1. Земельный кодекс по своей значимости для страны, ее экономики, пожалуй, идет вслед за Гражданским кодексом. В сущности, от того, как мы распорядимся таким бесценным богатством, как земля, зависит будущее государства, его место в цивилизованном мире.
С момента его принятия (2003 год) прошло восемь лет, и он в целом успешно выполняет свое предназначение. Наработан полезный опыт в построении правильных правовых отношений в области земли и земельной собственности. Но, выражаясь фигурально, в нем все еще встречаются неровности, овраги и ямы, как это нередко происходит, когда поселяешься во вновь построенном жилом микрорайоне. Все это вызывает досаду и раздражение у правоприменителей. Время от времени в Закон вносятся необходимые изменения и дополнения, и этот процесс, вероятно, будет продолжаться еще долго. Принято считать, что «слишком частые изменения способны привести к ослаблению не только авторитета данного нормативного акта, но и авторитета права в целом». Опасаться этого по причинам отсутствия стабильности в законотворческой работе вряд ли стоит, поскольку другого пути просто нет. Сразу добиться совершенства принятого закона невозможно, тем более когда речь идет о таком фундаментальном правовом акте как Земельный кодекс. Можно сослаться на опыт всей законодательной работы. По прошествии лет законодатель больше заботится о принятии нового законодательного акта, нежели о внесении изменений и дополнений в действующие законы. Такова практика не только Казахстана, но и других стран мира. Так в Российской Федерации в уголовно-процессуальный кодекс, введенный в действие в 2002 г. и оказавшийся, по мнению экспертов, крайне неудачным, уже внесены около 450 существенных изменений и дополнений. Устаревание нормативного материала – процесс объективный, он обусловлен динамикой жизни, условиями и обстоятельствами социально-экономических преобразований, которые надо учитывать. Но и слепое (механическое) следование принципу стабильности было бы неверным. Нельзя не считаться с тем, что этот принцип нередко входит в противоречие, конкурирует с другим правовым принципом – своевременностью учета объективных факторов, определяющих необходимость внесения изменений и дополнений в действующий нормативный акт. К слову сказать, нельзя не упомянуть об объективном характере противоречий между другими правовыми принципами, в частности, между законностью и справедливостью. Не секрет, что не все действующие законы отвечают духу справедливости, хотя по идее любой принимаемый Закон стремится к этому. И если судья во имя абстрактной справедливости пренебрежет нормой закона, он рискует навлечь на себя массу неприятностей со стороны своих же коллег. В этой связи нельзя согласиться с мнением Ю.В. Голика, что «справедливость как принцип уголовного права не противостоит законности, они не отрицают друг друга, но при этом могут вступать (и вступают) в неантагонистические противоречия друг с другом». Что такое неантагонистические противоречия? Это спасательный круг, которым со времен коммунистической идеологии и по сей день предпринимаются попытки удержать на плаву тонущий корабль, примирить непримиримое. Любое противоречие — это и есть антагонизм, при котором одно суждение (явление, принцип, система) отрицает другое. Между ними не может быть «мирного существования». В непримиримости двух систем та из них будет двигателем прогресса, которая одержит верх в соперничестве, борьбе, споре, дискуссии, что и подтвердил печальный опыт Советского Союза.
Итак, каковы главные «раздражители» при применении Земельного кодекса.
2. Основное требование к любому правовому акту и в первую очередь, разумеется, закону — это строгий литературный стиль, употребление слов в значении, которое не вызывает недопонимания. Весь понятийно-категориальный аппарат юридической науки, язык закона строится (должен строиться) на основе точного и недвусмысленного толкования слов и выражений. Другое требование заключается в последовательном и непротиворечивом изложении всего правового материала, в отсутствии повторов и алогичностей.
