Проблемы имплементации отзыва депутата представительного органа муниципального образования в систему институтов непосредственной демократии в Республике Крым

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Русанова С.Ю. В статье анализируется отечественный и зарубежный опыт применения отзыва депутата на муниципальном уровне, а также действующее федеральное и региональное законодательство в исследуемой сфере. Автор проводит анализ существующих пробелов в реализации механизма отзыва депутата, характеризует основные препятствия, усложняющие или делающие невозможным применения исследуемой меры конституционно-правовой ответственности.

Основываясь на ч. 2 ст. 2 Конституции Российской Феде­рации Конституция Республики Крым закрепила единствен­ным источником власти в Республике Крым её народ, как часть многонационального народа Российской Федерации. Высшим непосредственным выражением власти народа в Ре­спублике Крым являются референдум и свободные выборы. Однако понятие непосредственной демократии не ограничи­вается только институтами выборов и референдума. Действу­ющее законодательство Российской Федерации, законодатель­ство Республики Крым, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления значительно расширяют перечень институтов непосредственной демократии, относя к ним: голосование по отзыву депутата, правотворческую ини­циативу граждан, публичные слушания, собрание граждан и другие формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Крым и законам Республики Крым. Закрепление на законо­дательном уровне возможности отзыва избирателями депута­та муниципального совета является законодательной новел­лой для Республики Крым. До присоединения Крыма в состав Российской Федерации возможность отзыва депутата лишь иногда закреплялась в уставах муниципальных образований, притом механизм реализации данного права - полностью отсутствовал. Введение данного института непосредственной демократии обусловлено не только законодательной возмож­ностью, но и прямой рекомендацией Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7 устано­вил, что отзыв депутата муниципального совета является од­ной из форм демократии. Самостоятельность муниципально­го образования в установлении института отзыва заключается в возможности закрепления непосредственно в уставе проце­дуры отзыва либо отсылки к регулирующему ее закону субъ­екта РФ.

Проблема отзыва депутата, а также выборного должност­ного лица не раз становилась объектом научного поиска отечественных учёных, исследователей, практикующих юристов, среди них: Л. А. Нудненко, В. Н Витрук, Е. А. Лукьянова, Л. Г. Васькова, Н. А. Петрова, А. Карасёв, О. В. Крупочкин, М. В. Маслаковская, Г. М. Муртазина, Л. Г. Берлявский, А. В. Кузько и другие.

В зарубежной практике отзыв депутата местного само­управления широко применяется как вид муниципально­правовой ответственности за отклоняющееся поведение вы­борных лиц местного самоуправления. Большинство штатов США предусматривают отзыв выборных должностных лиц. Широкое применение отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления нашёл в законодательстве Японии, Кубы, КНР, где на местном уровне развиты демократические институты управления. В ряде зарубежных стран даже кос­венные выборы и пропорциональная избирательная система не рассматриваются в качестве препятствий для осуществле­ния отзыва (например, в Швейцарии право отзыва вполне согласуется с избранием депутатов по избирательной систе­ме пропорционального представительства). Одновременно в мировой практике также сохраняется возможность отзыва депутата представительным органом по инициативе избирателей. Однако стоит отметить, что в ряде демократических стран институт отзыва выборных лиц местного самоуправ­ления полностью отсутствует, либо находится под запретом. Считается, что депутат «должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести», он «не должен под­падать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей».

