Сегодня политика делается по ту сторону национальных границ. Это значит, что европейская интеграция расширяет формат политики и формирует для регионов единое пространство политических действий. Такое убеждение укоренилось в сознании европейского общества как вызов существующему порядку демократии. Европеизация как расширение политического пространства не просто накаляет дискуссии о существующих возможностях политики регионов. Данный процесс приобретает особое значение для практики, поскольку ритм интеграции все больше корректирует традиционные схемы политического порядка. Поэтому нам важно знать, в каком объеме пропагандируемые в Европе идеи региональной политики разделяются в странах Сообщества, и при каких условиях регионы действительно сближаются между собой.
Исходным тезисом наших размышлений выступает утверждение о том, что руководящие принципы интеграции реализуются на практике в регионах различно: они зависят как от формы организации политики и экономической эффективности, так и от перспективы развития отношений между государством и обществом, которые зависят от политической культуры. В центре внимания стоят три ключевых принципа европейского Сообщества: рыночная конкуренция, партнерское управление и право голоса регионов. При этом нам хотелось бы знать, как переводятся концептуальные идеи интеграции в практическую плоскость, способствуют ли они солидарности европейских институтов со структурами регионов. Важным моментом рефлексии является также оценка подходов, которые определяют сегодня интересы политики, её зависимость от деловых, экономических и политических отношений, которые оформляются институционально. В таком ключе мы будем исследовать развитие концепции европеизации, которая направляет сегодня развитие региональной политики в Европе.
Идеи, которые определяют политику интеграции, имеют особое значение по следующим причинам: во-первых, они напрямую затрагивают политику регионов; во-вторых, влияют на развитие программ Европейского Сообщества; наконец, они состоят в амбивалентных отношениях между преимуществами автономии и уровнем благосостояния, которые выступают главным фактором перемен. Лозунг «Европа регионов», который провозглашается Европарламентом и Еврокомиссией, несет в своем содержании обещание преимуществ сотрудничества, что усиливает стремление регионов к автономии. Одновременно с этим участие в процессах рыночной интеграции и подчинение всех субъектов единым правилам конкуренции ограничивают автономию и представление региональных интересов. Превращение принципа партнерства в фактор планирования и имплементации программ ЕЭС провоцирует конфликт интересов между политическими и социальными субъектами интеграции, что мешает распространению солидарности на европейском уровне. В связи с этим важным пунктом анализа интеграции становится оценка права голоса региона, который тесно взаимосвязан с рыночной экономикой, оптимизирующей результаты реальной политики. Находят ли эти идеи отклик у регионов и насколько они подходят для них?
Результаты анализа важно сгруппировать по следующим направлениям. С одной стороны, надо ответить на вопрос, насколько эффективно Сообщество в своих действиях на разных уровнях политики. Приводят ли они к фактической кооперации между политикой и экономикой на региональном уровне? Исследования сети интеграции демонстрируют не просто серьезные противоречия, которые можно интерпретировать как функциональные ошибки. Консерватизм институциональной практики препятствует динамике необходимых перемен, и независимо от структурных вариантов моделей организации, от интеграции выигрывают только конкурентоспособные регионы, одновременно «загоняя в тупик» регионы слабые.
ТАНДЕМ ЕВРОПЕИЗАЦИИ И РЕГИОНАЛИЗАЦИИ
Призыв к усилению «третьего уровня» европейской политики повсеместно находит отклик у регионов. Вместе с тем, различия в вариантах регионального развития не всегда соответствуют общепринятым установкам. Дифференциация в конституционно-правовом положении лишь частично объясняет существующие проблемы в регионах. Ответ на вопрос, каким должно быть влияние регионов в Европейском Сообществе, также маркирует лишь тенденцию ожиданий. Например, во Франции опрос в различных провинциях показывает сдержанную реакцию на происходящий процесс интеграции регионов. Как официальные, так и региональные представители выступают за расширение политической автономии и имеют поддержку у большинства населения. Хотя есть определенные отклонения от общей картины, в целом она вписывается в концепции регионализма. Вместе с тем, настрой на усиление роли регионов носит сегодня уже не характер дебатов о «Европе регионов»: они уже прошли свой кульминационный момент. Скорее речь идет о рефлексии в плоскости институционального выражения интересов и распространения общеевропейских компетенций на региональную практику.
