доставка грузов из США. Ваш контейнер прибудет из США или Канады уже через 20-25 дней. http://nordfraht.ru
С развитием науки и техники в повседневную жизнь человека входят новые технологии, и, как следствие, возникает потребность правового регулирования применения данных разработок, для того чтобы их использование служило на благо общества, а не вопреки ему. В этой связи интересным с научной точки зрения представляется институт электронного голосования, прогрессивное развитие и широкое применение которого привело к необходимости выработки специальной нормативно-правовой базы в этой области, в том числе и на международно-правовом уровне.
Первой международной межправительственной организацией, озаботившейся проблемой отсутствия международно-правового регулирования процедур электронного голосования, стал Совет Европы (далее – СЕ), впервые в истории международного права установивший региональные международно-правовые стандарты электронного голосования.
Опыт установления правовых стандартов электронного голосования в рамках СЕ представляется актуальным и для Российской Федерации, не только как для полноправного члена СЕ, но и в свете планомерного внедрения на территории нашей страны внутринациональной электронной системы голосования – ГАС (государственная автоматизированная информационная система) «Выборы», предназначенной для автоматизации избирательных действий.
Настоящая статья имеет своей целью выявление актуального состояния нормативно-правовой базы Совета Европы в области электронного голосования и посвящена вопросам формирования правовых стандартов СЕ в обозначенной области.
В отечественной науке вопрос формирования правовых стандартов СЕ в области электронного голосования остается неразработанным. Ключевыми исследованиями в этой сфере занимаются зарубежные ученые, из них необходимо выделить работы М.Макгэлей и П.Гибсона, М.Реммета, Т.М.Бучсбаума, Р.Й.Криммера.
I. Ретроспектива
Впервые термин «электронное голосование» (electronic(al) voting – e-voting) был введен в 1960-х гг. в США, где для голосования стали применяться специальные перфокарты, позволяющие компьютерной системе при помощи оптического сканирования считывать информацию о волеизъявлении избирателя, отраженную в специальном бюллетене. Электронное голосование включало в себя несколько новых способов, предполагавших использование персональных компьютеров и специальных машин для подачи и подсчета голосов избирателей, а также возможность выражения волеизъявления голосующего с помощью электронных средств.
В отличие от Америки электронное голосование в Европе начали применять значительно позже – в начале 80-х годов прошлого столетия.
В Нидерландах в 1982 году впервые при проведении выборов были использованы специальные машины для голосования (electronic voting machines). На законодательном уровне их применение было одобрено правительством лишь в 1989 году Генеральным актом по вопросам электронного голосования (General Act on Electronic Voting). С 1994 года правительство Нидерландов и представители власти на местах активно пропагандировали применение электронных машин для голосования при проведении выборов. Это было связано с рядом преимуществ такого голосования: простота использования машин (голосование происходило путем нажатия одной кнопки), сокращение числа избирательных участков и, как следствие, уменьшение затрат на организацию выборов, оперативный подсчет результатов, возможность использования машин пожилыми людьми.
В начале 90-х годов к Нидерландам присоединилась Бельгия, также использовавшая при проведении выборов специальные машины с целью облегчения процедуры подачи и подсчета голосов на избирательных участках. 11 апреля 1994 г. в закон о выборах Королевства Бельгии (The Election Law) специальным актом по автоматизации процедуры голосования (Law on Automated Voting) были внесены поправки, закрепляющие на законодательном уровне правомерность использования электронного голосования. После этого электронное голосование получило широкое распространение в ходе проведения парламентских и муниципальных выборов в 1999 г. и 2000 г. К началу 1999 г. 3,3 миллиона, или около 40 % бельгийцев, при общем количестве электората 7,5 миллионов отдали свои голоса на выборах с помощью электронных средств голосования.
