Это положение следует пояснить, ибо оно имеет принци­пиальное значение для понимания мер укрепления доверия как института в праве международной безопасности.

Под мерами укрепления доверия, распространяемыми на сферу военно-стратегического потенциала, понимаются те меры, которые закреплены в договорах и соглашениях, посвященных вопросам предотвращения ядерной войны. При этом такие соглашения можно подразделить на две группы. Первую группу составляют соглашения, направлен­ные на улучшение межгосударственных отношений вообще, на предотвращение ситуаций, способных вызвать опасное обострение этих отношений, повлечь за собой вооруженный конфликт с использованием ядерного оружия (Договор о не­распространении ядерного оружия (1970 г.), Соглашение меж­ду СССР и США о предотвращении ядерной войны (1973 г.) и др.). Государства-участники этих соглашений взяли на себя обязательство предпринять все усилия для предотвращения риска быть вовлеченными в ядерную войну. В соглашениях есть положения, которые по своим функциям способствуют установлению доверия и предназначены в основном для этих целей. Это уведомления о проведении соответствующих ме­роприятий, осуществление контроля, проведение консуль­таций. Вторая группа — соглашения, заключаемые с целью создания механизма, способного исключить случайное или несанкционированное применение ядерного оружия (Со­глашения СССР с США (1971 г.), с Францией (1976 г.), Вели­кобританией (1977 г.) и др.). Они предусматривают, в част­ности, совершенствование существующих организационных и технических мер; незамедлительную информацию о ядер­ных инцидентах; разъяснение ситуаций, которые могут быть неправильно истолкованы другой стороной; использование линий прямой связи между правительствами.

О положениях договоров и соглашений, которые можно охарактеризовать как закрепляющие меры доверия, говорит и И. А. Хрипунов. Например, он отмечает, что Соглашение между СССР и США о мерах по уменьшению опасности воз­никновения ядерной войны предусматривает уведомление, которое является мерой укрепления доверия. Он считает, что соглашения об ограничении стратегических вооружений так­же содержат подобные положения: об обмене информацией о некоторых видах деятельности, об отказе от создания помех для национальных технических средств контроля (НТСК), уведомлении о пусках ракет, которые выходят за пределы на­циональной территории договаривающегося государства.

Эти меры укрепления доверия называются сопутствующи­ми. По мнению В. Л. Швецова, отличительной чертой таких мер служит то, что они фиксируются в договорах и согла­шениях по безопасности или разоружению, а не являются результатом самостоятельных переговоров или содержанием отдельного документа, как это было в случае с мерами дове­рия по Хельсинкскому Заключительному акту.

Что касается мер укрепления доверия, относящихся к группе стабилизирующих военно-политическое противо­стояние, то к ним следует отнести те меры, которые регули­руют отношения между государствами в случаях несанкци­онированного, случайного (просчет) применения оружия, проведения широкомасштабных стратегических учений, предотвращают опасную военную деятельность. Эти меры обычно предусматриваются в соглашениях и являются нор­мами договорного права.

В эту же группу входят и меры (хотя они в отличие от пре­дыдущих действуют на многосторонней основе), изложен­ные в Хельсинкском 1975 г., Стокгольмском 1986 г. и Венских документах по мерам укрепления доверия и безопасности 1990-2011 гг.

Вместе с тем не следует видеть в этих мерах доверия не­что большее, чем они есть на самом деле, — сопутствующие разоружению шаги. За такой подход высказались авторитет­ные специалисты, в том числе правительственные эксперты, назначенные Генеральным секретарем ООН во исполнение резолюции 34/87В Генеральной Ассамблеи. В подготовленном ими исследовании прямо указывается: «Меры по укреплению доверия не могут подменить меры, непосредственно направ­ленные на ограничение и сокращение военных потенциа­лов. Неправильное понимание мер по укреплению доверия в качестве замены для мер в области разоружения не только привело бы к переоценке их положительного потенциала, но и могло бы создать опасность использования их в качестве предлога для отказа от достижения реального прогресса в области контроля над вооружениями или даже узаконения продолжающегося наращивания вооружений».