Как показывают проведенные исследования, дифференциация интересов между публичными и частными участниками незначительна. Тем не менее, было бы неверным делать из этих данных окончательный вывод о сложившейся картине «Европа регионов». Налицо расхождение между моделью и реальностью, поэтому переоценка роли регионов должна вестись уже не в рамках стандартов имеющейся политики, а в направлении поиска дополнительных возможностей для их участия. Надо изучать такие варианты отношений с регионами, где есть более широкое представительство, и очевидно не противопоставление, а дополнение стратегии сотрудничества вне национальных границ. Очевидно, что независимо от действующих установок региональные участники должны иметь возможности строить прямые контакты с центральными институтами Сообщества. Однако имеют место и прямо противоположные тенденции.
На севере, прежде всего, в Уэльсе и Германии, интеграция не только укрепляет конкурентоспособность регионов, но и сокращает региональные диспропорции. В романской же части Европы наблюдается совершенно другой процесс. Отчасти это можно объяснить уже сложившимися политическими традициями. Для послевоенной Германии интеграция рассматривалась как неоспоримые преимущества надгосударственной кооперации для повышения благосостояния. Такой же контекст характерен и для оценки интеграции в Соединенном Королевстве: европейское Сообщество, равнозначное «Общему рынку», давало лишь экономические преимущества, не затрагивая политический контекст британского отношения к суверенитету. Одновременно с этим на юго-западе Европы представление о роли ЕЭС имело совершенно другую основу и касалось не только экономических благ. По этим причинам к моменту заключения Основных Договоров Сообщества была сформулирована установка на усиление социального представительства и расширение парламентского участия граждан в политике. Поддержку такой тенденции показывают сегодня результаты опроса общественного мнения в Италии, Франции и Испании, где население традиционно более высоко, чем в Германии, оценивает роль Европарламента.
БАЛАНС ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПОЛЬЗЫ
С самого начала развития интеграции ее идеалом было достижение благосостояния через конкуренцию. Эта идея была лейтмотивом последующих процессов, которые нашли отражение в содержании основных Договоров о политическом порядке. Непреходящее значение этой идеи подчеркивается и в «Белой книге» «Рост эффективности», которая издана Еврокомиссией в 1993 году. Сегодня каждый шаг углубления интеграции сопровождается не только дебатами о рыночной конкуренции, но и дискуссиями о региональной политике. Еще в 80-х годах расширение Европейского Сообщества на юг и развитие там внутреннего рынка разожгли споры о возможностях и проблемах интеграции для слабых регионов. Восприятие конкуренции как средства развития экономики и механизма выравнивания диспропорций неизменно наталкивалось на скептицизм, особенно в регионах с невыгодным периферийным положением. Высказывалось опасение, что постоянное давление конкуренции не может оказывать положительного влияния на экономику. Поэтому со временем был оформлен принцип об экономической и социальной взаимопомощи, который стал эксплицитным требованием Маастрихтского Договора.
Беспокойство по поводу невыгодного пространственно-экономического положения является предметом как практических, так и организационно-политических дебатов. Этот вопрос поднимается при каждом кризисе, вызывая противостояние между неолиберальным развитием экономики и рыночной конкуренцией. Вместе с тем, на заднем плане различных оценок неизменно присутствует стремление к дальнейшей интеграции, что воспринимается как убедительная победа общеевропейской политики. Сегодня из опросов общественного мнения следует, что примерно 84 % респондентов рассматривают вовлечение регионов в экономическую конкуренцию как полезный процесс. В этом согласии нет значительных отклонений на уровне регионов, несмотря на различия в их экономическом положении. И все же интересна дифференциация оценки интеграции по регионам государств – членов ЕЭС.
В Германии присутствует одностороннее восприятие преимуществ интеграции, которое не позволяет видеть расхождение между потребностями и возможностями для разных регионов. Особенно наглядна разница во мнениях при сравнении возможностей европейского и межгосударственного сотрудничества. Здесь хорошо видна положительная роль конкуренции, которая находится под контролем ЕЭС. Если исходить из позитивного содержания понятия «конкуренция» и сдерживать протекционизм, то преимущества интеграции даже для слабых регионов очевидны. Но именно здесь региональные интересы наталкиваются на принципы организации традиционной политики, которые определяют возможности представительства регионов. Другой проблемой становится оценка экономического положения регионов в зависимости от баланса «затраты-результаты», которая не дает регионам равных возможностей. Однако констатация данных проблем не означает, что национальные или региональные факторы имеют приоритет перед факторами экономическими.
