Применительно к атомной энергетике понятие безопасности может трактоваться достаточно широко, иметь разное смысловое наполнение и множество критериев, которые могут быть положены в основу классификации элементов системы безопасности. Осмысление и систематизация знаний, касающихся обеспечения безопасности в атомной энергетике, во многом основывается на понимании роли права как регулятора общественных отношений. Нормы, направленные на регулирование отношений в сфере использования атомной энергии, содержатся в национальном законодательстве и международных конвенциях.
Одним из принципов осуществления деятельности по использованию атомной энергии является принцип обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Основные положения, направленные на реализацию данного принципа, содержатся в Законе Республики Беларусь «Об использовании атомной энергии» и в Законе Республики Беларусь «О радиационной безопасности населения». Кроме того, в Республике Беларусь действуют нормативные правовые акты, обеспечивающие создание системы учета ионизирующего излучения, поря-док транспортирования ядерных материалов, сертификацию в сфере производства продукции, технологий, услуг и оборудования, поставляемых из-за границы для объектов атомной отрасли, лицензирование в сфере радиационного контроля и др. Так Приказом № 34 от 06.05.1994 г. Государственного Комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике было утверждено Положение по обеспечению физической защиты ядерных материалов при их использовании, хранении и транспортировке. Со-держащиеся в данных нормативных правовых актах нормы основываются на положениях конвенций, заключаемых в сфере осуществления ядерной деятельности, в том числе деятельности по использованию атомной энергии. Среди конвенций, разрабатываемых под эгидой МАГАТЭ, важнейшие из них касаются вопросов обеспечения безопасности при осуществлении ядерной деятельности, в том числе деятельности по использованию атомной энергии. В частности, это такие конвенции, как Конвенция о ядерной безопасности (1994 г.), объединенная Конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997 г.).
В п. 1 ст. 948 Гражданского кодекса Республики Беларусь закреплен примерный перечень видов деятельности, каждая из которых идентифицируется в качестве деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих: использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с ней деятельности. По смыслу данной нормы повышенную опасность для окружающих представляет именно деятельность по использованию атомной энергии.
Формально-логическим средством закрепления правовой сущности любого явления, свойственного атомной энергетике, является понятийный аппарат, включающий категории и понятия, создающие в своей совокупности терминологическую основу института атомной энергетики. Сама терминология, формализующая и закрепляющая сущность отношений, связанных с производством, использованием атомной энергии и оборотом всех ее компонентов (отработанные ядерные материалы, радиоактивные отходы и т.д.), стала формироваться с развитием атомной энергетики и закрепляться в законодательстве стран, имеющих объекты атомной энергетики на основе международных соглашений, в том числе о Международном агентстве по атомной энергии (МАГАТЭ). Так во Франции основным нормативным правовым актом, обеспечивающим безопасную эксплуатацию объектов атомной энергетики, является Закон № 2006-686 от 13 июня 2006 г. «О транспарентности и безопасности ядерных материалов» [1]. Закон закрепляет понятие ядерной установки и называет ее компоненты; содержит нормы, определяющие порядок проведения работ по созданию ядерных объектов, обеспечивающие безопасность мероприятий, осуществляемых в атомной энергетике; закрепляет принципы, обеспечивающие защиту окружающего пространства, природных ресурсов, среды обитания; правила, касающиеся компетенции государственных органов и должностных лиц в сфере обеспечения ядерной безопасности, осведомления общественности о ядерной безопасности и др. Не является исключением в этом отношении и законодательство Республики Беларусь. Так в Положении Осуществление гарантий МАГАТЭ (1996 г.) используются такие тер-мины как «зона баланса материала», «ядерный материал», «ключевая точка измерения», «установка», «эффективный килограмм» и т.д. В соответствии с п.п. 2.2. Порядка организации таможенного контроля за радиоактивным веществом, утвержденном Приказом Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 23.12.1997 г. № 434-ОД, «делящиеся материалы – материалы, в которых может возникать цепная реакция деления ядер. К делящимся материалам отнесены материалы, содержащие уран-233, 235, плутоний-238, 239, 241 или любые сочетания этих радионуклидов».
