Одной из форм удовлетворения потребностей государства в тех или иных работах является в соответствии с § 5 гл. 37 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) заключение государственного контракта на выполнение работ для государственных нужд . Один из видов вышеуказанного государственного контракта – это государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр. Способом проведения работ по геологическому изучению недр является геологическая разведка. В связи с тем, что стратегическими ресурсами для Российской Федерации являются нефть и газ, в дальнейшем рассматривается именно геологическая разведка этих полезных ископаемых.
Геологоразведочные работы на нефть и газ в зависимости от стоящих перед ними задач и состояния изученности нефтегазоносности недр подразделяются в соответствии с Временным положением об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ, утвержденным Приказом МПР России от 07.02.2001 г. № 126, на: региональный этап, поисково-оценочный этап, разведочный этап .
Целью регионального этапа является изучение основных закономерностей геологического строения слабо исследованных осадочных бассейнов и их участков и отдельных литолого-стратиграфических комплексов, оценка перспектив их нефтегазоносности и определение перво-очередных районов и литолого-стратиграфических комплексов для постановки поисковых работ на нефть и газ.
Типовой комплекс региональных работ включает:
дешифрирование материалов аэро-, фото- и космических съемок, геологическую, гидрогеологическую, структурно-геоморфологическую, геохимическую мелкомас-штабные съемки и другие исследования;
аэромагнитную, гравиметрическую съемку масштабов 1:200000 - 1:50000 и электроразведку;
сейсморазведочные работы по системе опорных профильных пересечений;
бурение опорных и параметрических скважин на опорных профилях в различных структурно-фациальных условиях;
обобщение и анализ геолого-геофизической информации, результатов бурения скважин.
В соответствии с задачами региональный этап разделяют на две стадии: прогноза нефтега-зоносности и оценки зон нефтегазонакопления.
На стадии прогноза нефтегазоносности по результатам работ и обобщения материалов составляются отчеты (годовые и окончательные) о геологических результатах и оценке прогнозных ресурсов категорий Д2 и, частично, Д1 . В окончательном отчете обосновывается выбор основ-ных направлений и первоочередных объектов дальнейших исследований.
На стадии оценки зон нефтегазонакопления по результатам проведения работ и обобщения материалов составляются отчеты (годовые и окончательные) о геологических результатах и оценке ресурсов категорий Д1 и, частично, Д2. В окончательном отчете обосновывается выбор районов и установление очередности проведения на них поисковых работ.
Целью поисково-оценочного этапа является проведение работ по обнаружению новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценка их запасов по сумме категорий C1 и C2 .
Типовой комплекс работ на данном этапе включает:
дешифрирование материалов аэрофото- и космических съемок локального и детального уровней генерализации;
структурно-геологическую (структурно-геоморфологическую) съемку;
гравиразведку, магниторазведку и электроразведку;
сейсморазведку по системе взаимоувязанных профилей;
бурение структурных скважин;
специальные работы и исследования по прогнозу геологического разреза и прямым поискам.
В процессе поиска месторождений (залежей) решается задача установления факта наличия или отсутствия промышленных запасов нефти и газа. В случае открытия месторождения (залежи) подтверждающие геолого-геофизические материалы в установленном порядке представляются на государственную экспертизу запасов и по ее результатам ставятся на государственный баланс.
Целью разведочного этапа является проведение работ по изучению характеристик месторождений (залежей), обеспечивающих составление технологической схемы разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации) месторождения (залежи) нефти или проекта опытно-промышленной эксплуатации месторождения (залежи) газа, а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки.
Объектами проведения работ являются месторождения (залежи) нефти и газа. Типовой комплекс работ включает:
бурение разведочных, а в ряде случаев и опережающих эксплуатационных скважин;
переинтерпретацию геолого-геофизических материалов с учетом данных по пробуренным скважинам;
проведение детализационных геолого-геофизических работ на площади и в скважинах;
проведение пробной эксплуатации залежи.