ЕВРОПЕЕЦ, УБЕЖДЕННЫЙ ИЗ ОПЫТА
«Проевропейские» настроения становятся рефлексом не только национальных установок, но и персональных качеств субъектов политики. Об этом свидетельствуют результаты многолетних опросов «Евробарометра» и тенденции развития интеграционной политики. Хотя принадлежность к тому или иному региону определяет нюансы отношения к членству в ЕЭС, интеграция рассматривается национальной политикой как неоспоримое преимущество. Вместе с тем интересно узнать, есть ли различия в оценке интеграции в зависимости от национальной или региональной принадлежности, вида и динамики связей регионов в рамках общеевропейской политики?
Участие в программах ЕЭС вынуждает приспосабливаться административные структуры к европейской политике. Те организации, которые постоянно участвуют в европейских технологических, политических или исследовательских программах, гораздо лучше воспринимают необходимость модернизации политики интеграции. Это относится к большинству регионов, но наиболее явно выражено в позиции Баден-Вюртемберга, Ломбардии и Уэльса. Из анализа опросов следует, что участие в европейской политике меняет установки и самих политиков. Независимо от того, какая организация выступала в опросе, «проевропейские» настроения сильнее там, где активнее участие в интеграции. Причем межрегиональное сравнение показывает, что ни различия в политической организации, ни экономическая дифференциация не снижают роли данного фактора.
И все же есть исключения из общего правила, например, в регионах Сицилии и Каталонии. Несмотря на основательную критику отдельных сторон политики интеграции, в целом здесь преобладают «проевропейские» настроения, поскольку Сообщество стремится решать те проблемы, которые на национальном уровне кажутся неразрешимыми. Вместе с тем, процесс интеграции наталкивается в регионах на барьеры национальной политики. В отношениях с Брюсселем Сицилия не отличается самостоятельностью, а для Каталонии, наоборот, характерно стремление как к большей автономии и суверенитету, так и к европейскому рынку и конкуренции. Такие настроения поддерживаются региональной прессой и, опираясь на широкий консенсус, питают программные установки местной элиты. Поэтому критерий оценки «затраты-результаты» выглядит в таком контексте неубедительно. Очевидно, что в конфликте между Каталонией и Мадридом региональные проблемы превращаются в средство борьбы за расширение автономии.
ИДЕИ И РЕАЛЬНОСТЬ КООПЕРАТИВНОЙ ПОЛИТИКИ
Уже стало банальным блокировать доступ регионов в европейскую политику. Не только структурная политика ЕЭС или программы содействия направлены сегодня напрямую к регионам. Существуют многочисленные формы регулирования отношений, которые делают легитимным участие регионов в принятии решений, предоставляя им право представлять и защищать собственные интересы. Достигая европейского уровня, эти интересы ищут новые формы для выражения, что вынуждает приспосабливаться действующую политику. Таким образом, через расширение политического пространства происходит изменение политических стандартов. Вследствие этого происходит реорганизация управления и создание кооперативных моделей отношений, где институты Сообщества способствуют их реализации. Наглядным примером такого процесса выступает реформа структурного фонда, где принципы субсидиарности и партнерства уже превратились в конкретные правовые методы и процедуры. Таким образом, сетевая организация интеграции формируется не только из соображений эффективности, но и из критериев легитимности.
Субнациональная политика связывает европейскую политику в многоуровневую систему, где в едином жизненном пространстве сосуществуют различные участники политики, экономики и науки. Члены Сообщества пытаются преодолеть существующие проблемы управления интеграцией, которая превратилась в высоко дифференцированную и комплексную систему отношений. Институционализация права на самоопределение рассматривается сегодня как особый субститут, который призван восполнять недостатки парламентаризма. Тем не менее, идеалы не всегда находят место в организационном формате старых традиций, и часто не хватает как понимания, так и возможностей модернизации действующей политики. Поэтому можно сделать вывод о том, что кооперативному управлению по-прежнему не хватает полноправного участия регионов в политике. Поскольку идеи о легитимации «права на участие» связаны с доступом в большую политику, хотелось бы знать, как воспринимается кооперативное управление различными участниками интеграции и как оно реализуется на практике.
