Содержание права на воду сквозь призму международного права

МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Теймуров Э.С. Статья посвящена международно-правовым аспектам права на воду и анализу его содержания. По итогам рассмотрения договорных и доктринальных источников, норм мягкого права, а также национального законодательства отдельных стран выделяются правомочия, составляющие содержание права на воду, и корреспондирующие им обязательства государств и иных субъектов.

Начиная международно-правовой анализ права на воду, отметим, что использование данного понятия отнюдь не ново для юридической науки. Так, еще в 1927 г. Ф.В. Дьяковым опу­бликована статья в журнале «Советское право» под названием «Право на воду». Однако данное право понималось автором как возможность пользоваться водой, содержащейся в водных объектах. Ученый при этом подчеркивал, что субъектом права на воду является не гражданин персонально, а пользователь земельного участка, на котором расположен водный объект. Отсутствие потребности в начале XX в. в признании права че­ловека на воду ярко выражена в словах Ф.В. Дьякова: «огром­ная часть СССР настолько богата водой, воды, как и воздуха, настолько хватает для всех, что пользование ею не вызывает никаких конфликтов, а посему и необходимости правового регулирования».

Впервые вопрос о праве на воду в современном его пони­мании поднял в 1992 г. С. МакКафри (США), будучи на тот мо­мент специальным докладчиком Комиссии международного права ООН (далее - КМП ООН) по теме «Право несудоходных видов использования международных водотоков». В результа­те исследования ученый пришел к выводу, что в международ­ном праве существует право на достаточное количество воды для поддержания жизни и обязательство государства охра­нять это право.

Далее данная идея была подхвачена и развита в 1996-1999 гг. П. Глейком (США), предлагающим закрепить данное право в документах по правам человека в следующей формулировке: «Каждое лицо имеет неотъемлемое право на доступ к воде в количестве и качестве, необходимом для удовлетворения его базовых нужд. Это право должно защищаться законом».  А после принятия Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам (далее - КЭСКП) в 2002 г. Замечания общего порядка № 15 данная тема привлекла внимание ши­рокой юридической общественности.

В отечественной юридической науке право человека на воду также привлекало внимание исследователей в области международного, экологического и конституционного права. Так, в 2004 г. юридическому анализу права на воду посвятил отдельную главу в своем докторском диссертационном иссле­довании Л.А. Тимофеев. В российской международно-право­вой науке праву на воду посвящены статьи А.Х. Абашидзе и Н.Ф. Кислицыной, Р.М. Валеева и Т. Гусейнова, а также А.М. Солнцева.

При этом в большинстве из указанных работ авторы огра­ничиваются рассмотрением Замечания общего порядка № 15 либо внимание уделяется актам мягкого права, принятым на различных международных конференциях по окружаю­щей среде. В Замечании общего порядка № 15 право на воду определяется как обеспечение каждому человеку достаточ­ного количества безвредной и доступной в экономическом и физическом плане питьевой воды для удовлетворения его по­вседневных потребностей. Оно является естественным правом человека и, по мнению КЭСКП, включает свободы (получение доступа к существующим ресурсам; защиту от произвольного отключения или загрязнения) и материальные права (право пользования системой водоснабжения и удаления сточных от­ходов) .

Неверными являются утверждения отдельных ученых и понимание отдельными государствами данного права в том ключе, что оно наделяет одно государство возможностью тре­бовать обеспечения водой от другого государства. Право на воду не предполагает обязанность государств обеспечивать другие государства питьевой водой. Межгосударственные пра­ва и обязательства возникают относительно использования и охраны трансграничных ресурсов пресной воды и регулиру­ются соответствующими универсальными, региональными и двусторонними международными договорами. Субъектом же права на воду выступает индивид, правомочиям которого корреспондируют обязательства со стороны государства по их обеспечению и реализации.

