Свобода движения рабочей силы является одним из фундаментальных принципов зарождающегося европейского трудового права. Вместе с тем, в национальном законодательстве постсоветских республик и международных договорах, заключенных в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) и Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) он текстуально не так четко закреплен, хотя из систематического толкования различных нормативных источников и может быть выведен.
В теоретическом плане отметим, что анализируемый нами принцип, равно как и принципы свободы труда и свободы трудового договора, является конкретизацией общеправового принципа формальной свободы. Именно формальная (а не фактическая) свобода, как потенциальная возможность определения индивидом своего поведения, является первоосновой других форм свободы, в т.ч. и в сфере труда.
Принцип свободы движения рабочей силы дополняется и другими смежными, хотя и не тождественными принципами: свободы труда, запрещения принудительного труда, формального равенства, социальной справедливости, но имеет и свой особый юридический смысл и назначение.
1. Свобода передвижения работников в актах ЕС и Совета Европы
Как подчеркивал проф. В. Бломайер, «большое значение для европейского трудового права имеет принцип свободного передвижения работников, согласно которому работодателям запрещена любая дискриминация работников, прибывающих из других государств-членов».
Строго говоря, праву Европейского Союза (ЕС) более характерны термины «свободное движение трудящихся» и «свобода передвижения лиц», второй из которых шире первого. Последняя категория, как отмечают С.Ю. Кашкин и П.И. Калиниченко, может пониматься в двух смыслах: широком и узком. Если узкий смысл принципа свободы передвижения лиц охватывает собой только свободу передвижения работников (т.е. трудящихся), то широкий включает в себя также свободу передвижения неработающих лиц (студентов, пенсионеров), работников, являющихся гражданами третьих стран, безвизовое передвижение лиц в Шенгенском пространстве и свободу учреждения юридических лиц. От себя добавим, что широкий смысл должен охватывать также свободу передвижения работодателей-физических лиц (в т.ч. предпринимателей, использующих наемный труд) и неработающих членов семьи работников.
Прежде всего обратимся к первичному праву ЕС. В ст. 45 (бывшая ст. 39) Договора о функционировании Европейского Союза от 25.03.1957 г. (Римский договор в редакции Лиссабонского договора от 13.12.2007) провозглашено, что внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников. Причем такая свобода будет включать отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудового найма, заработной платы и других условий труда и занятости. Конкретизированные правомочия, вытекающие из принципа свободы передвижения работников, перечислены в п.3 ст. 45 того же Договора: а) принимать реально предлагаемую работу; b) свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов; c) проживать на территории любого из государств-членов, занимаясь трудовой деятельностью в соответствии с законодательными, распорядительными и административными положениями, регулирующими труд работников данного государства; d) оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности в этом государстве на условиях, которые будут определены регламентом, принятым Комиссией.
В Хартии Европейского Сообщества об основных социальных правах трудящихся от 09.12.1989 г. на первое место среди основных социальных прав трудящихся было поставлена свобода передвижения. Согласно п. 1 данной Хартии каждый трудящийся ЕС имеет право на свободу передвижения по территории Сообщества в зависимости от ограничений, оправданных общественным порядком, государственной безопасностью и здоровьем общества. Право на свободу передвижения дает каждому трудящемуся возможность работать в Сообществе по любой профессии или специальности в соответствии с принципом равного отношения к вопросу о доступе к наемному труду, условиям труда и социальной защите в принимающей стране (п.2 Хартии). В развитие вышеуказанных норм п. 3 Хартии провозгласил, что право на свободное передвижение предусматривает: 1) гармонизацию условий проживания во всех государствах - членах, особенно в случае воссоединения семей; 2) устранение препятствий, возникающих в результате непризнания дипломов или эквивалентов свидетельств о профессиональной квалификации; 3) улучшение условий жизни и работы трудящихся приграничных районов.