На современном этапе институт отзыва депутата закре­плён в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 71 названного закона устанав­ливает, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного са­моуправления, выборных должностных лиц местного само­управления в соответствии с настоящим Федеральным зако­ном. Под отзывом выборного лица местного самоуправления следует понимать предусмотренный действующим законода­тельством вид конституционно-правовой ответственности вы­борного лица местного самоуправления перед избирателями за невыполнение своих должностных обязанностей, выражаю­щийся в возможности досрочного прекращения его полномо­чий. Законодательство Российской Федерации предоставляет возможность избирателям применять меры ответственности в отношении депутатов. Однако, во-первых, реализовать данное право возможно лишь в отношении депутатов представитель­ных органов муниципального образования. В отношении де­путатов Государственной Думы Российской Федерации - дан­ная процедура не предусмотрена, что на наш взгляд, является существенным пробелом в законодательстве, нуждающимся в существенной доработке. Как верно отмечает А. А. Кондрашев, федеральные представители отказались от использова­ния целого ряда процедурных санкций и мер, направленных на прекращение статуса депутата Государственной думы в свя­зи с нарушениями режима осуществления депутатских полномочий. Во-вторых, институт отзыва избирателями депута­та выборного органа местного самоуправления применяется только в отношении депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе. Законодательством предусмотрено, что в случае если все депутатские мандаты или часть депутат­ских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объедине­ниями (по пропорциональной избирательной системе), отзыв депутата не применяется. Данное положение, на наш взгляд, нарушает принцип равноправия, который лежит в основе дея­тельности всех органов государственной власти. Исходя из ана­лиза существующего законодательства, можно сделать вывод, что депутаты, избранные по мажоритарной избирательной системе, несут большую ответственность, нежели депутаты, избранные по партийным спискам, таким образом законо­датель фактически исключил ответственность политических партий за выполнение своих политических программ и пред­выборных обещаний. Данный вопрос имеет немаловажное значение на пути укрепления демократических механизмов контроля власти со стороны народа. Для решения указанной проблемы, необходимо предоставить возможность отзыва депутатов-«пропорциональщиков» самим политическим пар­тиям, от которых данные депутаты были избраны. Подобные идеи в современной науке находят большую поддержку. Кон­цепция полусвободного мандата, выдвинутая в 1996 г. судьёй Конституционного Суда РФ В. Н. Витруком, в последнее всё больше актуализируется. Современный опыт регулирования в субъектах РФ депутатского мандата имеет тенденцию при­ближения в федеральной модели - партийного императивно­го мандата. Нельзя не согласиться с мнением М. В. Варлена, что «к настоящему времени в Российской Федерации получи­ли признание два новых вида мандата депутата: императив­ный партийный мандат, характеризующийся возможностью отзыва депутата политической партией, и полусвободный, ко­торому свойственно сочетание свойств императивного и сво­бодного мандатов». Однако этот вид мандата противоречив. Полусвободный мандат допускает отзыв депутата за соверше­ние правонарушения, в то же время вопросы правопримене­ния не находятся в сфере ведения избирателей. Конструкция полусвободного мандата также переняла от советской систе­мы отзыва проблему дачи наказов, разрешение которых не входит в компетенцию депутата.

Предусматривая возможность отзыва депутата муни­ципального совета, законодатель предусмотрел достаточно сложную процедуру, которая, на наш взгляд, является затруд­нительной для реализации её на практике. Нельзя не согла­ситься с мнением И. А. Филипповой, которая считает, что ре­ализация отзыва, «с одной стороны, затруднена нечеткостью положений региональных и федеральных законов, с другой - апатичностью населения, с третьей - необходимостью удер­живаться от соблазна использовать отзыв для фактического пересмотра результатов выборов, который может быть ис­пользован как оппозицией, так и отдельными лицами для де­стабилизации работы представительного органа, устранения политических противников».

Рассмотрим основной механизм отзыва депутата муни­ципалитета и выявим основные проблемы его реализации. Уставы муниципальных образований устанавливают обязан­ности депутата в конкретном муниципалитете. Депутат му­ниципального совета ответственен перед избирателями и по­дотчетен им. За ненадлежащее исполнение депутатом своих обязанностей, избиратели вправе привлечь его к ответствен­ности в виде лишения депутатского мандата. Закон Республи­ки Крым «Об основах местного самоуправления в Республике Крым» установил правовую основу института отзыва избира­телями депутата выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, за­крепив, что голосование по отзыву по инициативе населения проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Республики Крым для проведения местного референдума, с учетом осо­бенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации».

Механизм реализации права избирателей на отзыв де­путата представительного органа местного самоуправления предусмотрен в локальных актах муниципальных образований

- уставах городских поселений, сельских поселений. Основа­нием для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления служит утрата доверия избирателей. Поня­тие «утрата доверия» является весьма оценочным и не опре­деляется на законодательном уровне. Анализ оснований для применения процедуры отзыва депутата представительного органа местного самоуправления даёт нам возможность выде­лить следующие элементы содержания данного понятия. Во- первых, это совершение депутатом конкретных противоправ­ных действий (бездействия) или принятие противоправных решений; во вторых, нарушение им законодательства Россий­ской Федерации, Республики Крым, нормативных правовых актов органов государственной власти, устава муниципально­го образования и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компе­тенции; в-третьих, причинение существенного вреда муници­пальному образованию и его жителям; в-четвёртых, наличие решения суда, подтверждающего все три вышеперечисленных условия. Противоправные действия депутата также могут вы­ражаться в систематическом непосещении без уважительных причин сессий представительного органа муниципального образования, неучастие в работе соответствующего комитета, депутатских комиссий, а также уклонение или отказ от выпол­нения поручений представительного органа муниципального образования.