ИДЕЯ КООПЕРАТИВНОГО СОЮЗА «ГОСУДАРСТВО–ЭКОНОМИКА»
Философия «партнерского управления» находит поддержку во всех регионах, что наглядно показывают результаты многочисленных опросов. Идея «принимать решения сообща» через переговоры, в которых государство берет на себя роль модератора, находит поддержку примерно у 72,6 % респондентов. Участие в консультациях также приветствуется, поскольку оно способствуют более широкому представительству интересов, изменяя формат европейской политики. При наличии всех национальных и региональных различий такое согласие можно рассматривать как толерантность к существующим различиям в экономике со стороны представителей экономических союзов и предпринимательства, профсоюзов и политических партий, парламентов и полуофициальных структур. Свое несогласие выражают только те субъекты политики, которые опасаются затягивания переговоров или недостаточной персональной ответственности у регионов.
Масштабы и значение поддержки у регионов можно протестировать ответами на вопрос: должно ли возрастать влияние социальных групп в совместных проектах «Государство–экономика?». Здесь наглядно видно, какова степень согласия и однородность его распределения в территориальном и функциональном измерениях интеграции.
МОДЕЛИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Формированию кооперативного управления способствует не просто позитивное восприятие идей, но и активное, тактически спланированное сотрудничество в комитетах ЕЭС. Для того чтобы реально оценить возможности союза «Экономика и политика», необходимо обраться к многостороннему анализу сети интеграции.
От 60 до 70 субъектов регионального, национального и европейского уровня, представляющих важнейшие организации Сообщества, выступают в поддержку модернизации регулирования региональных отношений. Подтверждают значение таких отношений и различные анализы региональной практики, с помощью которых можно критически оценить существующую организацию, аргументацию действий и приемлемость стиля политики в соответствии с влиянием идей интеграции. Глубокий всесторонний анализ характера и структуры отношений позволяет сформировать релевантную политику регионов, которые не удовлетворены своим положением. Такой анализ помогает выбирать именно те варианты политики, которая наиболее отвечает реалиям регионального развития. Результаты анализа можно рассматривать и как постановку новых вопросов, которые возникают на фоне идей интеграции, плохо совместимых с ее фактической организацией. Таким образом, можно оценивать противоречия между идеей и реальностью интеграции, соответствие между схемами европейской политики и ожиданиями регионов, а, следовательно, совместимостью структуры и функций сетевых отношений.
Кооперативная модель эффективного союза «Государство–общество», которая отводит публичным участникам связующую, а не направляющую роль, сталкивается в реальности с политикой, где государственные инстанции неизменно стоят в центре событий. Это означает, что расстановка приоритетов региональных отношений по-прежнему происходит в высших эшелонах власти. Так, в Германии, которая сегодня уже не является примером этатического стиля в политике, руководство региональной сетью отношений в землях Баден-Вюртемберг и Нижняя Саксония относится к компетенции официальных структур. Здесь нет представительства независимых общественных союзов, торгово-промышленных палат или профсоюзов. Поэтому благие намерения «партнерского управления», как правило, заканчиваются созданием совещательных комиссий и комитетов планирования в рамках стереотипных отношений государства и общества.
Европеизация способствует «сцеплению» разных интересов, расширяя формат региональных отношений, но в первую очередь этим пользуются официальные институты, которые берут инициативу в свои руки. Для изучения данной практики применяются различные подходы. Одни исследователи считают, что мода на концепции, быстро и легко распространяясь, скрывает за разговорами о новизне старые принципы организации политики. Другие подчеркивают, что проект рационализации действий становится устоявшимся «институтом» со значительным опозданием во времени, и, следовательно, оценивать влияние разных идей можно лишь через диахронный анализ интеграции. Вместе с тем, сама констатация данной проблемы выступает доказательством того, что экспансия государства в интеграционном процессе налицо.