В преамбуле Хартии Европейского Союза об основных правах (2007/С 303/01) подчеркивается, что ЕС обеспечивает свободное передвижение лиц, услуг, товаров и капиталов, а также свободу учреждения, а в ст. 15 провозглашается право на труда, принцип свободы труда гражданам, реализуемый во всех государствах-членах. Как отмечает Ю.С. Кашкин, «на сегодняшний момент Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., как и Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г., обязательной силы не имеет, хотя Суд ссылается в своих решениях на эти документы». С некоторой долей условности основные права и свободы, провозглашенные в названных хартиях, на наш взгляд, можно рассматривать как общепризнанные между государствами-членами ЕС принципы, «сгустки» естественного права, которые используются Судом ЕС для преодоления пробелов и разрешения коллизий в нормах трудового права.
Целый ряд регламентов и директив ЕС направлен на обеспечение свободы движения рабочей силы, а именно:
Регламент (ЕЭС) Комиссии «О праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности» от 29.06.1970 г. № 1251/70;
Регламент (ЕЭС) Совета «О свободном передвижении работников внутри Сообщества» от 15.10.1968 г. № 1612/68;
Директива Европейского Парламента и Совета «О праве граждан и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, изменяющая Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменяющая Директивы …» от 29.04.2004 г. № 2004/38/ЕС.
Как справедливо отмечают Г. Горниг и О. Витвицкая, «практика Суда ЕС признала возможность распространения принципа свободы передвижения работника на иные правоотношения, например, на мероприятия, предпринимаемые работодателем». Кроме того, нормы о свободе передвижения работников широко истолковываются Судом ЕС, распространяясь и на государственных служащих и военнослужащих.
В реализации принципа свободы движения рабочей силы определенную роль сыграли документы, принимаемые в рамках Совета Европы. Напомним, что первоначально Европейская социальная хартия была принята Советом Европы 18.10.1961, а затем была пересмотрена 03.05.1996 г., постепенно заменяя собой первоначальную Хартию 1961 года.
По состоянию на апрель 2009 года из 47-ми государств-членов Совета Европы 40 ратифицировали Хартию (13 - в редакции 1961 года, 27 - в редакции 1996 года). В настоящее время Государственная Дума России поставила вопрос о ратификации данного документа. Республика Беларусь, пока не являющаяся членом Совета Европы, находится сторонним наблюдателем указанного процесса. Вместе с тем, учитывая многовекторность политики нашего государства, представляется перспективным вхождение Беларуси в состав Совета Европы с последующей ратификацией вышеуказанной Хартии, а также Европейской конвенции <http://www.constitution.garant.ru/DOC_2440800.htm> по защите прав человека и основных свобод.
В п. 18 и 19 Европейской социальной хартии (в редакции 1996 г.) провозглашено, что граждане любого Государства - участника Хартии имеют право на любую приносящую доход работу на территории другого Государства участника Хартии на началах равенства с гражданами последнего, если только ограничения не вызваны существенными экономическими и социальными причинами; работники-мигранты - граждане Государства - участника Хартии и члены его семьи имеют право на защиту и помощь на территории любого другого Государства - участника Хартии.
Обратим внимание, что соответствующие параграфы данной Хартии после ее ратификации или одобрения государствами-членами Совета Европы обрели для них значение международного договора и, следовательно, обязательны к исполнению (в этом ее отличие от формально не обязательных вышеупомянутых хартий ЕС).
2. Свобода движения рабочей силы в правовых источниках СНГ и ЕврАзЭС
В большинстве конституций стран-участниц СНГ провозглашено общепризнанное право о свободе передвижения граждан. Так, например, согласно ст. 30 Конституции Республики Беларусь граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно. Аналогичные нормы закреплены в ст. 27 Конституции Российской Федерации, ст. 33 Конституции Украины, ст.21 Конституции Республики Казахстан и проч. Вышеупомянутые конституционно-правовые нормы, очевидно, распространяются на граждан данных государств и их свободное передвижение на территории этих государств, поэтому обратимся к международным договорам, заключенным в рамках СНГ, касающимся свободы передвижения работников из одного государства-члена в другое.
Характерно, что уже в ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, заключенного в г.Минске 08.12.1991 г. и вступившее в силу для Республики Беларусь 10.12.1991 г. была закреплена приверженность государств-членов СНГ такому принципу как свобода передвижения граждан.
В Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств, утвержденной на Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29.10.1994 г., были провозглашены важные социально-трудовые права граждан государств-членов СНГ: во-первых, закреплено создание единого рынка труда с безвизовым перемещением граждан на их территории; равные права на труд, приносящий им доход и связанный с удовлетворением их личных и общественных потребностей, на территории любого государства (ст. 1); во-вторых, трудовые гарантии, связанные с профессиональным и квалификационным статусом, а также с длительностью трудового стажа, которые обеспечиваются работникам на основании документов, полученных в суверенных государствах, без дополнительного подтверждения (ст. 2) и др.
В ст. 22 Конвенции СНГ от 26.05.1995 г. «О правах и основных свободах человека», заключенной между Арменией, Беларусью, Грузией, Кыргызстаном, Молдовой, Россией и Таджикистаном и вступившей в силу 11.08.1998, провозглашено, что каждому, кто законно находится на территории какой-либо Договаривающейся Стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства. При этом каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Обратим внимание на то, что вышеуказанные права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, для охраны здоровья и нравственности населения или для защиты прав и свобод других лиц.
Соглашение о формировании Единого экономического пространства ЕЭП), заключенное между Беларусью, Казахстаном, Российской Федерацией и Украиной 19.09.2003, ратифицированное Республикой Беларусь 14.05.2004 и вступившее в силу 20.05.2004 в числе основных принципов функционирования ЕЭП называет обеспечение свободы перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы через границы государств-участников. При этом под принципом обеспечения свободного движения рабочей силы понимается обеспечение беспрепятственного перемещения физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО.
Как верно отмечает Г.А. Василевич, «потенциал Содружества может быть в еще более значительной степени усилен, если его правовая система будет развиваться таким образом, чтобы быть адекватной требованиям времени, для которого характерно развитие двух взаимодополняющих процессов - глобализации и регионализации».
Реальными мерами по обеспечению такого свободного передвижения работников могли бы стать полная отмена визового режима между государствами-членами СНГ и признание дипломов о высшем, среднем специальном образовании, ученых степеней и званий, а также о профессиональной подготовке, полученных в одном государстве-члене на территории другого государства-члена. К сожалению, подобные меры пока существуют лишь между несколькими государствами-членами СНГ (в частности, Беларусью и Россией и то с некоторыми ограничениями).
ЕврАзЭС была создана в 2000 году пятью постсоветскими республиками (Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Таджикистаном) в целях развития процессов интеграции между ними и углубления взаимного сотрудничества в различных областях. В 2006 году к ЕврАзЭС присоединилась Республика Узбекистан. Учредительным документом этой международной организации является Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10.10.2000 г. (вступивший в силу 30.05.2001 и действующий в редакции протокола от 25.01.2006), который определяет систему и компетенцию органов этого объединения, условия членства в нем государств и иные организационно-правовые вопросы.
К 2007 году в рамках ЕврАзЭС на Межпарламентской ассамблее ЕврАзЭС была одобрена Евразийская социальная хартия, согласно которой граждане государств-членов ЕврАзЭС имеют право заниматься на территории государства Сообщества любой приносящей доход законной деятельностью на равных основаниях с гражданами государства пребывания, за исключением ограничений, вызванных вескими экономическими или социальными причинами.
При оценке юридической силы вышеуказанной хартии и других документов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС, следует учитывать, что в отличие от регламентов ЕС акты органов ЕврАзЭС не имеют прямого действия. Этот вывод был подтвержден в толковании Суда ЕврАзЭС, чьи полномочия до настоящего времени выполняет Экономический Суд СНГ. Так, в Консультативном заключении Экономического Суда СНГ от 10.03.2006 № 01-1/3-05 «О толковании договора об учреждении Евразийского Экономического Сообщества от 10 октября 2000 года» содержится два важных вывода для оценки значения актов, принимаемых органами ЕврАзЭС: во-первых, данное Сообщество не обладает наднациональными полномочиями и акты его органов не могут применяться в государствах непосредственно; место решений органов ЕврАзЭС в иерархии актов национального законодательства государствами - членами ЕврАзЭС не определено. В настоящее время, полагаем, нет достаточных правовых оснований для включения актов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС в систему национальных источников трудового права стран-членов (в т.ч. Беларуси). Для такого встраивания актов этого Сообщества с системы национальных источников права потребуется: во-первых, наделение органов ЕврАзЭС надгосударственными полномочиями по принятию актов прямого действия, во-вторых, санкционирование такого действия через внесение изменений в Конституции и национальные законы государств-членов. Пока, такие перспективы маловероятны.
