А ведь адвокатское содружество — одна из самых мощных интеллектуальных структур общества и ему есть, что предложить государству в качестве правовой альтернативы.
Российское государство находится на этапе формирования нового правового обоснования деятельности адвокатуры, которая за время своего существования приобрела огромную значимость. Наличие в государстве лиц, способных грамотно и квалифицированно оказать юридическую помощь является залогом гармоничного существования общества в целом. Вместе с этим следует отметить, что работа большинства государственных и муниципальных органов по несвойственным им вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, решения различных проблем населения не всегда является эффективной, открытой и качественной.
Глава восьмая Конституции Российской Федерации прямо не закрепляет право органов местного самоуправления на оказание юридической помощи населению муниципальных образований, казалось бы, в этом нет смысла, поскольку статья 48 Основного закона России гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Вместе с этим в случаях, когда органы местного самоуправления оказывают правовую помощь гражданам, следует вести речь не о квалифицированной юридической помощи, а об оказании правовой помощи гражданам, тем более, что такую помощь в отдельных случаях оказывают должностные лица муниципальных органов, не имеющие высшего юридического образования. Между квалифицированной юридической помощью, которую оказывают адвокаты, нотариусы и правовой помощью, предоставляемой органами местного самоуправления, большая разница. В связи с этим, речь можно вести только об оказании юридической помощи, которую предоставляют работники органов местного самоуправления, например, в виде консультирования по тем или иным жизненноважным вопросам.
Проблема заключается в том, что ни глава 8 Конституции Российской Федерации, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не закрепляет право и обязанность муниципальных органов оказывать правовую помощь населению, равно как и не регламентировано право получения населением муниципальных образований правовой помощи предоставляемой органами местного самоуправления. Вместе с этим, юридическая помощь гражданам все-таки оказывается, прежде всего, со стороны муниципальных служащих, депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. В сельских муниципальных образованиях правовая помощь в виде консультирования может предоставляться даже главой местной администрации.
Таким образом, налицо юридический факт предоставления правовой помощи населению или отдельным гражданам со стороны должностных лиц органов местного самоуправления. Более того, существует правовая регламентация данного круга вопросов, однако, на уровне муниципально-правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления, главами местных администраций, главами муниципальных образований. В частности Постановлением Главы местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово г. Санкт-Петербург от 21.12.2006 N° 16-п «О принятии муниципальной социальной программы на 2007 год» регламентировано право предоставления бесплатной юридической помощи населению муниципального образования. Способом достижения цели программы и ожидаемых результатов реализации явилась организация бесплатной юридической помощи жителям муниципального образования, которая оказывается в следующих формах: 1) устные и письменные консультации жителей Муниципального образования по правовым вопросам (при этом устные консультации должны проводиться не менее 12 часов в неделю); 2) содействие жителям Муниципального образования в подготовке обращений (заявлений, предложений, жалоб) в органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти, должностным лицам органов местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности; 3) содействие жителям Муниципального образования в подготовке процессуальных документов, необходимых для обращения в органы судебной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга и ведения дел в судах (исковые заявления, заявления, ходатайства, частные, апелляционные, кассационные, надзорные жалобы, возражения, замечания на протокол судебного заседания, формы доверенностей и другие документы); 4) представительство интересов жителей Муниципального образования в судах общей юрисдикции, рас¬положенных на территории Санкт-Петербурга, по гражданским делам; 5) подготовка от имени органов местного самоуправления Муниципального образования обращений в органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности; 6) содействие жителям Муниципального образования в организации и проведении собраний собственников жилых помещений в многоквартирных домах по вопросам выбора способа управления домом на территории Муниципаль¬ного образования; 7) подготовка информационных материалов по правовым вопросам (для опубликования их в печатном средстве массовой информации Муниципального образования - газете «Автовские ведомости», а также для обнародования их на информационных стендах, размещаемых в помещениях, занимаемых органами местного самоуправления Муниципального образования); 8) участие юристов во встречах должностных лиц местного самоуправления Муниципального образования и депутатов Муниципального совета Муниципального образования с жителями Муниципального образования.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что деятельность должностных лиц муниципальных органов по оказанию правовой помощи гражданам объемна по своему содержанию и многогранна в области применения. Например, муниципальный служащий и иные должностные лица местного самоуправления предоставляют устные и письменные консультации по правовым вопросам. Более того, правовая работа в органах местного самоуправления заключается в содействии гражданам по подготовке обращений в органы государственной власти и местного самоуправления, что удачно вписывается в реализацию такой формы непосредственного волеизъявления, как обращения граждан, которая еще к тому же подкрепляется Федеральным законом от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Такая форма правовой работы имеет не только прочную правовую основу, но и исторически сложившиеся традиции местного самоуправления, не учитывать которые мы не можем, если руководствоваться статьей 1 Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С точки зрения юридической науки, интерес представляет пункт 3 вышеприведенного Постановления главы местной администрации «Автово», а именно в части разграничения обращений, направляемых в органы государственной власти, с одной стороны, и обращений в органы судебной власти, с другой. На наш взгляд, такое разграничение представляется правильным, поскольку юридическая наука разграничивает институт обращений и институт обжалования, тем самым более детально уточняя сущность и содержание видов обращений, направляемых гражданами в органы власти. В этом смысле происходит классическое разделение институтов материального и процессуального права.