Как отмечает КЭСКП элементы права (свободы и матери­альные права) на воду должны быть адекватными. При опре­делении адекватности следует руководствоваться следующи­ми факторами:

а)    наличие, т.е. достаточность и непрерывность водоснаб­жения для личных и бытовых целей;

б)    качество - вода должна быть безопасной, свободной от микроорганизмов, химических веществ и радиоактивных от­ходов, опасных для здоровья человека;

в)    доступность, которая, в свою очередь, включает четыре аспекта: физическая и экономическая доступность, недискри­минация, доступ к информации.

Указанные факторы тесно взаимосвязаны и должны рас­сматриваться в совокупности при определении адекватности обеспечения индивида пресной водой. Следует обратить вни­мание на несколько моментов, связанных с данными фактора­ми.

Так, согласно ст. 1 Основных принципов Глобальной ра­мочной конвенции о праве на воду, принятых в Барселоне на Всемирном форуме культур 2004 г., организованном ЮНЕ­СКО и Правительством Испании, назначение права на воду заключается в обеспечении человека пресной водой для удов­летворения его потребностей в питье, гигиене, приготовлении пищи, санитарии, а также в сельском хозяйстве (выделено мной - Э.Т.).

В аналогичном ключе рассуждает М. Коллинс (Канада), которая в рекомендациях Правительству Канады призывает государство к признанию данного права и отмечает, что оно включает различные виды водопользования, в том числе, судо­ходное, сельскохозяйственное и рыболовное.

Представляется, что подобные утверждения не имеют под собой правовых оснований. Право на воду предполагает обеспечение водой для удовлетворения личных и бытовых потребностей. Под личными и бытовыми потребностями по­нимается необходимость воды для питья, личной санитарии, приготовления пищи, стирки и соблюдения элементарной гигиены. В связи с этим являются необоснованными попытки распространить право на воду на судоходное, сельскохозяй­ственное, рыболовное другие виды водопользования.

Фактор наличия воды рассматривается КЭСКП через до­статочность и непрерывность водоснабжения. Однако Коми­тет не раскрывает данные критерии, а лишь ограничивается указанием на то, что непрерывность означает достаточность регулярного водоснабжения для личного и бытового использования.

При определении достаточности водоснабжения следу­ет исходить из положений Руководства по обеспечению ка­чества питьевой воды, принятого Всемирной организацией здравоохранения (далее - ВОЗ) в 2011 г. ВОЗ выделяет четыре уровня водообеспеченности исходя из количества предостав­ляемой воды:

а)    отсутствие доступа - 5 литров на человека в день;

б)    основной (базовый) доступ - 20 литров на человека в день;

в)     средняя обеспеченность - 50 литров на человека в день;

г)    оптимальная обеспеченность - 100-200 литров на чело­века в день.

Согласно позициям Всемирного банка и Агентства США по международному развитию, обеспечение каждому лицу от 20 до 40 литров воды в день является достаточным для удовлет­ворения его базовых потребностей.

П. Глейк убежден, что для удовлетворения повседневных нужд человеку необходимо 50 литров воды в день, из них 5 - для питья, 20 - санитария и гигиена, 15 - принятие душа, 10 - приготовление пищи.

Таким образом, критерий достаточности достигается, если в государстве каждому лицу обеспечивается ежедневный доступ к пресной воде в количестве не менее 20 литров.

Однако в связи с этим возникает вопрос с критерием не­прерывности: означает ли он, что право на воду подразумевает запрет отключения или приостановления водоснабжения, т.к. в подобных случаях человек лишается доступа к воде, особен­но в городских условиях? В развитых странах проблема с им­плементацией права на воду связана именно с обеспечением доступа к услугам водоснабжения, а не с нехваткой инфра­структуры, как это имеет место в развивающихся государствах.

В выпущенном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека издании «Право на воду. Изложение фак­тов № 35» отмечается, что не допускается лишение ни одного человека или группы лиц доступа к безопасной питьевой воде лишь на основании неплатежеспособности.

Замечание общего порядка № 15 прямо на данный во­прос не отвечает. Однако следует учитывать, что помимо не­прерывности КЭСКП рекомендовал государствам принимать во внимание фактор доступности, который в свою очередь включает экономическую доступность воды.