Комбинацию кооперативной политики и централизма можно было бы рассматривать не как противоречие, а как две стороны одной и той же медали, если бы не рост потребности в новой политике. Сталкиваясь с высокодифференцированной системой отношений, старая политика уже не может управляться только государством. Может ли вообще функционировать государственная модель интеграции в региональных сетях и насколько совместимы между собой кооперативное и централизованное управление?
То, что существуют противоречия между кооперативным и централизованным видами организации, наглядно показывает модель интеграции регионов. Этатический стиль политики предписывает принятие решений централизованными иерархическими структурами, которые бюрократически направляют процесс принятия решений и «гасят» конфликт интересов «большинством голосов». Такому типу управления соответствуют централизованные отношения, где доминируют субъекты государственной власти. Здесь характерны низкая плотность отношений и отсутствие обратной связи с социальными и региональными партнерами, а также наличие формальных структур, которые служат символической политике. Противоположностью этатического стиля политики выступает стиль «кооперативного управления», для которого характерны децентрализация, горизонтальный уровень принятия решений, широкий консенсус и легитимация через авторитет, которые формируют основу взаимного сотрудничества для выравнивания интересов. Такая организация формируется благодаря высокой плотности связей с включением всех заинтересованных партнеров и характеризуется равномерным распределением влияния от центра к периферии. Важным элементом таких отношений выступает репутация субъектов, которая формирует предпосылки для выработки взаимоприемлемых стратегий. Таким образом, стиль региональной интеграции определяется совокупностью отмеченных признаков.
Мультиуровневое распределение интересов приводит к различным комбинациям, реализация которых позволяет оценивать качество региональной политики. Тесные взаимные отношения с признаками иерархии демонстрируют такие регионы, как Каталония, Ломбардия, Сицилия, Лангедок-Русильон и ряд других. Наиболее высокая степень централизации с «неплотной» структурой отношений характерна для регионов Баден-Вюртемберг, Рона-Альпы и Уэльс, хотя здесь можно наблюдать активность различных комиссий. В отличие от данных регионов Андалузию и Нижнюю Саксонию можно назвать «улицей с односторонним движением». Несмотря на различие территориальных особенностей, «проправительственная» группировка интересов имеет везде одни и те же свойства. Однако набор признаков в рассмотренных типах управления закладывается не в моделях организации сети, а формируется практикой региональной политики. Остается выяснить, достигла ли европеизация регионов такого уровня развития, который способен изменять старые схемы управления, оптимизируя их функциональные возможности.
ВНУТРЕННИЕ СВЯЗИ И ВНЕШНЕЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО
Модели региональной интеграции позволяют судить о том, как субъекты мотивируют участие в проектах ЕЭС. Можно ли вывести критерии стиля политики из форм представительства и потенциала действий регионов?
Первый тип иерархических отношений показывает, что центральные субъекты отстаивают, прежде всего, собственные интересы и защищают приемлемые для себя правила, превращая их в средства борьбы за наиболее привлекательные предложения Сообщества. Субъекты официальной политики успешны и легко достигают превосходства над другими участниками благодаря использованию внешних рычагов влияния. Ключевые позиции позволяют им контролировать доступ к национальным и европейским уровням, а прочность позиций в политике позволяет прогнозировать укрепление этатических структур в Европе.
В кооперативной модели политики, наоборот, все субъекты обладают высокой степенью автономии, самостоятельно формируя связи по интересам, что позволяет им успешно преодолевать региональные, национальные и даже европейские границы. «Партикулярные» интересы региональных субъектов определяют ориентацию на собственные потребности, а не на абстрактное «общее благо», которое зачастую легко разменивается на голоса поддержки и сферы влияния. Сегодня для регионов привлекательны не только ресурсы, находящиеся в распоряжении ЕЭС, но и средства, которые предоставляют регионам право на голос и делают легитимным их участие в политике. Однако эти возможности предоставляются участникам лишь потенциально и редко используются на практике.