Франция, следуя общим для Нидерландов и Бельгии тенденциям, начала активно применять машины для голосования в середине 90-х годов. В 1994 г. 4000 избирателей в Страсбурге приняли участие в апробировании процедуры электронного голосования на выборах в Европарламент, в 1995 г. в ходе президентских выборов участниками электронного голосования стали жители французского городка Исси-ле-Мулино, в 2000 г. в Лионе при проведении выборов впервые применили электронные бюллетени для голосования.
Правовое регулирование электронного голосования во Франции на тот период сводилось к выработке специальной национальной комиссией (Commission Nationale de l’informatique et des libertés) рекомендаций по вопросам защиты конфиденциальных данных голосующих в процессе электронного голосования. 1 июля 2003 г. комиссия утвердила рекомендацию относительно безопасности систем электронного голосования, в которой был поднят вопрос о необходимости при проведении электронного голосования отделять сведения, позволяющие идентифицировать избирателя, от информации о том выборе, который данный избиратель сделал в ходе голосования.
К началу 2000 г. такие страны, как Соединенное Королевство, Италия, Испания, Ирландия и ряд других стран запустили национальные пилотные проекты по внедрению процедур электронного голосования в ход проведения выборов. Таким образом, в начале процесса становления и развития электронного голосования правовое регулирование данного института осуществлялось посредством принятия на внутринациональном уровне соответствующих законодательных актов и рекомендаций по отдельным вопросам электронного голосования.
Существование на тот период узкой базы нормативно-правового регулирования электронного голосования, ограничивающейся внутренним законодательством, было обусловлено, на наш взгляд, рядом факторов: во-первых, доверием со стороны общества к данному институту, во-вторых, отсутствием публичного интереса к процедуре подсчета электронных голосов, в-третьих, убежденностью правительств в безопасности, эффективности и прозрачности процедуры электронного голосования. Такая тенденция сохранялась на протяжении нескольких лет, однако уже к 2004 г. ситуация резко изменилась.
II. Проблемы
В мае 2003 года избирательная комиссия Великобритании (the UK Electoral Commission) после проведения ряда пилотных проектов электронного голосования на местах с применением Интернета, сервиса коротких сообщений мобильных телефонов, цифрового телевидения в связи с выявлением ряда проблем рекомендовала правительству развивать и совершенствовать технические стандарты проведения электронного голосования для обеспечения возможности его успешного применения в будущем.
В Норвегии результатом апробирования процедуры электронного голосования на местных выборах в 2003 г. явился опубликованный при содействии Министерства муниципального управления и регионального развития оценочный доклад, в котором подробно освещалась необходимость дальнейшего совершенствования вопросов, связанных с обеспечением принципа тайны волеизъявления избирателей и повышением надежности электронных систем голосования.
В 2003 г. в Ирландии в ходе проведения опроса населения был выявлено, что большая часть граждан поддерживает внедрение электронного голосования. Спустя год после опроса в марте 2004 г. правительство Ирландии, озабоченное вопросами надежности и эффективности процедур электронного голосования, учредило специальную комиссию (Commission on Electronic Voting), уполномоченную давать заключения относительно достоверности результатов электронного голосования, а также обеспечения в ходе его применения принципа тайны волеизъявления избирателя. В декабре 2004 г. комиссия опубликовала свой первый доклад, затрагивающий вопросы надежности, точности и эффективности применяемой в Ирландии системы электронного голосования (First report on the secrecy, accuracy and testing of the chosen electronic voting system), в котором подробно освещались основные недостатки, выявленные в ее работе:
1) отсутствие единой версии программного обеспечения, необходимого для проведения электронного голосования;
2) наличие критических ошибок в работе программного обеспечения, отвечающего за прием и подсчет голосов избирателей, поданных с применением электронных технических средств;
3) отсутствие системы сертификации оборудования для электронного голосования со стороны уполномоченного на то независимого контролирующего органа;
4) отсутствие системы аудита полученных в ходе электронного голосования результатов.