Экономическая доступность воды подразумевает возмож­ность для всех пользоваться водой и системами и объектами водоснабжения, а также финансовую приемлемость прямых и косвенных затрат на водопользование. Согласно позиции ПРООН в рамках права на воду затраты на водоснабжение экономически обоснованы, если они не превышают трех про­центов от дохода домохозяйства.

Большинство ученых, обращающихся к рассмотрению права на воду, также единогласны относительно платности водопользования. Как утверждают А. Кок (ЮАР) и М. Лэнг­форд (Великобритания), обязанность государства обеспечить доступ к воде предполагает создание достаточных условий для индивидов, обладающих денежными средствами, для покуп­ки воды.

В практике отдельных государств возможность отключе­ния водоснабжения решается по-разному. Так, в ЮАР, стране с наиболее развитым законодательством относительно права на воду, допускается полное прекращение подачи воды в до­мохозяйства в случае превышения бесплатно предоставля­емых лимитов и неуплаты за использование ресурсов сверх этих норм.

Аналогичным примером является Франция, которая го­рячо выступает на различных международных конференциях за признание права на воду, тем не менее, считает допусти­мым прекращение водоснабжения в связи с неуплатой.

В Российской Федерации, также признающей право на воду, согласно ст. 21 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» № 416-ФЗ от 07.12.2011 г. организация, за­нимающаяся предоставлением услуг горячего и холодного водоснабжения и водоотведения, вправе прекратить или огра­ничить предоставление услуг в случае наличия задолженности по их оплате за два расчетных периода, уведомив об этом або­нента и надзорные органы за одни сутки. Более того, в случае непогашения задолженности в течение 60 дней со дня при­остановления или прекращения подачи воды организация, осуществляющая водоснабжение и водоотведение, вправе от­казаться от исполнения договора в одностороннем порядке.

В то же время в Великобритании, выступавшей в 2010 г. против принятия Генеральной Ассамблеей ООН упомяну­той выше Резолюции A/RES/64/292 «Право человека на воду и санитарию», действует строгий запрет на отключение во­доснабжения, что, однако, вовсе не означает бесплатность водопользования. В рассматриваемой стране водный сектор был приватизирован еще в 1989 г., и к настоящему моменту существует целая сеть органов (например, Совет потребите­лей воды), благотворительных фондов и различных программ («WaterSure Scheme» и др.) субсидирования обеспечения во­дой бедных слоев населения.

Качество воды означает, что по своим физическим и хи­мическим свойствам, а также содержащимся микроорганиз­мам она должна быть безопасной для здоровья человека. Вода является безопасной в том случае, когда информированный и находящийся в здравом состоянии ума человек будет чувство­вать себя защищенным при ее потреблении. На международ­ном уровне стандарты качества воды разрабатываются и пери­одически обновляются ВОЗ в виде Руководств по обеспечению качества воды (в настоящее время действует вышеупомянутое четвертое издание 2011 года). Они служат ориентиром для разработки национальных стандартов качества питьевой воды, их надлежащее осуществление способно привести к исчезно­вению или минимизации содержащихся в воде вредных для здоровья человека веществ и микроорганизмов.

Фактор доступности раскрывается через физическую и экономическую доступность, недискриминацию и доступ к информации. Выше нами было рассмотрено, что понимается под экономической доступностью.

Физическая доступность воды и систем водоснабжения предполагает их физическую безопасность для человека, а также доступ к ним в домохозяйствах, учебных заведениях, больницах и рабочих местах или их наличие на разумном рас­стоянии от этих мест с учетом возможностей различных групп населения. Согласно позициям международных органов раз­умным считается расстояние до источника водоснабжения, не превышающее одного километра.