Другим примером правового регулирования деятельности муниципальных органов по оказанию юридической помощи гражданам является факт размещения информации на сайтах муниципальных образований в сети Интернет. В частности показательным является сайт Администрации Новгородского муниципального района Новгородской области , на котором специалисты органов местного самоуправления отвечают на вопросы жителей муниципального образования по проблемам жилищного, земельного, аграрного, градостроительного и налогового права, что является предметом юридической консультации, предоставляемой на дистанционной основе с учетом послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части формирования и развития информационных технологий. Более того, необходимо отметить, что Великий Новгород принято называть «колыбелью» российской демократии, что характеризует его не только как исторический памятник местного самоуправления, но и как место, где формируется информационная и иная инфраструктура, позитивно влияющая на развитие муниципальной власти в нашей стране.
Представляется, что ярким примером муниципальноправового регулирования оказания правовой помощи гражданам со стороны органов местного самоуправления является Устав Город-Героя Новороссийска В частности в целях сокращения поступающих жалоб по различным вопросам деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления при администрации муниципального образования оказывается правовая помошь. Интерес представляет тот факт, что, во-первых, правовая помощь гражданам и юридическим лицам предоставляется бесплатно, следовательно, в местном бюджете должна быть заложена статья расходов на оказание правовой помощи субъектам муниципально-правовых отношений. Это свидетельствует о нормативной подкрепленности оказания правовой помощи гражданам муниципального образования, в том числе финансовой. Во-вторых, это характеризует объективность норм Устава муниципального образования Новороссийска современному состоянию инфраструктуры данного муниципального образования и потребностям граждан.
Что касается муниципальных служащих, то Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» не закрепляет право муниципальных служащих оказывать юридическую помощь населению, а об оказании квалифицированной юридической помощи вовсе не идет и речи в отличие от Федерального закона от 31 мая 2002 года №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
Таким образом, представляется уместным сформулировать следующий вывод: правовое регулирование по оказанию юридической помощи населению муниципальных образований со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления развивается, но в системе муниципально-правового регулирования. На уровне же федерального и регионального законодательства подобной динамики правового регулирования усмотреть достаточно сложно, да и практически невозможно, поскольку ни ФЗ- 131 «Об общих принципах .», ни ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не содержат норм, закрепляющих право органов и должностных лиц местного самоуправления, включая выборных должностных лиц местного самоуправления, оказывать правовую помощь населению, тем более квалифицированную юридическую. Это и многое другое обуславливает необходимость внесения дополнений и изменений, прежде всего в ФЗ-131 «Об общих принципах ...», где отдельным вопросом местного значения следует либо закрепить обязанность органов местного самоуправления создавать условия для оказания юри¬дической помощи населению муниципальных образований, либо привлекать профессиональных советников по правовым вопросам из адвокатских образований расположенных на территориях городских муниципальных образований.
В этом смысле права Е.Б. Тарбагаева которая отмечает, что анализ понятия правовой помощи должен вестись не по линии субъектов, ее осуществляющих, а по характеру деятельности различных субъектов в целях содействия гражданам и организациям в правовой сфере. Именно этот подход способствует определению и разграничению компетенции различных субъектов, осуществляющих правовую помощь.
В нашей стране еще далеко до института адвокатуры западных стран и во многом это проблема не только кадрового состава адвокатуры, но и ее финансирования34. Идея муниципальной адвокатуры едва ли испугает нашего отечественного чиновника, привыкшего к телефонному праву, для которого правосудие никогда не было ни святыней, ни синонимом справедливости. Не испугает его и перспектива превращения муниципального адвоката, как это произошло в США — в защитника государственно¬го, а не частного интереса, для этого надо обладать определенным уровнем правовой и нравственной культуры — мы все и всегда пеклись прежде всего о благе государства.
В связи с этим Г. Резник отмечает, что правительство должно в соответствии с тем же документом ООН, обеспечить адвокатам возможность исполнять все их профессиональные обязанности без запугивания, препятствий, беспокойства и неуместного вмешательства.