Таким образом, установив этапы и стадии геологоразведочных работ, законодатель определил перечень видов работ, которые необходимы для поиска, разведки и оценки месторождений полезных ископаемых.
В предмет государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр может входить выполнение как комплекса геологоразведочных работ, так и отдельного вида работ (сейсморазведка, бурение скважин).
В сложившейся в России практике недропользования договоры, предметом которых является выполнение определенных видов геологоразведочных работ, в большинстве своем заключают с подрядчиками недропользователи, получившие по лицензии право пользования участком недр. Таким образом, договор, заключенный между двумя частными лицами, направлен на выполнение работ, связанных с недропользованием. В международной практике договоры на выполнение работ или оказание услуг связанных с недропользованием, называются контрактами на предоставление услуг или сервисными контрактами. Эта форма договорных отношений упоминается в ст. 12 Закона «О недрах», однако ни механизм их заключения, ни содержание контракта законодательством РФ не установлены.
За рубежом сервисный контракт в недропользовании используется в практике достаточно давно, однако распространен не столь широко, как другая форма взаимодействия государства с частными лицами – недропользовательские договоры (концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции). Концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции получили широкое распространение в мире и прочно вошли в практику недропользования как один из механизмов взаимодействия частных компаний с государством с целью поиска и добычи полезных ископаемых. Однако вопрос относительно их правовой природы до сих пор является дискуссионным.
Одни авторы (Н.Н.Вознесенская , М.И.Махлина , Д.Г.Храмов , И.З.Фархутдинов ) считают, что договор недропользования имеет гражданско-правовую природу. Их позиция исходит из соответствующих положений ГК РФ, касающихся объектов недвижимости (участки недр являются объектами гражданских прав, право пользования которым является имущественным правом) и характера правоспособности государства в гражданском обороте, участие которого в договоре представляет собой форму гарантии, предоставляемую государством стороне, участвующей в договоре.
Другие авторы (Б.Д.Клюкин , А.В.Демин , Д.В.Хаустов ) рассматривают договорные отношения недропользования как публично-правовые. Они характеризуют недра не как обычные вещи, а как особые объекты государственной собственности, оборот которых не подчиняется общим правилам. Так, Б.Д.Клюкин, обосновывая свою точку зрения, указывает, что причисление отношений по предоставлению прав недропользования к сфере гражданского права не представляется возможным, обосновывая это нечетким определением сферы регулирования и методов самого гражданского права. В недропользовании публично-правовые договоры надежно обеспечивают передачу прав на использование участков недр, притом что государство остается единственным их собственником. Публичный характер этим отношениям придает присутствие в них в качестве одной из сторон субъекта публичного права, обладающего по отношению к другой стороне договора определенными властными полномочиями.
Третьи авторы, например В.В.Осипова , Е.Н.Губин и П.Г.Лахно , отмечают, что СРП и концессионные договоры имеют комплексную правовую природу и их не следует относить к какой-либо отрасли права.
Не вдаваясь в полемику относительно правовой природы недропользовательских договоров, необходимо отметить, что им в той или иной степени присущи следующие публично-правовые признаки:
с одной стороны, особые основания возникновения недропользовательских отношений, которыми выступают императивный или разрешительный акт, определяющий договорную при-роду отношений либо определение основных условий договора в той части, которая относится так называемый типовой, определяющей (стандарты, нормативы), с другой стороны, гражданско-правовые условия (порядок разрешения споров, сроки выполнения работ и т. п.);
суверенный иммунитет государства и его собственности (неподсудность государства иностранным судам и невозможность отчуждения в натуре государственной собственности по постановлению иностранного суда или использования такой собственности в качестве средства обеспечения исполнения обязательств государства).