Несмотря на то, что в моделях европейской интеграции публичные субъекты не имеют явных преимуществ в отношениях, они по-прежнему относятся к лидерам внешней политики. Так, благодаря внешним связям регион Баден-Вюртемберг значительно представлен как в Бонне, так и в Брюсселе, но это лишь частный случай действующей политики. Регионы Уэльс и Рона-Альпы, наоборот, находятся в крайне неблагоприятном положении, что легко объясняется политической организацией их отношений с Лондоном и Парижем. Для Уэльса и Рона-Альпы представительство интересов развивается в напряженных отношениях со столицами, которые стремятся единолично лоббировать собственные интересы на европейском уровне. Хотя регионы Андалузия и Нижняя Саксония имеют региональные представительства в Европе, из-за слабости руководства они не оказывают реального влияния на интеграцию. Еще худшее положение в других регионах, которые вообще не имеют моделей для регионального развития. Так, там где Лангедок-Руссильон, Ломбардия и Каталония еще играют какую-то роль в интеграционном процессе, Сицилии вообще отказано в праве на такое участие.
ДИССОНАНС СТРУКТУРЫ И ФУНКЦИЙ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Сравнение политики интеграции по регионам, где участники имеют различные возможности для участия во внешних отношениях, показывает, что структура сети интеграции не всегда подходит для формирования отношений. Она формирует жесткие рамки политики, ориентированной на федеральное распределение власти и традиционные установки политической культуры. Это во многом объясняет результаты «совместной политической игры» в Европе, где нет новых возможностей для интеграции регионов. Альтернативой такой политики выступает интенсивная и развивающаяся сеть регионального сотрудничества, которая способствует гибкой и эффективной кооперации. Поэтому сегодня нет долгосрочной стратегии представительства регионов, которая способна решать имеющиеся у них проблемы.
Наглядным примером несовершенства региональной политики является Сицилия, где из-за слабости руководства политизировано управление и сформирована полицефальная структура отношений. Кажущееся разнообразие представленных отношений непродуктивно, и ключевые субъекты изолированы от европейской политики. Италия выступает наглядным примером стереотипов о неспособности регионов самостоятельно участвовать в европейской политике. Такая позиция фиксирует взаимосвязь между легитимностью структур представительства и эффективностью их функций. Надо заметить, что региональные бюро Италии довольно высоко оцениваются самим Брюсселем, однако само их участие в интеграции привязано к бюрократии генеральной дирекции Еврокомиссии. Здесь доминируют не конкретные потребности экономики, а административные интересы. Поэтому представительство регионов продолжает рассматриваться как задача государства, где региональная политика является частью центральной политики, единолично лоббирующей интересы на европейском уровне.
Насколько успешен «территориальный формат» представления интересов, зависит, с одной стороны, от эффективности связей на европейском уровне, а с другой – от функциональных возможностей их реализации. Это объясняет стремление регионов формировать близкие для их интересов связи с национальными и европейскими структурами. Отношения с министерствами и постоянными представительствами в Брюсселе по-прежнему облегчают доступ к преимуществам интеграции. Альтернативой такой практики может быть только «функциональный формат» политики, но он требует новой модели организации отношений, которая была бы доступна для регионов. Функциональная ориентация интересов зависит не от схем представительства и политики государства, а от того, каким образом она организована на практике. Поэтому в моделях политики с ориентацией на внешние связи должна преобладать функциональная организация интересов.
ЕВРОПЕИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО МНОГООБРАЗИЯ
Подводя итоги, можно сказать, что европеизация регионов не привела к прорывным изменениям в их положении. В своих намерениях регионы «перешагнули» государственные границы, осознав необходимость собственных действий. Они открыты для новых отношений в многоуровневой системе европейской политики, но, несмотря на определенные сдвиги в соотношении между публичными и частными интересами в политике, переоценка роли регионов находится за порогом «качественных» перемен. Как правило, обязательства сотрудничества между публичными и региональными субъектами не выполняются, и изменение роли регионов воспринимается как бремя национальной политики. Таким образом, Сообщество по-прежнему остается сообществом экономики, а не политики.