Само голосование по отзыву депутата проводится в по­рядке, установленном федеральным и региональным законо­дательством, однако ни в одном нормативном акте нет уста­новленного количества граждан, которые должны явиться на участки голосования. Модельные законы об отзыве, под­готовленные ЦИК РФ, устанавливают необходимость 75 % явки избирателей, притом что выборы самого депутата могут считаться состоявшимися при явке только 20 % избирателей, включенных в списки, а победителем становится претендент, набравший больше голосов, чем его соперники (так называ­емое относительное большинство). Конечно, все это делает отзыв малореальным институтом непосредственной демократии. Устав г. Симферополя предусматривает, что депутат муниципального совета считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистри­рованных в избирательном округе, в котором был избран от­зываемый депутат.

Крайне редкое использование отзыва выборного долж­ностного лица местного самоуправления на практике обуслов­лено рядом объективных факторов:

1. депутатом должен стать наиболее авторитетный и по­рядочный человек, что зачастую и происходит;

2. избиратели зачастую изначально не предъявляют сво­им избранникам высокие требования;

3. избиратели нередко лишены права возбуждать вопрос об отзыве, так как депутаты в основном не связаны их наказами;

4. в силу низкого уровня правового образования избира­тели не знают всех тонкостей закона об отзыве, а иногда и о самой возможности его применения;

5. институт отзыва выборного лица местного самоуправ­ления недостаточно урегулирован в законодательстве, а меха­низм реализации этого права усложнён.

На сегодняшний день в Республике Крым и городе Сева­стополе идёт период становления института отзыва депутата представительного органа муниципального образования. Для реализации права на отзыв население муниципальных обра­зований новых субъектов Российской Федерации получило все необходимые правовые инструменты. Выборы депутатов в ор­ганы муниципальной власти, которые проходили в Республи­ке Крым и городе Севастополе в сентябре 2014 г., заложили фундамент для применения процедуры отзыва - большинство кандидатов в депутаты представительных органов муници­пальных образований, независимо от их партийной при­надлежности, получили наказы избирателей и обязались их исполнить. Также возможность отзыва обусловлена установ­лением мажоритарной избирательной системы при выборах депутатов представительного органа местного самоуправле­ния в большинстве уставов муниципальных образований.

Завершая наше исследование проблем внедрения и правовой регламентации института отзыва депутата предста­вительного органа местного самоуправления, хотелось бы от­метить, что на сегодняшний день отзыв выступает не только действенным инструментом для реализации непосредствен­ного народовластия населением муниципальных образова­ний, но и средством превентивного характера для предотвра­щения злоупотребления властью народными избранниками на местном уровне. Однако для практической реализации отзыва сегодня необходимо внести качественные изменения и дополнения в действующее законодательство для усовершен­ствования механизма его реализации, а именно, необходимо:

1. на законодательном уровне дать исчерпывающий пе­речень оснований для утраты доверия избирателей к выбор­ному лицу;

2. отказаться от судебного подтверждения или проверки оснований отзыва;

3. предусмотреть механизмы защиты от злоупотребле­ния правом на отзыв;

4. упростить процедуру реализации отзыва выборного лица;

5. ввести императивный партийный мандат для возмож­ности применения отзыва для депутатов, избранных по про­порциональной избирательной системе, тем самым уравнове­сив их статус;

6. повысить уровень правовой осведомлённости населе­ния, увеличить заинтересованность и вовлеченность населения муниципальных образований в деятельность по решению во­просов местного значения.

Институт отзыва не должен восприниматься как ограни­чение для деятельности депутата или как препятствие для его профессиональной работы. Законодатель предусматривает применение отзыва лишь как крайнюю меру конституционно­правовой ответственности при систематическом нарушении либо игнорировании исполнения депутатом своих обязанно­стей и наказов избирателей. Отзыв должен быть использован лишь в случаях, когда исчерпаны все средства обеспечения правомерной деятельности выборного должностного лица.

купить квартиру в Одессе