Понятия и термины, закрепляющие правовую сущность отношений, реализуемых в сфере производства и использования атомной энергии, и необходимые для реализации норм права, содержащихся в различных нормативных правовых актах, закреплены в законодательстве относительно недавно. Ключевые понятия содержатся в Законе Республике Беларусь «Об использовании атомной энергии» от 30 июля 2008 г.
В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об использовании атомной энергии», атомная энергия – энергия, высвобождающаяся в ядерных реакциях и при радиоактивном распаде, а также энергия генерируемых ионизирующих излучений. Вместе с тем, применительно к запросам института атомной энергетики, с точки зрения обеспечения безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики большое значение имеет закрепленное в Законе «Об использовании атомной энергии» понятие деятельности по использованию атомной энергии. Согласно ст. 1 Закона, деятельность по использованию атомной энергии – обоснованная деятельность лиц, связанная с размещением, проектированием, сооружением, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, ограничением эксплуатационных характеристик, продлением срока эксплуатации, выводом из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения, а также с обращением с ядерными материалами, отработавшими ядерными материала-ми и (или) эксплуатационными радиоактивными отходами.
Содержащееся в Законе «Об использовании атомной энергии» понятие деятельности по использованию атомной энергии позволяет сделать вывод о том, что такая деятельность идентифицируется в нескольких значениях:
1. Деятельность, предшествующая эксплуатации объектов использования атомной энергетики (предпроизводственная деятельность). Предпроизводственная деятельность включает в себя выполнение работ, оказание услуг по размещению, проектированию, сооружению и вводу в эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения. На данном этапе создаются условия для обеспечения безопасности последующей деятельности. Предпроизводственная деятельность должна осуществляться в строгом соответствии с действующим законодательством о геодезической, геологической, строительной деятельности, проектировании и т.д. Важное значение имеют такие нормативные правовые акты как Закон Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь «О геодезической и картографической деятельности», а также нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления, например, Инструкция о порядке проведения глубинного геологического картирования, утвержденная постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 14.05.2007 г. № 57.
Ознакомление с положениями Закона Республики Беларусь «Об использовании атом-ной энергии» позволяет сделать вывод о том, что применительно к правоотношениям в сфере атомной энергетики законодатель закрепил заданный субъектный состав многих гражданско-правовых договоров. Такой подход существенным образом отличается от позиции законодателя, реализованной в Гражданском кодексе. Так правила главы 38 Гражданского кодекса («Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ») допускают участие в качестве исполнителя по договорам на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ как юридических, так и физических лиц. В соответствии с нормами ст. 33 Закона «Об использовании атомной энергии», стороной договора на выполнение работ, оказание услуг при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии могут быть только юридические лица. Такой подход законодателя вполне оправдан, поскольку создает условия для качественного выполнения работ и оказания услуг в строгом соответствии с действующим законодательством, в том числе и техническими нормами и правилами.
Размещение ядерной установки, пункта хранения – это выбор места размещения земельного участка для сооружения ядерной установки, пункта хранения, с соответствующей оценкой и определением критериев, закладываемых в основу проекта на данные объекты.
Проектирование в сфере деятельности по использованию атомной энергии отличается своими особенностями. Специальные нормы о проекте на ядерную установку и (или) пункт хранения содержатся в ст. 16 Закона «Об использовании атомной энергии». Разработка проекта на ядерную установку, пункт хранения осуществляется в соответствии с требованиями законодательства о строительстве, архитектуре и градостроительстве, законодательства об ох-ране и использовании земель, законодательства о недрах, законодательства о санитарно-эпидемическом благополучии населения, законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, в том числе технических нормативных правовых актов. В проекте на ядерную установку и (или) пункт хранения в обязательном порядке должны быть обоснованы размеры необходимого к предоставлению земельного участка, необходимость установления ограничений (обременений) прав в использовании земельного участка под проектируемые ядерную установку, пункт хранения с учетом размещения функциональных капитальных строений (зданий, сооружений), других объектов производственной, транс-портной, инженерной инфраструктуры и установления санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения. Проект на ядерную установку, пункт хранения должен предусматривать мероприятия по безопасному выводу их из эксплуатации, мероприятия по безопасному обращению с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отходами в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии.
По проекту на ядерную установку, пункт хранения проводятся предусмотренные законодательством государственные и иные экспертизы, подтверждающие безопасность указанных объектов.