Гарантия недискриминационного доступа к услугам во­доснабжения и водоотведения предписывает государствам не лишать отдельных лиц или их группы возможности осущест­вления права на воду, исключительно исходя из запрещенных признаков - расы, цвета кожи, пола, возраста, языка, религии, убеждений, происхождения, физической или психической не­дееспособности и др. Критерий недискриминации предпола­гает распределение водных ресурсов между различными груп­пами потребителей на равной основе, что предопределяет противоправность экономического дефицита воды, который, в отличие от физического, является искусственным, обуслав­ливается государственной политикой, способствующей избы­точному водопотреблению, препятствующей бедным слоям населения в доступе к объектам водной инфраструктуры, пре­доставляющей льготы отдельным водопользователям и т.д.

Кроме того, государствам рекомендуется уделять особое внимание категориям лиц, которые традиционно сталкивают­ся с трудностями при реализации права на воду: женщинам, детям, лицам с ограниченными возможностями, меньшин­ствам, коренным народам, беженцам, трудящимся-мигран- там, заключенным и находящимся под стражей лицам. Особое уязвимое положение указанных категорий лиц вызвало при­нятие международных договоров и деклараций, которые в том числе предусматривают обеспечение доступа к чистой питье­вой воде. Защиту права на воду предусматривают конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 1979 г., о правах ребенка 1989 г., о правах инвалидов 2006 г.

Фактор доступности также предполагает возможность индивида искать, получать и распространять информацию, касающуюся вопросов воды. Речь идет об информации от­носительно ресурсов пресной воды, системах водоснабжения и окружающей среде, которой располагают государственные органы и третьи лица.

Право на доступ к информации нашло отражение в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., и все государства-участники обязаны обеспечивать его реализацию.

Возможность получения сведений о ресурсах пресной воды, в том числе содержащихся в трансграничных водных объектах, и об окружающей среде подпадает также под бо­лее конкретное юридическое дозволение - право на доступ к экологической информации, закрепленное в Орхусской кон­венции 1998 г. Конвенцией к экологической информации отнесены три категории сведений: а) о состоянии элементов окружающей среды, в частности, воде; б) о факторах, деятель­ности, включая соглашения в области окружающей среды, анализ и результаты деятельности, касающейся окружающей среды; в) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях их жизни, состоянии объектов в той степени, в какой на них воздействуют или могут воздействовать элементы окружаю­щей среды.

От всемерной реализации норм обозначенных докумен­тов зависит адекватность реализации права на воду. Как за­мечает А.М. Солнцев, право на доступ к информации пред­ставляет собой гарантию осуществления экологических прав человека, к числу которых можно также отнести и право на воду. С подобным мнением сложно не согласиться, т.к. исходя из положений ст. 1 Орхусской конвенции государства гаранти­руют права на доступ к информации, на участие общественно­сти в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам окружающей среды для содействия защите прав нынешнего и будущих поколений людей.

Помимо элементов права на воду и факторов определе­ния их адекватности в Замечании общего порядка № 15 выде­ляются также три типа обязательств государств относительно права на воду:

1)     уважать - государства воздерживаются от прямого или косвенного вмешательства в процесс осуществления права на воду;

2)     защищать - предотвращение вмешательства третьих лиц в процесс осуществления права на воду;

3)     осуществлять - государства должны принимать зако­нодательные, административные, бюджетные, судебные, по­ощрительные и иные меры для полной реализации права на воду.

Подобное разделение обязательств было предложено в 1980 г. Г. Шью (Британия), и в настоящее время широко распространено в практике международных органов по защите прав человека и специализированных учреждений ООН.

Основная дискуссия в юридической литературе относи­тельно обязательств в рамках права на воду сводится к порядку их реализации. Так, С. МакКафри пишет, что обязательства государств в рамках права на воду должны носить характер должной осмотрительности, а не абсолютный. По мнению ученого, ни Конвенция о ликвидации всех форм дискрими­нации в отношении женщин 1979 г., ни Конвенция о правах ребенка 1989 г. не предусматривают наделение соответству­ющим правом индивидов, а лишь налагают обязательства на государства. Более того, даже если существует право на воду, то его реализация должна быть постепенной. Незамедлитель­ное исполнение обязательств государств относительно данно­го права, во-первых, не реально, во-вторых, принесет больше вреда, чем пользы.