Предмет сервисного контракта, как и предмет государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр, заключается в выполнении подрядчиком работ по заданию заказчика (государства). В связи с этим исполнение договора не требует предоставления заказчиком подрядчику прав пользования недрами – прав владения ими в хозяйственных целях, получение в собственность минерального сырья и распоряжения им – в отличие от концессионных соглашений и СРП, в которых компания получает исключительное право на поиск, разведку и добычу полезных ископаемых на участке недр, которые он осуществляет за свой счет и на свой риск. По сервисному контракту все разведанные и добытые полезные ископаемые принадлежат государству, а, например, в концессионных соглашениях – недропользователю, в СРП – государство-собственник и недропользователь владеют долями в добытой продукции.
Таким образом, не уступая другой стороне прав недропользования, государство заключает с ним договор на оказание ему (государству) определенных услуг в сфере исследования, оценки, разведки месторождений или иных подрядных технологических операций по освоению недр. Но, как правило, саму добычу сырья, при условии, что подрядчик обнаружил продуктивное месторождение, государство часто берет на себя либо поручает добычу уполномоченной государственной компании (например, национальной нефтяной компании), хотя не исключаются случаи заключения сервисного контракта на добычу сырья подрядчиком.
В этом смысле следует согласиться с точкой зрения С.В.Колдаева, что публично-правовые отношения в той или иной степени присущи только договору недропользования, за пределами пользования недрами договорные отношения государства с частным лицом являются гражданско-правовыми.
Следовательно, становится очевидным, что в отношениях по освоению недр существует две разновидности договорных форм – недропользовательские договоры и договоры, связанные с пользованием недр, но не предусматривающие предоставления прав пользования ими. Важно отметить, что, не давая частному лицу каких-либо прав пользования недрами, сервисный контракт тем самым избегает любых публично-правовых отношений, условий и элементов, вытекающих из прав недропользования. Данная точка зрения подтверждается М.И.Махлиной , которая считает, что сервисный контракт отличается от концессионного соглашения и СРП тем, что он относится к типу подрядных договоров, по которому одна сторона принимает на себя обязательство выполнить определенные работы, а другая – оплатить определенное договором вознаграждение. При этом продукцию, полученную в результате исполнения договора, подрядчик передает в распоряжение соответствующих государственных органов на основе процедуры, определенной в договоре. В случае выкупа подрядчиком части произведенной продукции или получения вознаграждения в натуральной форме эти условия должны быть специально оговорены в договоре. В ином случае оплата производится в установленном законом порядке, т. е. в денежном выражении. С этим мнением соглашаются Л.В.Каланда , А.И.Перчик , С.А.Сосна , Н.В.Данилова , говоря о том, что сервисные контракты являются обычными подрядными договорами при выполнении операций в процессе пользования недрами и их не следует относить к договорам недропользования.
В мае 1998 г. Министерством топлива и энергетики РФ был разработан и согласован с Министерством природных ресурсов РФ Временный порядок привлечения организаций к недропользованию в целях развития предпринимательской деятельности в области рационального использования недр, активного вовлечения в разработку трудноизвлекаемых запасов нефти (высоковязкие нефти, низкопроницаемые пласты, нефти водонефтяных и подгазовых зон и др.), определения порядка использования недр с применением инновационных методов и новых технологий повышения нефтеотдачи пластов, стабилизации развития нефтяного комплекса РФ. Данный порядок определял перечень сервисных работ, которые подлежали выполнению по договору под-ряда между недропользователем и привлекаемой организацией, а именно: ремонтно-восстановительные работы по выводу из бездействия простаивающих скважин, применение специальных технологий, повышающих производительность скважин и увеличивающих нефтеотдачу пластов, позволяющих вовлечь трудноизвлекаемые запасы в активную разработку как по вы-воду из бездействия, так и действующему фонду скважин, применение комплексных технологий по разработке низкорентабельных, сильно обводненных запасов нефти, выполнение по заданию недропользователя отдельных специальных работ по обслуживанию объектов (участков нефтяных месторождений недропользователей). При этом оплата работ, выполненных организацией, осуществлялась недропользователем в соответствии с условиями договора либо в денежном выражении, либо продукцией (нефтью) по нормативам эквивалентно стоимости произведенных работ с учетом уровня рентабельности. Однако Министерством юстиции РФ было отказано в регистрации данного документа (Письмо Минюста РФ от 22.12.2000 г. № 11216-ЮД) и впоследствии он был отменен Приказом Министерства энергетики РФ № 3 от 05.01.2001 г.
