Конституционные гарантии непосредственного участия населения в местном самоуправлении

Одним из ключевых элементов конституционной рефор­мы, связанной с разработкой и принятием Конституции Рос­сийской Федерации в 1993 году, являлось принципиальное ре­шение вопросов, связанных с выбором концепции правового регулирования местного самоуправления. В числе этих вопро­сов первостепенное значение имел факт закрепления самосто­ятельности местного самоуправления в Конституции Россий­ской Федерации, статья 12 которой гласит, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправле­ние. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Видится особен­но важным, что указанная норма закреплена в разделе первом «Основные положения», главе 1 «Основы конституционного строя» в числе одной из первых статей.

Общий подход к структурированию публичной власти закреплен в часть 2 статье 3 Конституции Российской Федера­ции, в нем определено, что «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной вла­сти и органы местного самоуправления». С учетом того, что в части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации опре­делено, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, предусмотрено существование уровней государственной власти и местного самоуправления. Единство публичной власти обеспечивается тем, что в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации «носи­телем суверенитета и единственным источником власти в Рос­сийской Федерации является ее многонациональный народ».

Известно, что при доработке проекта Конституции Рос­сийской Федерации перед ее вынесением на всенародное голосование разворачивались серьезные дискуссии отно­сительно природы местного самоуправления, гарантий его самостоятельности во взаимоотношениях с органами госу­дарственной власти. Так, при работе Конституционного со­вещания представителями органов местного самоуправле­ния, по сути, ставились вопросы о формировании местного самоуправления как самостоятельного уровня власти, однако «практики доказывали, что местное самоуправление - наи­менее защищенный уровень управления как со стороны фе­деральных властей, так и со стороны субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления должны быть прописаны особенно тщательно». Усилия раз­работчиков проекта Конституции Российской Федерации привели к тому, что в главе 1 «Основы конституционного строя» появилась статья 12.

Указанное положение Конституции Российской Фе­дерации явилось одним из основных положений, гаран­тирующих самостоятельность местного самоуправления и во многом содержательно определившим последующее развитие законодательства о местном самоуправлении. Однозначность формулировки статьи 12 Конституции Рос­сийской Федерации принципиально противодействовала инициировавшимся попыткам «встраивания» местного са­моуправления в систему государственной власти. Принци­пы, изложенные в статье 12 Конституции Российской Феде­рации, получили свою конкретизацию в главе 8 «Местное самоуправление» в статьях 130-133.

В научной литературе отмечается, что «Конституция РФ регулирует местное самоуправление довольно подробно - подробнее, чем конституции многих других федеративных государств, в которых статус местного самоуправления опре­деляется либо несколькими общими нормами (Франция), либо не определяется вообще, составляя предмет регулиро­вания конституций или других статутных актов субъектов Федерации (США)»⁴. В то же время данное регулирование в целом носит общий характер, если его сравнивать с неко­торыми положениями, касающимися организации местной власти, содержавшимися в ранее действовавшей Конститу­ции. Конкретных вопросов организации местного самоуправ­ления регулируются федеральным законодательством, зако­нодательством субъекта Федерации, что закреплено в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся ... установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления», что предопределяет структуру законодательного регулирования местного самоуправления.

Наиболее важные, обеспечивающие реализацию кон­ституционной сущности местного самоуправления, решения в сфере организации и функционирования местного само­управления определяются федеральным законодателем. На основе федерального законодательства субъекты Федерации принимают свои законы.

Роль форм непосредственной демократии, применитель­но к местному самоуправлению определена в части 2 статьи

130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражда­нами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Не случайным является то обстоятельство, что в формулировке рассматриваемой конституционной нор­мы местный референдум стоят на первом месте, а выборы на втором месте. Это связано с тем, что именно выборы и рефе­рендум в наибольшей степени способны обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения. Кроме того выборы являются необходимым институтом для организации полноценного независимого местного самоуправления, по­скольку без них невозможно формирование подотчетных и подконтрольных населению органов местного самоуправле­ния.

В части 1 статьи 131 Конституции Российской Феде­рации определены территориальные аспекты - «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских по­селениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В качестве первичной терри­ториальной единицы, на которых осуществляется местное самоуправление, был определен город, а в природу статьи положен поселенческий принцип. Признание иных терри­торий в качестве единиц местного самоуправления зависит от трактовки словосочетания «учет исторических и иных местных традиций».

В. И. Васильев отмечает, что последующее развитие законодательства продемонстрировало, что диапазон этих трактовок был весьма широким, особенно в первоначаль­ный период после принятия Конституции Российской Федерации. Н.С. Бондарь подчеркивает, что «следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в статье совпадают с границами отдельных поселений». Очевидно, что характер взаимосвязи граждан, осуществляющих мест­ное самоуправление, с соответствующей территорией явля­ется одним из ключевых вопросов структурирования муни­ципальной власти.

Следует также обратить внимание на немаловажное продолжение данной конституционной нормы, в которой определено, что «структура органов местного самоуправ­ления определяется населением самостоятельно», однако Н. С. Бондарь отмечает, что «в настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Закон о местном самоуправлении уже во вводных положениях содержит указания на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основ­ной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований». «Не получила развития в законодательстве и категория "местное сообщество", что связано с возможно­стью того, что далеко не каждый житель муниципального образования может стать членом местного сообщества» - отмечает С. А. Авакьян.

Конституционное право