После опубликования данного доклада большинство респондентов указали на то, что обсуждение вопроса внедрения электронного голосования должно быть отложено до того момента, как на избирательных участках будет обеспечено дублирование процедуры подачи электронного голоса обычными бумажными бюллетенями, чтобы обеспечить верификацию результатов электронного голосования на соответствие их действительности.
Таким образом, вместе с широким распространением электронного голосования в практике проведения выборов, обнаружившим ряд критических ошибок и проблем в процессе его прикладного применения, назрела необходимость консолидации опыта европейских государств в вопросах электронного голосования для обеспечения безопасности, открытости, достоверности его процедур при соблюдении основных принципов избирательного права. Внутринационального правового регулирования процедур электронного голосования более было недостаточно для его прогрессивного развития.
Европейским государствам был необходим единый международно-правовой документ, закрепляющий рамочные стандарты в этой области, как основной инструмент, во-первых, способный минимизировать критические ошибки, общие для всех государств в данной сфере, и, во-вторых, гарантирующий, что применение электронного голосования эффективно; экономически выгодно; обеспечивает доверие граждан к данному институту; направлено на обеспечение и уважение основных принципов демократических выборов; способствует дальнейшему технологическому развитию общества.
Международной межправительственной организацией, способной консолидировать европейский опыт применения электронного голосования, выступил СЕ.
III. Совет Европы на пути к единым стандартам
Руководствуясь положениями и выводами ряда документов по вопросам электронного голосования, подготовленных при содействии СЕ, например, предложения Соединенного Королевства СЕ по возможным шагам на пути принятия стандартов электронного голосования 2002 г. (Proposal for a Council of Europe activity on e-voting standards), государства-члены единогласно пришли к мнению о необходимости активных действий в этой области.
В 2003 году начала функционировать созданная под эгидой СЕ Многопрофильная специальная экспертная рабочая группа по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования (Multidisciplinary Ad Hoc Group of Specialists on legal, operational and technical standards for e-enable voting). Рабочее название группы IP1-S-EE, она была учреждена и функционировала в рамках комплексного проекта СЕ «Демократические институты в действии» (Making Democratic Institutions Work). В группу вошли государства – члены СЕ, интересы которых были представлены специалистами избирательных комиссий или министерств внутренних дел (в ряде государств за проведение выборов отвечают именно они), а также руководители Технического комитета по услугам в области организации выборов и проведения голосования (Election and Voter Services Technical Committee) Организации по разработке и систематизации информационных стандартов (далее – OASIS).
В компетенцию группы ad hoc входила разработка единых межгосударственных стандартов процедур электронного голосования, опирающихся на опыт, выработанный государствами-членами в этой области, а также разработка проекта стандартов электронного голосования для его дальнейшего утверждения Комитетом министров СЕ.
За два года группа ad hoc провела четыре сессии, в которых участвовали все страны. На первой из них, прошедшей в феврале 2003 г., был очерчен круг вопросов, требующих рассмотрения, и обсужден опыт, накопленный в отдельных государствах. На следующих двух – в сентябре 2003 г. и марте 2004 г. – был представлен черновой вариант рекомендации, в котором выделили пункты, не вызывавшие ни у кого возражений, по остальным пунктам работа продолжилась. На последнем заседании, прошедшем в июле 2004 г. в Страсбурге, был одобрен и подписан всеми участниками окончательный вариант документа, а Секретариату СЕ было поручено передать его в Комитет министров СЕ для дальнейшего утверждения.
30 сентября 2004 г. проект Рекомендации был утвержден Комитетом министров СЕ и получил официальное название Рекомендация Rec(2004)11 Комитета министров СЕ государствам-членам по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования (далее – Рекомендация).
