЕС». «20 государств в самом Евросоюзе, среди которых и Германия – самый большой производитель и потребитель энергии, все еще сталкиваются с большим количеством проблем в вопросах правоприменения новых норм», – предупреждает сербский профильный журнал «Kwh elektroprivreda Srbije».  Между тем, данный фактор закономерно снижает интерес инвесторов в силу того, что при принятии инвестиционных решений правовая определенность и стабильность учитываются в обязательном порядке.

– К одной из специфических особенностей энергетической отрасли следует отнести также неразрывную связь между производственными и сбытовыми энергетическими системами. Не стоит забывать, что при реформировании структуры ВИП возможно возникновение ситуации, когда продолжительность или объем договора поставки энергоносителей прямо пропорционально зависит от условий договора их транспортировки. Такая ситуация несет в себе потенциальный риск неисполнения обязательств по договорам поставки энергоносителей.

В заключение к вышеуказанным возможным негативным последствиям имплементации положений Третьего пакета для инвестиционного климата Сербии следует обязательно добавить еще одно существенное замечание. Вопросы инвестирования в развитие систем транспортировки энергоносителей, находящихся на территории т.н. «энергетической Европы», т.е. европейских государств, применяющих энергетическое законодательство ЕС,  пожалуй, могут быть решены силами Евросоюза и европейских инвесторов. Однако следует учитывать, что производство первичных энергоносителей сосредоточено в независимых государствах, расположенных за территорией еврозоны. Таким образом, трудно назвать обоснованным шагом разработку и применение в рамках энергозависимой «энергетической Европы» нормативных актов, не учитывающих мнение и коммерческие интересы поставщиков энергоресурсов.

Обращаясь к вопросу о значении вышеописанных нововведений сербского законодательства для российского бизнеса, функционирующего на энергетическом рынке Республики Сербии, необходимо указать, что на сегодняшний день Российская Федерация является, очевидно, наиболее важным партнером Сербии в энергетической отрасли. В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сербии о сотрудничестве в нефтегазовой отрасли от 25 января 2008  года, компания ОАО «Газпром нефть» и Республика Сербия в конце 2008 года заключили Договор о покупке 51 % акций компании «Нефтяная Индустрия Сербии» (далее – «НИС»). Цена сделки составила 400 миллионов евро плюс взятые на себя «Газпром нефтью» в соответствии с Протоколом об основных условиях приобретения ОАО «Газпром нефть» акций компании «НИС» обязательства по реконструкции и модернизации технологического комплекса «НИС» до 2012 г. стоимостью не менее 500 миллионов евро.

Еще один отечественный нефтяной холдинг, представленный на рынке Сербии в лице своего дочернего предприятия, – «ЛУКОЙЛ–Беопетрол», который функционирует на территории страны с 2003 года. Компания является владельцем сети АЗС в количестве более 180 станций, а также трех действующих нефтебаз. По ряду экспертных оценок, «ЛУКОЙЛ–Беопетрол» находится на втором месте после ОАО «Газпром Нефть» по объему инвестиций в энергетический сектор Сербии и к тому же одним из крупнейших и надежных налогоплательщиков.

Помимо коммерческой деятельности вышеуказанных российских предприятий, в мае 2009 года между предприятиями ОАО «Газпром» ГП «Сербиягаз» было подписано Базовое Соглашение о сотрудничестве по проекту «Южный поток» на территории Сербии. Реализация данного проекта имеет огромное значение как для развития топливно-энергетического комплекса Республики Сербии, так и для всей экономики страны в целом. Один из сербских исследователей так оценивает его значение: «Наша страна (Сербия – авт.) оказалась на одном из ключевых европейских энергетических путей. Количество государств, желающих, чтобы строительство «Южного потока» проходило через их территории, крайне велико, что порождает жестокую конкуренцию. Те же страны, по территории которых газопровод уже точно проходить не будет, немедленно позиционируют себя как противники осуществления данного проекта. Прокладка газопровода через центральные балканские государства в Европу должна рассматриваться как экономико-энергетическое и как стратегическое в целом возвращение России в данный регион. …Более того, не стоит забывать, что часть газа из «Южного потока» будет использоваться для удовлетворения растущих потребностей Сербии, а также и других государств, расположенных на пути газопровода».

Таким образом, учитывая сложившуюся с принятием нового Закона РС «Об энергетике» ситуацию в Сербии, а также возможность наступления всех или части негативных последствий для российских инвесторов, описанных выше, становится возможным сделать предположение о том, что долгосрочные планы российского капитала по присутствию на территории РС могут подвергнуться корректировке. Понимая однако растущую взаимозависимость российских поставщиков и европейских потребителей энергоносителей, можно прийти к выводу о необходимости открытого диалога и разработке законодательной базы, положения которой будут основываться на компромиссных и взаимовыгодных началах. Этим также подтверждается обоснованность и высокое значение изучения действующего энергетического законодательства ЕС, что даст отечественным специалистам возможности полемизировать с европейскими коллегами и выносить на рассмотрение свои предложения по изменению законодательной базы в «энергетической Европе».

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (52) 2012