В соответствии с правилами ст. 33 Закона «Об использовании атомной энергии», организации, осуществляющие проектные и изыскательные, научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, конструирование и изготовление оборудования для ядерной установки, пункта хранения, научное сопровождение, выполнение иных работ и (или) оказание иных услуг при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии, обеспечивают выполнение работ, оказание услуг в таком объеме и такого качества, которые отвечают требованиям технических нормативных правовых актов и несут ответственность за качество выполненных работ, оказанных услуг в течение нормативного срока эксплуатации, определенного проектом на ядерную установку, пункт хранения.
К организациям, указанным в части первой ст. 33 Закона «Об использовании атомной энергии», выполняющим работы, оказывающим услуги непосредственно на ядерной установке, в пункте хранения либо с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отходами, применяются требования данного Закона в отношении эксплуатирующих организаций в части соблюдения ими требований по обеспечению ядерной и радиационной безопасности.
Понятие ввода в эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения впервые закреплено в Законе «Об использовании атомной энергии». В ст. 1 Закона говорится о том, что ввод в эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения – процесс, во время которого системы и компоненты построенных ядерной установки, пункта хранения приводятся в работоспособное состояние и оценивается их соответствие проекту указанных объектов. В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона «Об использовании атомной энергии», ввод в эксплуатацию ядерной установки и (или) пункта хранения осуществляется в соответствии с программой ввода в эксплуатацию ядерной установки и (или) пункта хранения, разработанной эксплуатирующей организацией на основании проектов указанных объектов. Программа ввода в эксплуатацию ядерной установки и (или) пункта хранения согласовывается с государственными органами по регулированию безопасности при использовании атомной энергии и утверждается органом или должностным лицом, принявшими решения о размещении и сооружении ядерной установки и (или) пункта хранения. Сроки разработки, согласования и утверждения программы ввода в эксплуатацию ядерной установки и (или) пункта хранения устанавливаются техническими нормативными правовыми актами.
Вводу в эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения предшествует приемка данных объектов в эксплуатацию. Согласно ч. 1 ст. 18 Закона «Об использовании атомной энергии», приемка в эксплуатацию ядерной установки и (или) пункта хранения осуществляется в порядке, установленном законодательством о строительстве, архитектуре и градостроительстве, в том числе техническими нормативными правовыми актами. Таким образом, Закон «Об использовании атомной энергии» не содержит специальных норм, устанавливающих особенности приемки в эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения, делая лишь общую отсылку к законодательству о строительстве, архитектуре и градостроительстве, техническим нормативным правовым актам. Учитывая важность процесса приемки в эксплуатацию, целесообразно закрепить в Законе «Об использовании атомной энергии» особенности приемки в эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения.
2. Деятельность, связанная с эксплуатацией, ограничением эксплуатационных характеристик, продлением срока эксплуатации, выводом из эксплуатации ядерной установки, пункта хранения (собственно производственная деятельность). Собственно производственная деятельность отличается тем, что все связанные с нею риски составляются из двух компонентов: а) компонент, происходящий из предпроизводственной деятельности (некачественное выполнение изыскательских, проектных, строительных и других работ); б) компонент, происходящий из собственно производственной деятельности, когда все возможные риски связаны с нарушением правил эксплуатации, в том числе ограничением эксплуатационных характеристик, продлением срока эксплуатации, выводом из эксплуатации.
Применительно к деятельности по использованию атомной энергии Закон «Об использовании атомной энергии» (ст. 1) закрепил понятие особого субъекта – эксплуатирующей организации. Эксплуатирующая организация – организация, осуществляющая собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, ограничению эксплуатационных характеристик, продлению срока эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами и (или) эксплуатационными радиоактивными отходами.
В главе 8 Закона «Об использовании атомной энергии» содержатся общие положения об эксплуатирующей организации. Эксплуатирующая организация и Министерство энергетики Республики Беларусь взаимодействуют по вопросам определения режимов работы атомной электростанции или ее блока и режимов работы генерирующего и другого оборудования, используемого на атомной электростанции.
Любое вмешательство в деятельность по использованию атомной энергии, осуществляемой эксплуатирующей организацией, которое может повлечь снижение уровня ядерной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами и техническими нормативными правовыми актами, не допускается.