Данное мнение также разделяет М. Фитцморис (Велико­британия), указывая, что реализация права на воду должна носить нарастающий, прогрессивный характер, а Замечание общего порядка № 15 не носит обязательного характера. Од­нако далее автор отмечает, что право на воду является суще­ствующим, живым элементом современного международного права, но, в то же время, это некий хрупкий, новорожденный компонент, нуждающийся в развитии и тщательной разработ_ке.

Согласно ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. государства приняли на себя обязательства по обеспечению постепенного осущест­вления признанных в Пакте прав в пределах имеющихся ре­сурсов. Однако еще в 1990 г. в Замечании общего порядка № 3 КЭСКП указал, что, несмотря на положение о постепенной реализации Пакта, по смыслу ст. 2 на государства возлагаются два типа обязательств безотлагательного характера: а) гаран­тия осуществления прав на недискриминационной основе; б) принятие мер, шагов, действий по реализации предусмотрен­ных прав хотя бы на самом минимальном уровне.

В п. 37 Замечания общего порядка № 15 определен низ­ший предел незамедлительного осуществления права на воду, согласно которому государства обязаны обеспечить:

а)    доступ к минимально необходимому количеству без­опасной воды;

б)    доступ к воде и водным объектам без какой бы то ни было дискриминации;

в)     физический доступ к водным системам;

г)    отсутствие угрозы личной безопасности при физиче­ском доступе к водной инфраструктуре;

д)   равномерное распределение воды в рамках всех имею­щихся систем водоснабжения;

е)    принятие национальной стратегии и планов действий касательно водоснабжения;

ж)    мониторинг реализации права на воду;

з)     принятие недорогостоящих целевых программ для по­мощи уязвимым и обездоленным слоям населения;

и)    принятие мер превенции и контроля водообусловлен­ных заболеваний.

Учитывая, что право на воду сводится к обеспечению каж­дому лицу достаточного количества безвредной, физически и экономически доступной питьевой воды для удовлетворе­ния повседневных потребностей, фактически, перечисленный КЭСКП минимальный перечень безотлагательных обяза­тельств предполагает незамедлительную реализацию данного права человека. Подобный подход, конечно, обоснован, т.к. сама жизнедеятельность, существование человека немысли­мо без необходимого количества питьевой воды. Как извест­но, если человек может обойтись без пищи до ста дней, то без воды здоровый человека, помещенный в идеальные условия, способен прожить не более пяти дней. В то же время следу­ет помнить, что хотя КЭСКП и является органом, который занимается толкованием положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., его замечания не носят юридически обязательного характера, соответственно их несоблюдение не влечет какой-либо ответ­ственности для государств.

Примечательно, что Замечание общего порядка № 15 ничего не говорит об обязательствах водопользователей, к ко­торым, в частности, можно отнести обязательство сохранять водные ресурсы, использовать их устойчивым образом, не до­пускать загрязнения источников воды, своевременно оплачи­вать полученные ресурсы и др.

Подводя итоги, необходимо отметить, что юридическая сущность права на воду сводится к возможности индивида требовать от государства и иных лиц:

-      обеспечения ежедневно для удовлетворения своих по­вседневных потребностей не менее 20 литрами питьевой воды;

-      предоставления безвредной, приемлемой по цвету, за­паху и вкусу пресной воды;

-обеспечения доступности пресной воды в экономиче­ском и физическом плане, т.е. не более чем в одном километре от домовладения и из безопасных источников снабжения.

При этом на государства возлагаются корреспондирую­щие данному праву обязанности по созданию максимально благоприятных условий получения воды для личных целей, а также по невмешательству и предотвращению подобных дей­ствий со стороны третьих лиц в процесс осуществления дан­ного права индивидами путем принятия законодательных, ад­министративных, технических, экономических и иных мер, в том числе учреждению эффективных механизмов его защиты в случае нарушений.

Международное экологическое право