В зарубежной практике встречаются два основных вида сервисных контрактов: с риском и без риска . Сервисные контракты с риском («риск-сервис»), в свою очередь подразделяются на два подвида: контракты с риском, не распределяемым между сторонами, и контракты с риском, распределяемым между сторонами. При распределении рисков между сторонами государство частично компенсирует подрядчику понесенные затраты в случае неудачного поиска полезных ископаемых или нерентабельности освоения обнаруженного месторождения. При контракте с нераспределяемым риском подрядчик не получает никакой компенсации, т. е. несет полное бремя рисков.
Первыми сервисными контрактами с риском стали контракты, заключенные еще в 50-х годах прошлого века транснациональными компаниями с Pemex (мексиканской национальной нефтяной компанией) и YPF (аргентинской национальной нефтяной компанией). В 60-х годах эта договорная форма была воспринята другими крупными нефтяными компаниями, в том числе французской ERAP, заключившей такие контракты с NIOC (иранской национальной нефтяной компанией) в 1966 г. и INOC (иракской национальной нефтяной компанией) в 1968 г. . В 70-х «Petrobras» (бразильская национальная компания) также заключила ряд соглашений с риском. Основные признаки данных контрактов в следующем:
национальная нефтяная компания – единственный владелец разведанной нефти, а роль международной нефтяной компании ограничена предоставлением финансовых и технологических ресурсов;
национальная нефтяная компания является единоличным и безусловным владельцем своей добытой нефти и редких газов в результате услуг, предоставленных подрядчиком согласно контракту;
весь риск и осуществление инвестиций возлагается на международную нефтяную компанию, которая предоставляет капитал для нефтеразведки и разработки нефтяного месторождения. Подрядчик вкладывает в связанное с риском предприятие весь первоначально необходимый ка-питал, а после обнаружения нефти финансирует капиталовложения в освоение месторождения. После этого предприятие переходит в собственность «Petrobras». Расходы на разведку возмещаются подрядчику добытой нефтью без выплаты процентов, а издержки по добыче – также нефтью, но с выплатой процентов по ссуде. Подрядчик имеет право закупить по мировым ценам часть добываемой им в Бразилии нефти. Если, например, прибыль составит 10 млн долл. в год, то под-рядчик может на эту сумму закупить и экспортировать нефть, но при условии, что национальная нефтяная компания, в свою очередь, имеет возможность закупить нефть на мировом рынке. В противном случае он лишается права закупать и экспортировать нефть из Бразилии .
При заключении сервисного контракта с риском, не распределяемым между сторонами, на подрядчика возлагается весь риск геолого-разведочных работ. Это значит, что за счет собственных средств он производите весь комплекс работ, связанных с разведкой и разработкой месторождения. Если к установленному сроку сырье не будет обнаружено в коммерчески оправданных количествах, то государство расторгает контракт без выплаты какой-либо компенсации, не говоря уже о тех затратах, которые подрядчик понес, разрабатывая коммерчески не оправдавшие себя месторождения. Но при успешном результате геолого-разведочных работ, производившихся по контракту на услуги с нераспределяемым риском, все понесенные затраты подрядчика возмещаются, а в качестве компенсации за риск ему предоставляется преимущественное право закупать от 20 до 50% добываемого на данном месторождении сырья по ценам ниже рыночных. Например, в Иране доля продаваемой продукции в первых контрактах этого типа достигала 75 %, в Венесуэле – 90 %, причем при более значительных скидках с рыночных цен .