Рекомендация явилась первым основополагающим документом в области международно-правового регулирования стандартов электронного голосования. В настоящее время на международном уровне в этой области не существует эквивалентного ей по разработанности международно-правового акта. Рекомендация консолидировала в себе передовые принципы избирательного права, опирающиеся на международно-правовые нормы, современные технологические стандарты, выработанные учеными в области информационных технологий электронного голосования, а также организационные стандарты, позволяющие минимизировать и исключить потенциальные риски нарушения избирательных прав, возникающие при проведении электронного голосования.
IV. Рекомендация Комитета министров СЕ по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования 2004 г.: основные новеллы
Рекомендация состоит из преамбулы и трех приложений, собственно составляющих основу Рекомендации: Приложение I – правовые стандарты (legal standards), Приложение II – организационные стандарты (operational standards), Приложение III – технические требования (technical requirements).
Преамбула Рекомендации, опираясь на важнейшие универсальные и региональные международно-правовые документы, закрепляющие избирательные права, такие как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Протокол № 1 к ней 1952 г., Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., Хартия основных прав Европейского союза 2000 г., учитывая тот факт, что использование новейших информационных и коммуникационных технологий возрастает с каждыми днем и государствам – членам СЕ необходимо следовать новшествам в этой сфере для применения их в практике осуществления демократии, определяет девять основных целей применения электронного голосования, а именно:
1) предоставление возможности избирателям голосовать дистанционно вне места нахождения избирательного участка;
2) упрощение процесса голосования;
3) содействие участию в голосовании гражданам, проживающим или находящимся за границей;
4) расширение доступа к процессу голосования избирателей с ограниченными возможностями, для которых представляется затруднительной личная явка на избирательный участок и использование установленного там оборудования для голосования;
5) увеличение явки избирателей посредством внедрения дополнительных способов / каналов голосования;
6) модернизация процесса голосования в соответствии с развитием общества и ростом использования новых технологий;
7) сокращение суммарных затрат на проведение выборов и референдумов;
8) повышение надежности результатов выборов и ускорение процесса подсчета голосов избирателей;
9) обеспечение повышенного качества обслуживания электората посредством предоставления дополнительных способов / каналов голосования.
Основополагающим условием применения процедур электронного голосования, ранее не закреплявшимся ни в одном международно-правовом документе, является условие о том, что в процессе проведения электронного голосования должны уважаться все принципы демократических выборов и референдумов. Рекомендация определяет, что электронное голосование должно быть таким же надежным, безопасным, как демократические выборы и референдумы, проводимые без привлечения каких-либо электронных средств или устройств. Это ключевое, с нашей точки зрения, условие, положенное в основу построения всех последующих 112 правил Рекомендации.
В преамбуле Рекомендации государствам-членам предлагается пересмотреть внутреннее законодательство, относящееся к вопросу электронного голосования, в соответствии с разработанными в ней стандартами. Рекомендация, однако, не требует от каждого государства-члена изменения внутренних процедур проведения голосования, которые существуют на момент принятия настоящей Рекомендации и используются в процессе применения электронного голосования, если данные процедуры отвечают принципам проведения демократических выборов. На наш взгляд, интересным представляется тот факт, что в данной правовой норме, относящейся к категории норм мягкого права, заключен императивный элемент, обязывающий государства пересмотреть внутренние процедуры, применяемые при электронном голосовании, если они не отвечают международно-правовым принципам демократических выборов.
Впервые в документе такого уровня разработан понятийный аппарат, применяемый при проведении электронного голосования (например, введены такие термины, как удаленное электронное голосование, избирательный канал, аутентификация индивида), и что, на наш взгляд, представляется особенно важным, дано международно-правовое определение понятия электронного голосования (e-voting) – это политические выборы или референдум, при проведении которых электронные средства используются, по меньшей мере, на стадии подачи избирателем голоса (предлагаемая формулировка определения).
Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, преамбула Рекомендации четко определила задачи электронного голосования, ключевое условие его применения, терминологию, используемую в этой области. Таким образом, основа для создания правовых стандартов в области электронного голосования была заложена.