Несмотря на тенденции регулятивных и дистрибутивных изменений во власти, представление интересов является, как и прежде, компетенцией государств, которые исходят из территориального, а не функционального формата политики. И все же переоценка приоритетов в политике состоялась. Она еще не отыграла для себя пространства для многостороннего сотрудничества, но рост политической зрелости и ответственности регионов налицо. Публичный мандат облегчает успехи в политике, но он является только необходимым, а не достаточным условием сотрудничества в Европе. Эффективность сотрудничества с регионами зависит от политической элиты, которая является эндогенным ресурсом, герметично закрытым от внешних импульсов перемен. Старая схема «сцепления» связей в Сообществе все больше препятствует модернизации политики, отдаляя регионы от новых возможностей интеграции. Поэтому исходную гипотезу наших размышлений о взаимосвязи когнитивной ориентации и фактической организации политики можно скорректировать следующим образом. «Академическому» концепту о связи идеи и практики противостоит непонимание функционального значения политики. Далеко идущие намерения в кооперативной организации отношений основаны скорее на декларации интересов, которые сначала «встраиваются» в политику, а затем организационно превращаются в правовой «институт». Движущей силой изменений выступают интересы, но интерес требует сегодня коллективного осмысления и социальной практики, общим знаменателем которых выступает согласованное решение проблем. Именно данный подход изменяет мотивацию действий на практике.
Тема роли регионов в европейской политике совпадает со стремлением к углублению интеграции. Если в 80-х годах ХХ века стержневой программой интеграции было создание внутреннего рынка, сегодня эта тенденция не равнозначна политике либерализации регулирования отношений. Создание рынка сопровождалось мероприятиями в сфере организационного и политического регулирования, которые находились в стороне от таких проблем, как охрана окружающей среды, защита прав потребителей, развитие технологий. Сегодня произошел переход от негативной к позитивной интеграции, ознаменовав собой не только упразднение рыночных барьеров, но и активное участие социальных партнеров в политике. Поэтому призыв, который ранее направлялся исключительно к публичным субъектам, следует критически переоценить.
«Священная триада» интеграции – усиление регионов, рыночная конкуренция и партнерство – приспосабливается к изменениям политики в разной мере. Поэтому провозглашенные принципы становятся носителем конфликта целей, а переоценка роли регионов, обещая выигрыш автономии, наталкивается на ограничения региональной политики. Неравная конкуренция между публичными и частными субъектами требует изменения территориального формата отношений на функциональный, в котором все социальные партнеры становятся равноправными. Конечно, привлекательно выбирать только те принципы отношений, которые наиболее совместимы с официальной политикой. Такая стратегия формирует потенциальный конфликт интересов, где установки расходятся с практикой. Потенциальный выигрыш «общего» блага, который достигается через кооперацию, часто рассматривается государством как угроза его суверенитету, что ведет к ограничениям действий в политике. Поэтому необходимо устранить противоречия в логике политической практики.
В таких регионах, как Баден-Вюртемберг и Каталония, региональное партнерство стало неотъемлемой частью европейской политики, которая выстраивается в качестве стратегии использования различных возможностей. В таком контексте политическая воля и дееспособность участников политики зависят от адаптации кооперативных идей, где сбалансированная связь между государственными и частными интересами создает почву для интеграции. В случае Сицилии, очевидно, что в «узком» формате региональной политики ее инновационные импульсы работают вхолостую. Такой же результат прослеживается и там, где региональная политика консервативна и противостоит преодолению собственной рутины. Все это говорит о том, что организация отношений может быть модернизирована только через ее функциональный потенциал. Пока региональный контекст уложен в старый формат политики, европеизация остается привязанной к идеям, а не к практике.
Напряжение между институциональной практикой и идеями организации выступает феноменом репрезентативной организации, которая хорошо иллюстрирует дуализм между намерениями и их реализацией. Но это не должно интерпретироваться как эффект торможения интеграции. Скорее регионы теряются в институциональной практике, чувствуя себя связанными предписанными установками, и не могут их преодолеть. Попытка изменить принципы политики в рамках старой системы отношений не приносит результатов, поскольку их институционализация следует собственной динамике. Интерпретация политических идей, где доминирует национально-окрашенная история, показывает лишь парадную сторону европейской политики. Поэтому институциональные изменения связаны не с заменой одного модуса управления другим. Должна произойти интерференция авторитарной государственности, которая изменит содержание централизованной политики на кооперативную, где преобладают частое саморегулирование и расширение возможностей рынка. Эта тенденция отнюдь не означает, что национальные государства замещаются «Европой регионов». Скорее это означает, что публичные и частные структуры становятся равнозначными участниками европейского порядка, что настоятельно требует своего осмысления.
Перевод с немецкого М.В.Байтеевой
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского юридического института (филиала) РПА Минюста России, докторант Центра политической философии г. Тюбинген (Германия)