Соответствует ли этим требованиям Земельный кодекс? Увы, не всегда. Чтобы не быть голословным, обратимся к содержанию ст. 12, где делается попытка объяснить значение основных понятий, используемых в кодексе. Таковых в этой статье сорок пять. Но почему сорок пять, а не больше или меньше, почему они признаны основными — вряд ли кто скажет. В принципиальном плане в любом правовом акте все без исключения юридические понятия и термины (каждое слово) являются основными в том смысле, что с их помощью конструируется юридическая норма. Кроме того, совершенно непонятно, по какому критерию они тут подобраны: по частоте их употребления? Нет! По значимости? Нет! В алфавитном порядке? Нет. Может быть, значения этих понятий только в этой статье разъясняются и больше нигде? Тоже нет! Сдается мне, что подобраны они методом случайной выборки, а потому не имеют никакого юридического обоснования. Возьмем, к примеру, слово сервитут (п. 38 ст.12). Этому юридическому понятию, помимо указанной статьи, посвящена полностью глава 7 Закона (ст. ст. 67-75), и в ней вновь разъясняется значение этого слова.
Далее, право землепользования – наиболее значимый правовой институт земельных отношений. Ему тоже посвящена специальная глава 4 – (ст. ст. 28-41), и в ней в отдельных статьях детально разъясняются все юридические основания возникновения права землепользования. Спрашивается, зачем из нее выдергивать отдельные понятия и включать в ст. 12 Кодекса? Все это вносит путаницу и неразбериху при пользовании таким Законом.
Любой Закон (Кодекс) представляет собой перечень общеобязательных норм, и он не должен уподобляться некоему путаному словарю юридических слов и выражений. В самом деле, каждый грамотный юрист знает (а если не знает или забыл, то заглянет в справочную литературу), что такое арендная плата (за землю), аффилированное лицо, кондоминиум, земельный участок и т.д. и т.п. По логике вещей, получается, что в ст. 12 надо включить весь понятийный ряд не только гражданско-правовой, но и всей юридической науки. И не только юридической науки, но и других отраслей знаний. Чтобы не быть голословным, приведу пример. Законодатель решил объяснить, что такое почвенный слой (это поверхностный слой суши земли — п. 39 ст. 12). В ст. 42 встречается понятие «поверхностный почвенный слой», что одно и то же. Может быть, со времен В.И. Даля изменились наши представления о том, что такое почва, почвенный (поверхностный) слой? Ничего подобного. В таком случае, почему же в Законе разъясняется значение известных слов и выражений, общераспространенных юридических понятий? Для просветительства? Кого? Иностранцев? Мне в свое время объяснили, что в любой принимаемый Парламентом Закон включается статья об основных понятиях по рекомендации (читай – по настоянию!) наших иностранных – европейских и американских – советников. Либо мы что-то не поняли, либо благое пожелание превратили в абсурд.
Если во вновь принимаемый Закон не вносится иное толкование правовой категории (термина), это юридическое понятие должно использоваться в общеупотребительном значении. И тогда не нужно объяснять, что такое земля (п. 7) или личное подсобное хозяйство (п. 37). Если же Закон (Кодекс) специально принимается для того, чтобы определить условия и порядок формирования земельных ресурсов (п. 18), земельных кадастров (п. 12), субъектов земельных правоотношений (п. 16) и т.д. и т.п., то этим вопросам должны быть посвящены отдельные статьи и нормы Закона. И тогда становится очевидной нецелесообразность наличия в Кодексе статьи о понятиях. Законодатель совершенно правильно поступил с такими фундаментальными понятиями, как, например, землеустройство (ст. 149) или государственный земельный кадастр (ст. 152), юридическое определение которым дается в тех разделах Кодекса, где они подробно рассматриваются (раздел 4, глава 19). Точно так же надо было поступить с другими понятиями, обозначенными в ст. 12.