Далее перейдем к анализу трех приложений Рекомендации, а также определим те проблемы, которые государствам – членам СЕ удалось устранить, приняв единые стандарты в этой области.
Приложение I – правовые стандарты – включило в себя условия, гарантирующие при проведении электронного голосования соблюдение фундаментальных принципов избирательного права, таких как всеобщее избирательное право, равное избирательное право, свобода волеизъявления избирателя, тайное голосование.
На наш взгляд, представляется целесообразным упомянуть относительно соблюдения принципа всеобщего избирательного права условие Рекомендации о том, что интерфейс электронной системы голосования должен быть понятным избирателю, легким в использовании и доступным лицам с ограниченными возможностями; относительно равного избирательного права – условие о том, что каждый электронный бюллетень избирателя должен быть посчитан только один раз, система электронного голосования не должна допускать мошенничества и попыток подать голос более одного раза; относительно свободы волеизъявления – условие о необходимости исключать любое сторонне влияние на принятие избирателем решения в процессе осуществления голосования, о возможности со стороны избирателя изменить свой выбор на любой стадии процесса электронного голосования до того момента, как голос был отдан; относительно тайны голосования – условие, гарантирующее, что в ходе применения электронной системы голосования невозможно будет установить связь между идентификационными данными избирателя и тем волеизъявлением, которое он выразил в процессе электронного голосования.
Правовые стандарты Рекомендации закрепляют также процедурные гарантии применения электронного голосования, следование которым решает проблему недоверия избирателей к данной процедуре. Среди процедурных гарантий наиболее важными, на наш взгляд, представляются следующие:
1) право избирателей апробировать внедренный способ электронного голосования до того момента, как он будет использован;
2) введение мониторинга системы электронного голосования со стороны независимого органа, уполномоченного на то властями, отвечающего за корректность и надежность работы системы голосования;
3) предотвращение любых несанкционированных попыток вторжения в электронную систему голосования;
4) защита конфиденциальности внесенных в систему электронного голосования данных относительно голосов избирателей, а также сведений, идентифицирующих личность голосующих.
Приложение II к Рекомендации – организационные стандарты – включает в себя критерии, позволяющие сделать вывод о том, насколько корректно была организована процедура электронного голосования. Задача этих стандартов – устранить основные ошибки, возникающие на этапе организации процесса электронного голосования, следствием чего является ущемление прав избирателей и нарушение принципов проведения демократических выборов. Для этих целей Приложение II рекомендует государствам – членам СЕ соблюдение следующих основных условий:
1) электронный голос не может быть отдан избирателем до официального уведомления о проведении выборов или референдума;
2) избиратель должен иметь возможность проверить информацию, которая содержится о нем в электронном реестре избирателей, и потребовать ее изменения в случаях недостоверности;
3) электронная система голосования должна быть свободна от любой информации, которая может повлиять на выбор избирателя;
4) рассекречивание содержания голосов избирателей до момента закрытия процесса голосования запрещено;
5) система электронного голосования должна обеспечивать возможность ее аудита;
6) представитель уполномоченного органа власти, отвечающего за организацию выборов, а также независимые наблюдатели должны присутствовать при подсчете голосов, отданных при помощи электронных средств.
Приложение III к Рекомендации – технические требования – содержит передовые технологические решения, разработанные исследователями в области информационных технологий и рекомендуемые СЕ для применения в процессе электронного голосования.
На наш взгляд, с правовой и технологической точки зрения, интересным представляется официальное закрепление впервые в документе такого уровня (правила 67–68 Рекомендации) использования специального языка программирования систем электронного голосования – Election Markup Language. Именно данный стандарт – спецификация языка программирования – рекомендуется для применения в электронных системах голосования в государствах – членах СЕ как наиболее надежный и защищенный.