Проблема предоставления профессиональной юридической помощи малоимущим гражданам, это вопрос не только частный, но и публичный. Адвокатура в настоящее время не заинтересована в оказании бесплатной юридической помощи, также как и государственные и муниципальные органы не заинтересованы в создании системы социального и правового обеспечения гарантий адвокатской деятельности, неприкосновенности и безопасности адвокатуры в России. С этой позиции, необходимо отметить, что идея возрождения социальной системы «призрения», обусловит органы местного самоуправления обеспечивать социально-правовой механизм их взаимодействия с адвокатскими образованиями, где приматом в таком взаимодействии будет стоять защита прав и законных интересов граждан, в том числе малоимущих. Как представляется такой подход объясним публично-частной правовой природой деятельности адвокатуры, такой же подход заложен и в основании и роде деятельности органов местного самоуправления, сущность которых принято считать как публичных органов власти.
Как справедливо отмечают Д.Г. Грязнов и О.В. Седышева, представляется достаточно очевидным, что государство как гарант конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи не может стоять в стороне от решения вопроса о том, кто такую помощь оказывает. Решающее соображение здесь следующее: адвокатура должна пользоваться доверием общества, посему адвокатура не может находится вне зоны государственных интересов, в этом смысле доверие населения муниципальных образований к адвокатским образованиям значительно выше, чем доверие государства к самой адвокатуре. Однако муниципальные органы власти, являясь публичными органами власти т.е. олицетворяющими волю народа, наиболее приближены к институтам гражданского общества в отличие от органов государственной власти, если речь не идет о частноправовой сфере.
Взаимодействие адвокатуры и органов местного самоуправления в условиях построения правового и демократического государства состоит в том, на основе взаимной заинтересованности исследуемые субъекты должны стремиться к качественной сбалансированности социальных и правовых отношений в публично-правовой сфере, что в свою очередь обусловит эффективность защиты прав и законных интересов местных сообществ и граждан, проживающих на той или иной территории. Однако такое состояние адвокатуры и органов местного самоуправления во многом будет определяться состоянием правосознания, правовой культуры, законности и правопорядка в нашем государстве.
Правовое сознание представляет собой особый процесс, который включает в себя, с одной стороны, усвоение человеком политико-правового опыта путем вхождения его в социально-правовую среду и систему социальных связей (правовая социализация), а, с другой стороны, процесс активного воспроизводства человеком социальных связей за счет его активной деятельности, жизненной позиции и активного включения его в правовую жизнь современного российского государства. В результате подобных интеграционных процессов происходит влияние правовой среды на личность конкретного человека, приобретается им определенный позитивный правовой опыт, в соответствии с которым и происходит процесс формирования правовой личности с высоким уровнем правосознания и правовой культуры.
В этом смысле права Л.З. Куцурова, которая отмечает, что современная ситуация с состоянием законности и правопорядка убеждает в необходимости усиления роли адвоката в воспитании законопослушного населения и убедительной пропаганде Российского законодательства. Соглашаясь с этим мнением, следует отметить, что роль адвоката в защите прав и законных интересов граждан настолько значительна, что загонять ее в рамки оказания квалифицированной, правовой помощи только конкретному лицу будет не совсем правильным, ибо адвокат может защищать не только интересы конкретного гражданина, но и населения, местного сообщества, группы граждан. Данное обстоятельство говорит о публично-правовой стороне деятельности адвоката, где он не просто защитник интересов местных сообществ, но и юрист - призванный обеспечивать уважительное отношение к праву. Как справедливо отмечает Ф.М. Раянов, к уважительному отношению к правам и свободам человека нужно стремиться не только в будущем, но и в настоящем, не откладывая его приход на тот период, когда у нас будет нормальная экономика, высокая культура и т.д., не нужно искать не каких причин для откладывания внедрения этого института на будущее, иначе будущего у нас просто не будет , как не будет стройной системы правового взаимодействия государства с институтами гражданского общества, а также традиций взаимодействия, функционирования и социального развития в условиях построения правового государства.
В этом смысле адвокатура и органы местного самоуправления также могут рассматриваться как субъекты социального партнерства, причем характер взаимодействия в каждом конкретном случае будет разным, ибо в правовом регулировании таких взаимоотношений партнерство будет выстраиваться не по принципу межсекторного партнерства, а по принципу отраслевой и межотраслевой взаимосвязи адвокатов с органами местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного представляется возможным сформулировать понятие взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления под которым понимается правовой и организационный процесс, сопровождающийся передачей и движением правовой информации, которая происходит в определенном пространстве, времени и по кругу лиц.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (2) 2007
