Проблемные вопросы в ходе реализации реформ местного самоуправления
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Мирзаев М.А. Целью данной статьи является исследование опыта реализации местного самоуправления. Основными методами достижения результатов являются формально-юридический, системный, сравнительно-правовой, отдельные логические приемы. Статья носит теоретический характер и исследует отдельные аспекты проблемы реформирования системы местного самоуправления. Теоретическая значимость состоит в определении путей и методов разграничения полномочий между уровнями местного самоуправления и особенностями нормотворческого процесса региональных органов государственной власти по регулированию вопросов местного значения. |
В рамках заявленной В. Путиным в декабре 2013 г. реформы местного самоуправления в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 г. были внесены поправки, установившие, что порядок замещения должности главы муниципального образования и порядок формирования представительных органов муниципальных районов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Кроме того, субъектам Федерации было предоставлено право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и определять перечень вопросов местного значения сельских поселений. Мы попытаемся исследовать подходы к реализации объявленной реформы.
Необходимость изучения феномена института местного самоуправления, используя различные методы и подходы, с целью понять его природу и сущность «порождает возникновение различного рода подхода и понимания этого процесса», в частности, между сторонниками «государственной» и «общественной» теорий. На наш взгляд, этим можно объяснить старания отдельных регионов Российской Федерации преобразовать, может, даже подменить систему местного самоуправления вертикалью органов государственной власти. По нашему мнению, очередная реформа местного самоуправления обозначила наиболее очевидные три проблемы, которые замедляют становление института местного самоуправления и реальной демократии на местном уровне. Как видим, первая проблема, касается экономического благополучия муниципальных образований и, естественно, упирается в несовершенство федерального законодательства, прежде всего, в вопросах межбюджетного регулирования. Вторая проблема связана с несоответствием качества кадрового потенциала и резерва для органов местного самоуправления, не соответствующего уровню задач, стоящих перед местным самоуправлением. Третья проблема упирается в слабую финансовую базу местного самоуправления. При реализации муниципальной реформы выявились не только обозначенные выше проблемы. Как представляется, возникла проблема собственности; проблема компетенции; проблема отсутствия целостной научно обоснованной государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на основе надлежащего баланса децентрализации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти. Надо сказать, что отмечается «фактическое отстранение населения от процесса выбора конкретной модели организации и деятельности местного самоуправления; слабая основа государственного и общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления».
Следует отметить также, что особое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Говоря о реформировании органов власти на местах, мы всецело поддерживаем многих учёных и практиков, которые считают, что при реформировании системы местного самоуправления нужно учитывать исторический опыт. В условиях глубоких общественно-политических и государственно-правовых преобразований, которые происходят в субъектах Российской Федерации, «проблемы формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления приобретают особенное значение. Поскольку местная демократия является основой любого демократического строя, а самоуправление города и села является необходимым условием существования этой демократии, то создание эффективной и деятельной законодательной базы для функционирования института местного управления и самоуправления составляет одно из направлений деятельности демократического правового государства». Но, говоря о местном управлении и самоуправлении, как отмечает Н. Мисаревич, «хотелось бы остановиться на таком аспекте, как использование исторического опыта в организации и деятельности местного самоуправления.
Хотя каждое государство определяет свой подход к этому институту, для наибольшей эффективности и полезности необходимо учитывать и предыдущие наработки в сфере функционирования этого явления. Ведь без опоры на национальные традиции в создании и деятельности органов местного управления и самоуправления, без знакомства с соответствующим законодательством, без изучения правовых документов, где вопросы местного самоуправления находили свое закрепление, невозможно создать современную, эффективную, соответствующую Европейской хартии местного самоуправления систему органов местного управления и самоуправления».
Как подчеркивает М. П. Беспалова, «на определенном этапе развития Российского государства власть и общество осознали насущную необходимость создания относительно самостоятельных органов управления на местном уровне. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания»6. Здесь требуется ежедневное обеспечение безопасности, предоставление медицинского обслуживания, возможность получения стандартного образования, создание рабочих мест, оказание транспортных, торговых, бытовых и коммунальных услуг.
История России подтверждает, что попытки решения этих задач посредством централизованной структуры власти и управления обречены на провал. Местные учреждения имеют возможность лучше понять ежедневные нужды населения и более эффективно решать вопросы местного значения, касающиеся быта и устройства только локального сообщества.
Вернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации. В процессе развития института местного самоуправления вырисовывается следующая картина. Субъекты Российской Федерации практически разделились по отношению их руководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного элемента (населения) в систему управления территорией и решения местных проблем», т.е. к принципу народовластия. Условно можно их разделить на три группы.
Первая группа - «субъекты Федерации, руководители которых осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще в 94-95 гг.), в подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам обеспечения организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления».
Для этих регионов дальнейшее осуществление реформирования местных органов власти является предметом согласования интересов и разграничения компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его территории.
Ко второй группе относится большая часть субъектов Федерации, руководители которых движутся по течению, не спеша и не проявляя особой поддержки.
В таких регионах практически до конца 1996 г. проводились выборы органов местного самоуправления. Разработка законодательства ограничивалась закреплением статуса органов государственной власти и условий формирования органов местного самоуправления. Тогда как регламентацию вопросов обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывали под предлогом неготовности федерального законодательства.
Наконец, «третью группу составляют субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют «особый путь» под прикрытием псевдонациональной, или псевдореформаторской, риторики». Руководители таких регионов, конечно, выступают за реформы и за демократию. Однако именно эти руководители регионов, учитывая имеющийся опыт, последовательно критикуют и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерациия», и конституционные принципы местного самоуправления. Думается, вряд ли это можно назвать укреплением демократии и государственности. В связи с такой ситуацией ставится вопрос для федеральной власти: должно ли местное самоуправление создаваться по единым общероссийским принципам, а не моделям?
Проанализировав сложившуюся ситуацию, мы можем с уверенностью констатировать, что «существующая система организации местного самоуправления в настоящий период времени требует серьезной корректировки». Реформа местного самоуправления в нашей стране происходит тяжело, сопровождаясь множеством различных проблем. Думается, что «реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами», а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в сжатые сроки, которые установлены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является очень трудной задачей. «Несомненно, при реализации реформы возникают и иные проблемы, не указанные в настоящей статье, такие, например, как бюрократические проволочки и искажения, коррупция, недостаточная активность органов местного самоуправления в сфере развития местного самоуправления, неготовность населения страны к реформе и т. п. Определенного рода сложности при проведении реформы местного самоуправления возникают из-за слабого технологического обеспечения реформы».
Представляется целесообразным сохранить всенародное избрание глав муниципалитетов с одновременным сокращением сроков их полномочий с 5 до 3 лет, в т. ч. депутатов. Необходимо принять реально действующий акт и выработать механизм отзыва глав МСУ и депутатов избирателями, в т. ч. по основанию «утрата доверия» по инициативе 10 % избирателей или 2/3 депутатского корпуса, или представления главы субъекта РФ. Решение об отзыве должно осуществляться, если за отзыв данного лица проголосует большее число избирателей, чем ранее голосовало за его избрание. Нужно увеличить численность депутатского корпуса представительных органов МСУ с целью уменьшения размеров избирательных округов и повышения доступности депутатских мандатов для кандидатов, не связанных с бизнесом и административным ресурсом и реальной представительностью населения муниципалитета.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (91) 2015