Кроме того, в Приложении III документа даны рекомендации относительно технических критериев проведения электронного голосования. Среди наиболее интересных можно выделить следующие:
1) электронная система голосования должна защищать информацию аутентификации пользователей для то-
го, чтобы несанкционированные источники не могли вторгаться, перехватывать, модифицировать или иным образом получать доступ к защищенной информации;
2) должна быть обеспечена целостность и проведена проверка подлинности происхождения информации, передаваемой с одного этапа электронного голосования на другой;
3) должен существовать процесс сертификации, позволяющий проверять и сертифицировать любой компонент информационной и коммуникационной технологии электронного голосования в соответствии с техническими требованиями, описанными в настоящей Рекомендации.
Обеспечение надежности и безопасности внутринациональных систем электронного голосования возлагается Рекомендацией на полномочные органы государств – членов СЕ. Мониторинг соблюдения требований Рекомендации СЕ в области электронного голосования относится в соответствии с п. b ст. 15 Устава СЕ к компетенции Комитета Министров СЕ.
Таким образом, Рекомендация СЕ относительно электронного голосования содержит четкую систему правовых, организационных и технических стандартов электронного голосования, выработка и структурирование которых позволяют государствам-членам внедрить и развивать инструмент электронного голосования на внутринациональном уровне, обеспечив тем самым прогрессивное развитие общества. Однако это не единственное достоинство Рекомендации СЕ.
IV. Перспективы развития правовых стандартов СЕ в области электронного голосования
Закрепление стандартов электронного голосования в форме Рекомендации Комитета министров не случайно.
На наш взгляд, данный документ можно отнести к международно-правовым актам «мягкого права», не связывающим государства строгими обязательствами исполнения. По нашему мнению, это оптимальная для сферы электронного голосования форма закрепления правовых норм, так как именно она обеспечивает, во-первых, гибкость применения стандартов, а во-вторых, возможность дальнейшего совершенствования положений Рекомендации в соответствии с требованиями времени и потребностями государств в этой сфере. Данное утверждение подтверждается, в том числе, и практикой.
Принимая Рекомендацию, государства – члены СЕ условились раз в два года проводить специальное совещание для того, чтобы пересматривать политику и опыт применения электронных систем голосования, накопившийся с момента принятия Рекомендации.
Первое такое совещание состоялось в Страсбурге в ноябре 2006 г., второе – в Мадриде в октябре 2008 г., третье – в ноябре 2010 г. в Страсбурге.
До 2008 г. проведение подобных совещаний сводилось в основном к обмену опытом применения стандартов СЕ на внутринациональном уровне.
На мадридском совещании впервые было предложено уделить особое внимание тем положениям Рекомендации, которые затрагивают вопросы сертификации электронных систем голосования и вопросы обеспечения прозрачности его процедур. В дальнейшем специально созданная для этих целей рабочая группа выработала два руководства по сертификации систем электронного голосования (Guidelines for developing processes that confirm compliance with prescribed requirements and standards) и обеспечению прозрачности его процедур (Guidelines on transparency of e-enabled elections). Эти документы конкретизировали и развивали стандарты, закрепленные в Рекомендации, и были утверждены на третьем совещании в Страсбурге в ноябре 2010 г. Таким образом, гибкость стандартов СЕ в области электронного голосования усиливает положительную тенденцию его повсеместного внедрения и применения при проведении голосования в государствах-членах, как института, в полной мере обеспечивающего соблюдение и уважение принципов демократических выборов.
По нашему мнению, нормативно-правовая база Совета Европы в области электронного голосования находится на начальном этапе своего формирования. В её основе лежит Рекомендация Rec(2004)11 Комитета министров СЕ государствам-членам по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования, а также документы СЕ, не имеющие обязательной юридической силы и разработанные с целью конкретизации данных стандартов.
Учитывая тот факт, что до принятия Рекомендации СЕ по вопросам электронного голосования не существовало столь разработанного комплексного документа в данной области, его утверждение государствами – членами СЕ можно назвать первым шагом на пути формирования международно-правовых норм, регулирующих процедуру электронного голосования.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (34) 2011