Пожалуй, единственный источник права, принимаемый в рамках ЕврАзЭС, порядок принятия и контроля которого имеет довольно четкую нормативную базу - это основы законодательства. Такой нормативной базой выступает Договор о статусе основ законодательства Евразийского Экономического Сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации, ратифицированном Законом Республики Беларусь от 04.05.2005 № 7-З и вступившем в силу 24.09.2007. Отметим, что в настоящее время идет процесс разработки Основ законодательства о труде ЕврАзЭС и планируется их обсуждение и принятие на Межпарламентской ассамблее ЕврАзЭС. Для сравнения напомним, что проект Модельного Трудового Кодекса для государств-участников СНГ, несмотря на факт своей разработки, так и не был вынесен на обсуждение Межпарламентской ассамблеи СНГ. Остается надеяться, что разработка проекта Основ законодательства о труде ЕврАзЭС не станет безрезультатной. Во всяком случае, последующее принятие данного проекта способствовало бы дальнейшей унификации законодательства о труде в государствах-членах, имеющих собственные Трудовые кодексы со значительными национальными особенностями.
3. Свобода движения рабочей силы по законодательству Беларусии
В таком программном нормативном документе как Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 - 2015 годы, утвержденных Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 04.11.2006 г. № 1475 закреплено, что в целях регулирования внешней миграции политика государства будет ориентирована на совершенствование законодательства в области свободы передвижения и выбора места жительства; усиления борьбы с незаконной миграцией; развития внешней трудовой миграции рабочей силы на основе создания единой системы ее учета и регулирования (раздел 3.2).
Схожая задача поставлена и в Программе деятельности Правительства Республики Беларусь на 2006 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.05.2006 г. № 664, согласно п. 3.1.6 которой приоритетом станет совершенствование законодательства в области свободы передвижения и выбора места жительства.
Ряд ограничений по свободе передвижения работников в пределах Республики Беларусь уже сняты. В частности, с 1 января 2008 года решением Минского городского исполнительного комитета от 15.11.2007 г. № 2631 было отменено взимание платы за приглашение в г.Минск на работу иногородних граждан (в том числе иностранных работников). Граждане имеют право на самостоятельный поиск работы, трудоустройство как в Беларуси, так и за пределами Республики Беларусь в соответствии с законодательством; безработные имеют право на переселение в другой населенный пункт с направлением их к новому месту работы (ст. 6, 8, 13 Закона Республики Беларусь от 15.06.2006 г. № 125-З «О занятости населения Республики Беларусь).
Вместе с тем, в законодательстве Республики Беларусь остаются определенные проблемы со свободой передвижения работников из числа выпускников государственных вузов, направленных по распределению после их окончания; граждан, обязанных возмещать государству расходы по содержанию их детей; безработных, привлекаемых к оплачиваемым общественным работам. Свобода труда и движения рабочей силы в Беларуси по-прежнему ограничивается широким распространением контрактной системы найма, не допускающей увольнение работников по собственному желанию. Вышеуказанные нормы-ограничения во многом расходятся с международно-правовыми и европейскими стандартами в сфере труда и в перспективе, полагаем, нуждаются в отмене или изменении.
В заключение статьи выразим надежду на перспективу включения Республики Беларусь в дальнейшие взаимовыгодные интеграционные процессы как в западной направлении в рамках Совета Европы и Европейского Союза, так и восточном - в рамках СНГ, ЕЭП и ЕврАзЭС.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (15) 2009