Что такое земельный фонд — становится понятным из содержания первой же статьи Кодекса. В нем, казалось бы, дается исчерпывающий ответ на этот вопрос. Сказано, что по своему целевому назначению (выделим этот критерий для последующего анализа – А.М.) земельный фонд подразделяется на семь категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного не сельскохозяйственного назначения; 4) земли особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
И это все. Исключений не должно быть. Однако в той же злополучной ст. 12 мы обнаруживаем, что есть, оказывается, еще и специальный земельный фонд. Под специальным земельным фондом имеются в виду резервные земли (?!), образуемые за счет угодий сельскохозяйственного назначения и земель участков, не используемых по назначению, либо используемых с нарушением законодательства РК, а также земель, от которых отказались обладатели условных земельных долей и землепользователи (п. 2). Конструкция этой нормы оказалась крайне не удачной еще и потому, что практически полностью построена из самостоятельных юридических понятий (резервные земли, угодия сельскохозяйственного назначения, земли участков, условные земельные доли, землепользователь), каждая из которых, в свою очередь, нуждается в разъяснении. Но это еще полбеды. Другая беда в том, что не понятно, откуда взялся специальный земельный фонд, почему он не вошел в общий список земельного фонда? По мысли законодателя, специальный земельный фонд образуется из резервных земель. Но тогда возникает другой вопрос: чем резервные земли отличаются от земель запаса? Ведь резерв (слово французского происхождения) означает запас. Но и это не все. Законодатель вводит еще одно понятие – «земельные ресурсы» (п. 18 ст. 12). Ресурс – слово тоже французского происхождения и тоже означает запас. Однако у законодателя все они представлены как самостоятельные юридические понятия, что окончательно запутывает правоприменителя.
Неожиданно выясняется, что есть еще один «неучтенный», так называемый иммиграционный земельный фонд (п. 29 ст. 12), под которым подразумеваются земельные участки, зарезервированные для представления оралманам, они входят в состав специального земельного фонда. Теперь окончательно рушится конструкция статьи первой Земельного кодекса, поскольку неясно, на какие же категории и по каким критериям подразделяется весь земельный фонд. В итоге при разрешении дел, связанных с отнесением земель к той или иной категории, обретением права собственности на земельные участки, возникновением любых земельных отношений ошибки законодателя незамедлительно приведут к яростным спорам, жалобам, различным спекулятивным и мошенническим операциям.
3. Обратимся теперь к юридической категории «Зонирование земель». О ней говорится в ст. 8 Земельного кодекса. Зонирование земель близко примыкает к понятию «Земельный фонд», но это все же разные правовые институты. Именно поэтому они рассматриваются (должны рассматриваться) в разных статьях кодекса. Но почему-то часть вопросов зонирования земель – выделение зон по природным условиям (иной критерий, нежели подразделение земельного фонда по целевому назначению) – раскрывается в ст. 1, а собственно понятие и организация зонирования земель рассматриваются в ст. 8 Земельного кодекса.
Теперь по поводу самого понятия «Зонирование земель». В этой статье говорится, что Зонирование земель – это «определение территории земли с установлением их целевого назначения и режима использования». Смею утверждать, что это ошибочное определение. Целевое назначение и режим использования – критерии, по которым весь земельный фонд подразделяется на отдельные категории (см. п. п. 1 и 2 первой статьи Кодекса). Отнесение же того же земельного фонда по критерию природных условий к той или иной зоне (категории, классу) и представляет собой зонирование земель. Этих ошибок, вероятно, можно было избежать, если бы они рассматривались самостоятельно в разных статьях кодекса.
В этой связи возникает и другой вопрос. Почему отнесение земель к той или иной категории, перевод их из одной категории в другую осуществляется Правительством, местными исполнительными органами областей и районов и т.д. (ст. 2 Кодекса), а зонирование, т.е. определение природных условий земли – соответственно, уполномоченным органом областей и районов (ст. 8)? Мне думается, организация зонирования земель и определение самостоятельных земельных фондов – задачи взаимосвязанные, и ими должен заниматься единый государственный орган.
4. Любой нормативный акт, чтобы добиться эффективности, нуждается в механизме его реализации. Не является исключением и обсуждаемый Закон. В противном случае, если не будет механизма реализации, возникнут трудности с исполнением закона, в особенности такого сложного нормативно-правового акта, как Кодекс.