Статья 32 Закона «Об использовании атомной энергии» закрепляет обязанности эксплуатирующей организации по обеспечению безопасности ядерной установки, пункта хранения. Эксплуатирующая организация разрабатывает и осуществляет мероприятия по поддержанию и повышению безопасности ядерной установки и (или) пункта хранения, создает при необходимости соответствующие службы, осуществляющие контроль за безопасностью, представляет информацию о состоянии безопасности данных объектов в государственные органы по регулированию безопасности при использовании атомной энергии в установленные ими сроки.
Эксплуатирующая организация обеспечивает:
– использование ядерной установки, пункта хранения только для тех целей, для которых они предназначены;
– организацию и проведение работ в таком объеме и такого качества, которые отвечают требованиям технических нормативных правовых актов, на всех этапах размещения, проектирования, сооружения, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, ограничения эксплуатационных характеристик, продления срока эксплуатации, вывода из эксплуатации ядерной установки, пункта хранения;
– разработку и реализацию мер по предотвращению возникновения радиационной аварии при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии и по снижению ее негативных последствий для работников (персонала), граждан и окружающей среды;
– безопасное для работников (персонала) и граждан обращение с ядерными материала-ми, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отхода-ми;
– формирование и целевое использование фонда вывода из эксплуатации ядерной установки, пункта хранения и фонда финансирования работ по поддержанию и повышению безопасности ядерной установки, пункта хранения;
– реализацию прав работников (персонала) на социальные гарантии;
– учет индивидуальных доз облучения работников (персонала);
– разработку и реализацию мер по защите работников (персонала) и граждан в зоне наблюдения в случае возникновения радиационной аварии при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии;
– учет и контроль ядерных материалов, отработавших ядерных материалов, эксплуатационных радиоактивных отходов и других источников ионизирующего излучения;
– осуществление физической защиты объектов использования атомной энергии;
– разработку и реализацию мер пожарной безопасности на ядерной установке, в пункте хранения;
– радиационный контроль и радиационный мониторинг в санитарно-защитной зоне и зоне наблюдения;
– подбор, подготовку, переподготовку и поддержание соответствующей квалификации, а также необходимой численности работников (персонала);
– информирование о радиационной обстановке граждан в зоне наблюдения;
– выполнение иных обязанностей, установленных законодательством.
Эксплуатирующая организация, в соответствии с законодательством, несет ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности ядерной установки, пункта хранения.
В случае принятия в установленном порядке решений о приостановлении либо прекращении действия специального разрешения (лицензии), дающего право на эксплуатацию ядерной установки, пункта хранения, республиканский орган государственного управления или иная государственная организация, в ведении которых находятся указанные объекты, принимают меры по обеспечению их безопасности. Если возобновление действия такого специального разрешения (лицензии) невозможно, соответствующий республиканский орган государственного управления или иная государственная организация, в ведении которых находятся указанные объекты, принимают меры по созданию новой эксплуатирующей организации.
Эксплуатация ядерной установки, пункта хранения осуществляется в соответствии с законодательством об использовании атомной энергии, техническими нормативными правовыми актами в области использования атомной энергии и актами законодательства о лицензировании. При эксплуатации ядерной установки, пункта хранения системы и компоненты этих объектов находятся в работоспособном состоянии и должны соответствовать проектной и технической документации. Эксплуатация ядерной установки, пункта хранения должна осуществляться в течение нормативного срока их эксплуатации. Вместе с тем, Закон «Об использовании атомной энергии» допускает возможность продления срока эксплуатации ядерной установки, пункта хранения. В соответствии со ст. 19 Закона, решение о продлении срока эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения после истечения предусмотренного их проектом нормативного срока эксплуатации принимается органом или должностным лицом, принявшими решение о сооружении этих объектов.
Предложение о продлении срока эксплуатации ядерной установки, пункта хранения вносится республиканским органом государственного управления или иной государственной организацией, в ведении которых находятся ядерная установка, пункт хранения, при наличии соответствующих обоснований эксплуатирующих организаций, согласованных в установлен-ном порядке с государственными органами по регулированию безопасности при использовании атомной энергии.