Контракт же на услуги с распределяемым риском означает не полное принятие подрядчиком на себя всех затрат на геолого-разведочные и иные работы, предшествующие добыче сырья, а раздел таких затрат с государством в заранее установленных пропорциях и условиях. Контракты на предоставление услуг с риском, распределяемым между сторонами, заключаются обычно государствами не только при наличии обоснованных, благоприятных перспектив нефтеносности недр, но и устойчивого финансового положения государства, позволяющего ему взять на себя либо частично, либо даже полностью риск геолого-разведочных работ (в последнем случае контракт с риском превращается, по сути, в контракт без риска).
Вторым видом сервисного контракта является контракт без риска («стрейт сервис»), который распространен за рубежом более широко, чем контракт с риском. В соответствии с сервисными контрактами без риска все коммерческие риски по проекту возлагаются на государство или уполномоченную государственную организацию.
В итоге подрядчик получает причитающиеся ему возмещения и вознаграждение за проделанные работы и оказанные услуги независимо от наличия благоприятного результата. Контракты на предоставление услуг без риска являются наиболее широко применяемым типом контрактов. Даже в рамках концессий, соглашений о разделе продукции и на предоставление услуг с риском, как правило, применяются чисто сервисные контракты, поскольку большая часть действующих в нефтяной промышленности соглашений – генподрядные. Связи между генподрядчиком и субподрядчиками являются в большинстве своем чисто сервисными контрактами.
Как правило, сервисные контракты без риска распространены в тех странах, которые способны самостоятельно эффективно эксплуатировать свои месторождения. К ним, в частности, относятся такие нефтедобывающие страны, как Мексика, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Кувейт и другие. В качестве примера можно привести контракт, заключенный компанией «Арамко», в соответствии с которым указанная компания, добывая для Саудовской Аравии нефть, получала вознаграждение в сумме 15 центов за 1 баррель. Компания «Арамко» вела также нефтепоисковые работы, затраты на которые возмещаются поставками нефти из обнаруженных ранее месторождений плюс дополнительное вознаграждение в размере 6 центов на каждый баррель нефти, добываемой на новых месторождениях. Аналогичная система действует в Катаре и Бахрейне . Только при заключении данного соглашения можно будет говорить об услугах в чистом виде, поскольку здесь отсутствует какой-либо риск для нефтяной компании, а деятельность ее оплачивается в любом случае, даже если не обнаружено коммерческое месторождение. В этой связи без-рисковые соглашения получили распространение в странах с проверенным нефтяным потенциалом .
Подводя итог, необходимо отметить, что государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр является гражданским договором, в соответствии с которым подрядчик по заданию заказчика обязуется выполнить определенный перечень работ, а заказчик обязуется принять и оплатить выполненные работы. Для Российской Федерации в условиях существенного снижения темпов роста минерально-сырьевой базы, дефицита инвестиций, резкого сокращения работ по поиску и разведке новых месторождений, общего падения добычи полезных ископаемых одной из форм стимулирования геологоразведочных работ может быть применение следующих видов государственных контрактов:
государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр с полным риском (подрядчик осуществляет весь комплекс работ за свой счет; в случае необнаружения коммерческих запасов полезных ископаемых к определенному сроку государство расторгает контракт без выплаты какой-либо компенсации, а в случае достижения результата подрядчику возмещаются все затраты и предоставляется преимущественное право на приобретение определенного процента (как правило, до 50 %) добываемой продукции по цене ниже рыночной);
государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр с распределяемым риском (государство и подрядчик совместно несут затраты пропорционально условиям государственного контракта, возмещение этих затрат и выплата вознаграждения подрядчику в случае обнаружения коммерческих запасов полезных ископаемых определяется в заранее установленных условиях)
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (10) 2009