Что имеется в виду? Есть комплекс вопросов, относящихся, собственно, к характеру земельных отношений, праву собственности, землепользования, обязанностей по отношению к другим собственникам и т.д., и комплекс вопросов, обеспечивающих реализацию этих правовых отношений. Они должны быть рассмотрены в самостоятельных блоках. Как правило, второй круг вопросов представляет большую трудность из-за своего объема и постоянно возникающих деталей, нюансов, непредвиденных житейских ситуаций. Основной закон не может предусмотреть всех условий факторов, связанных с владением и пользованием землей. Образно выражаясь, надо отделить зерна от плевел или, как говорил один политик, котлеты — отдельно, мухи — отдельно. Другими словами, необходимо, чтобы в Законе нашли самостоятельное отражение нормы, скажем, о формах собственности на землю, в том числе основания и содержание права собственности. Отдельно должны быть рассмотрены виды землепользования и иные вещные права на землю, а также вопросы о субъектах права землепользования, компетенции государственных органов в области земельных отношений, статусе и характеристике отдельных категорий земель и др. В этом заключается главное предназначение Земельного кодекса. Может быть, это составит содержание Общей части Кодекса. Особенная часть должна быть посвящена механизму реализации норм Общей части.
Земельный Кодекс, собственно, и начинается с рассмотрения общих положений о земельном фонде, категориях земли, их целевом назначении, зонировании земель, принципах и задачах земельного законодательства. Но неожиданно, еще не коснувшись фундаментальных вопросов о праве собственности на землю и других, связанных с ним проблем, рассматриваются специфические вопросы:
а) о платежах за землю (ст. 9) с детальным описанием всех встречающихся условий (всего девять пунктов);
б) базовых ставках по оплате за земельные участки и кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка (ст. 10);
в) поправочных коэффициентов к базовым ставкам платы за земельные участки (ст. 11).
Надо сказать, что статья 11 Кодекса по объему, содержанию, стилю изложения, детализации некоторых вопросов, наличию таблиц напоминает не норму закона, а служебную инструкцию. Все это приводит к смешению действительно важных, нормоустановительных положений и правил, обеспечивающих их реализацию. Этим самым обесценивается значение столь важного закона.
Перечисленный круг проблем, может быть, вообще нужно исключить из настоящего Кодекса, но не по причине их неактуальности, ненужности. Они чрезвычайно важны как раз в плане реализации Закона. Но их решение, как мне представляется, входит в компетенцию Правительства. Оно (Правительство) могло бы принять Постановление, скажем, такого наименования: «О размерах платежей за землю, определении базовых ставок за земельные участки и кадастровой стоимости земельного участка». Мне думается, что эти вопросы должны решаться на уровне подзаконных нормативных актов.
5. Итак, в Земельном кодексе целесообразно выделить в самостоятельный блок вопросы реализации права собственности (Особенная часть Кодекса). В него могли бы войти нормы о реализации государственной собственности (ст. 27), частной собственности (ст. 25), все вопросы, связанные с порядком (процедурой) предоставления, передачи, приобретения и т.д. права собственности на землю (ст. ст. 32, 33, 43, 44-50). В этот же блок целесообразно включить вопросы о порядке: а) пользования земельными участками (ст. 54); б) определения земельной доли (ст. 56); в) возникновения, изменения и прекращения сервитутов (ст. ст. 67-75); г) установления залога на земельные участки (ст. 79); а также вопросы о сделках с земельными долями (ст. 55); раздела земельного участка (ст. ст. 57-59) и другие вопросы, связанные с процессом реализации земельных отношений.
6. Особую важность представляют главы 17 – «Охрана земель» (ст. ст. 139-143) и 18 – «Государственный контроль за использованием и охраной земель» (ст. ст. 144-148). Если не будет обеспечена должная охрана земель, Кодекс не достигнет своих целей. В этой связи несколько соображений в плане внесения изменений и дополнений в Закон.
Первое. Мне представляется, что эти две главы должны быть объединены, поскольку основная задача государственного контроля как раз и заключается в охране земли, что нашло отражение в самом названии главы 18.
Второе. Эффективность охранных мер (правовых, организационных, экономических, технологических и др., о чем говорит ст. 139) в решающей степени зависит от ответственности должностных лиц и органов, осуществляющих охрану земли. Между тем, уничтожение огромных земельных запасов (ресурсов), в особенности тех, что находятся в государственной собственности, носит массовый характер. Вредные отходы производства сбрасываются бесконтрольно в не отведенные для этого места. Опасность экологических катастроф угрожающе растет. Все это происходит из-за безответственности лиц, осуществляющих охрану земель.