По общему правилу вывод из эксплуатации либо ограничение эксплуатационных характеристик ядерной установки, пункта хранения осуществляются в связи с истечением нормативного срока эксплуатации. Тем не менее, вывод из эксплуатации или ограничение эксплуатационных характеристик возможны и в случаях, предусмотренных Законом «Об использовании атомной энергии». Основные положения о выводе из эксплуатации, ограничении эксплуатационных характеристик ядерной установки, пункта хранения содержатся в ст. 20 и ст. 21 Закона «Об использовании атомной энергии». Вывод из эксплуатации либо ограничение эксплуатационных характеристик ядерной установки и (или) пункта хранения осуществляются в соответствии с требованиями технических нормативных правовых актов в области использования атомной энергии.
Эксплуатирующей организацией за пять лет до истечения установленного проектом на ядерную установку, пункт хранения нормативного срока эксплуатации разрабатывается про-грамма вывода из эксплуатации ядерной установки, пункта хранения, которая должна содержать меры по демонтажу указанных объектов, обращению с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отходами, а также меры по дальнейшему контролю и государственному надзору за указанными объектами.
Программа вывода из эксплуатации ядерной установки, пункта хранения согласовывается с государственными органами по регулированию безопасности при использовании атом-ной энергии и вносится республиканским органом государственного управления или иной государственной организацией, в ведении которых находятся ядерная установка, пункт хранения, на утверждение в орган или должностному лицу, принявшим решение о сооружении ядерной установки, пункта хранения.
В случае выявления в процессе эксплуатации ядерной установки, пункта хранения факторов, которые влекут снижение уровня безопасности этих объектов, загрязнение окружаю-щей среды или иные неблагоприятные последствия, на основании заключений государственных и иных экспертиз, предусмотренных законодательством, орган или должностное лицо, принявшие решение о сооружении ядерной установки, пункта хранения, принимают решение о досрочном выводе из эксплуатации либо решение об ограничении эксплуатационных характеристик ядерной установки, пункта хранения.
Предложения о досрочном выводе из эксплуатации либо предложения об ограничении эксплуатационных характеристик ядерной установки, пункта хранения вносятся государственными органами, органами местного управления и самоуправления, а также общественными объединениями, иными организациями или гражданами в орган или должностному лицу, принявшим решение о сооружении ядерной установки, пункта хранения.
Досрочный вывод из эксплуатации ядерной установки, пункта хранения либо ограничение эксплуатационных характеристик этих объектов осуществляются в соответствии с программой досрочного вывода из эксплуатации, программой ограничения эксплуатационных характеристик ядерной установки, пункта хранения, разработанными эксплуатирующей организацией. Указанные программы должны быть разработаны, согласованы и утверждены в течение одного года с момента принятия решения о досрочном выводе из эксплуатации либо решения об ограничении эксплуатационных характеристик ядерной установки, пункта хранения в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 20 Закона «Об использовании атомной энергии».
3. Деятельность, связанная с обращением с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отходами (обеспечительная или постпроизводственная деятельность). Деятельность, связанная с обращением с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отходами, является неотъемлемой и важнейшей частью деятельности по использованию атомной энергии. Безопасность обеспечительной (постпроизводственной) деятельности обеспечивается различными нормативными правовыми актами. Основу составляют Закон «Об использовании атомной энергии» и Закон «О радиационной безопасности». На обеспечение безопасности деятельности, связанной с обращением с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами, эксплуатационными радиоактивными отходами, направлены и иные нормативные правовые акты, например, Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Закон «О перевозке опасных грузов», Порядок организации таможенного контроля за радиоактивными веществами, утвержденный приказом Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 23.12.1997 г. № 434-ОД,и др. Важное значение имеет также «Государственная система учета и контроля Республики Беларусь. Структура государственной системы учета и контроля ядерных материалов (Гос. регистрация № 1270/12 от 25.01.1996 г.)».
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. Нормы, направленные на обеспечение безопасности деятельности по использованию атомной энергии, содержатся как в специальных нормативных правовых актах, которые не-посредственно регулируют отношения в сфере атомной энергетики, так и в нормативных правовых актах, регулирующих иные отношения, связанные с отношениями в сфере атомной энергетики.
2. Разработка нормативных правовых актов, составляющих основу правового регулирования деятельности по использованию атомной энергии, строится на понимании сущности рассматриваемой деятельности как деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих.
3. В целях повышения эффективности правового регулирования деятельности по использованию атомной энергии целесообразно внести изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь «Об использовании атомной энергии» и другие нормативные правовые акты.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 7 (50) 2012