Третье. Ст. 140 Кодекса – «Охрана земель» говорит об обязанностях собственника земель. Невыполнение своих обязанностей влечет ответственность. Это аксиома. Но если собственник не обеспечивает защиту земель от истощения, эрозии, подтопления, заболачивания и т.д., если не принимает мер по уничтожению карантинных вредителей, не заботится о восстановлении плодородия земель и за такое бездействие не предусмотрено никакой ответственности, то подобная норма не будет работать. И тогда ни о какой охране земель говорить не приходится. Это серьезный пробел в законе.
Почему, например, в Законе столь подробно расписаны основания возмещения убытков, причиненных собственникам или землепользователям (ст. 165), а также говорится о порядке возмещения убытков (ст. 166), и это правильно, но нет даже упоминания об основаниях и порядке возмещения ущерба, причиненного земле ее собственником? Это упущение надо обязательно восполнить.
7. Закон изобилует техническими недоработками, повторами, логическими несоответствиями, редакционными погрешностями, смысловыми неточностями. Приведу несколько примеров. Я уже отмечал наличие несуразностей, связанных с содержанием ст. 12 – «Основные понятия…». Эту статью лучше вообще исключить из Кодекса.
Примером логического несоответствия может служить содержание ст. 23 – «Собственность на земельные участки граждан и юридических лиц» и ст. 26 – «Государственная собственность на землю». Однако в этой статье говорится о том, что «не могут находиться в частной собственности земельные участки, занятые…» и т.д. (п. 2). Логичнее было бы эту норму перенести в ст. 23. То же относится к п. 5 ст. 26, где говорится о том, что «не допускается отказ в предоставлении в собственность гражданам и негосударственным юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, если в соответствии с настоящим Кодексом эти земельные участки могут находиться в частной собственности». Его правильнее перенести в ст. 23, ибо речь идет о праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки. Либо вообще снять, поскольку он в заключительной части сформулирован двусмысленно: то ли земельный участок действительно находится в государственной собственности, то ли эти же «земельные участки могут находиться в частной собственности».
Хотелось бы понять, почему в одном случае говорится о «возникновении права собственности на земельный участок» (ст. 22), а в другом (ст. 31) – о «возникновении права землепользования»? Статья 31 Кодекса дословно воспроизводит ст. 22, только слова «право собственности» заменены словами «право землепользования». Может быть, дело в том, что право землепользования, как сказано в ст. 28, является вещным правом, а нормы о праве собственности противоречат настоящему кодексу или природе вещного права? В общем, получилась путаница.
По указанной причине представляется неверным разграничение вопросов о «Государственной собственности на землю» (ст. 26) и об «Особенностях правового положения государственных землепользователей» (ст. 39). Как известно, право любой собственности определяется правом владения, пользования и распоряжения вещью. Следовательно, нормы о государственной собственности и предполагают изложение вопросов об особенностях правового положения государственных землепользователей.
8. Наконец, последнее. В свое время в Пояснительной записке к проекту Земельного кодекса (2003 год), который, собственно, и составил основу ныне действующего Закона, говорилось, что принятие Кодекса не потребует дополнительных финансовых затрат. Такое утверждение, по меньшей мере, вызывало недоумение. Что следовало понимать под дополнительными финансовыми затратами? По логике, если говорится о дополнительных затратах, значит были основные. Видимо, все было поглощено основными финансовыми затратами при подготовке законопроекта? Тогда надо было объяснить, какова сумма основных финансовых затрат. Во всяком случае, ни один проект закона, а тем более действующий Земельный кодекс, не мог родиться из ничего, просто так появиться из воздуха. Он требует серьезных интеллектуальных, организационных, временных и иных издержек, следовательно, и их оплаты в соответствии с затраченным трудом. Возможно, поэтому экономия дополнительных финансовых средств и привела к тому результату, который мы в итоге получили?
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (49) 2012