Этим объясняется позиция многих европейских стран, выступающих как за согласование крупномасштабных акций по разоружению, так и за меры укрепления доверия, служа­щие устранению неправильного понимания военной деятель­ности, которая могла бы вызвать подозрение у противопо­ложной стороны.

Думается, что нормы договоров, соглашений и документов СБСЕ — ОБСЕ, закрепляющие перечисленные меры укрепле­ния доверия, составляют самостоятельный международно­правовой институт права международной безопасности.

Юридический анализ сущности мер укрепления доверия взаимосвязан с надлежащим определением их понятия.

В международно-правовых актах характеристика мер укрепления доверия не сопровождается их нормативным определением. Однако содержащиеся в этих актах положе­ния, закрепляющие виды таких мер, их целевое назначение и функции дают необходимые ориентиры для доктринально­го толкования их понятия.

В литературе предпринято не так много попыток сформу­лировать определение мер укрепления доверия. По оценке авторов одного из изданий «Дипломатического словаря», это «коллективные и односторонние акции государств, пред­принимаемые в целях содействия уменьшению военного противостояния и напряженности, а также предотвращения возникновения вооруженных конфликтов вследствие непра­вильной оценки военной деятельности друг друга (военные учения, передвижения войск и т.д.)». Очевидно, что в дан­ном определении меры доверия представлены как действия, преследующие определенные цели. Но ведь действия могут быть различными. Как установить, какие действия относятся к мерам доверия, а какие нет? Ответа на этот вопрос словарь не дает.

Более емкая дефиниция изложена в «Кратком политиче­ском словаре»: «Меры доверия — коллективные и односто­ронние акции государств, предпринимаемые в политической, военной, экономической и социальной областях в целях укре­пления международного мира и безопасности, роста доверия и взаимопонимания между странами, содействия прогрессу в области разоружения, уменьшения военного противосто­яния и напряженности, а также предотвращения возникно­вения вооруженных конфликтов вследствие неправильной оценки намерений и военной деятельности друг друга (во­енные учения, передвижения войск, испытательные пуски баллистических ракет и т.д.)».

Перечисляя конкретные цели, решаемые мерами дове­рия, эта формулировка значительно дополняет предыдущую, в которой меры доверия сводятся к «уменьшению военно­го противостояния и напряженности» и «предотвращению вооруженных конфликтов вследствие неправильной оцен­ки военной деятельности друг друга». Вместе с тем и в этом определении анализируемые меры трактуются только как коллективные и односторонние акции государств. Но поче­му только коллективные и односторонние акции являются мерами укрепления доверия? Как уже говорилось ранее, не­маловажную роль в укреплении доверия играют действия государств в соответствии с универсальными и двусторонними договорами (сопутствующие меры дове­рия). Однако они не учтены в приведенных определениях, где больше говорится о целях этих акций и практически не рас­крыта правовая природа мер укрепления доверия.

В рамках издаваемого Департаментом по вопросам разо­ружения Секретариата ООН информационного бюллетеня «Вопросы разоружения» в марте 1989 г. был выпущен краткий глоссарий «Вооружения и разоружение: широко используе­мые термины и акронимы». В нем содержится следующее по­ложение: «Меры по укреплению доверия — меры, связанные, главным образом, с военными вопросами, которые направле­ны на содействие обеспечению доверия и установление более стабильных отношений между государствами и которые об­легчают тем самым процесс регулирования вооружений и ра­зоружения, а также укрепляют безопасность государств».

Считать данную формулировку определением вряд ли возможно, да и сам глоссарий не претендует на то, чтобы содержащиеся в нем положения трактовались как научные определения. Причем, как отмечено в самом глоссарии, эти понятия не обязательно отражают официальную позицию ООН или какого-либо государства.

И. Н. Щербак, анализируя этот вопрос, пишет, что меры укрепления доверия, находясь в динамичном развитии, рас­ширяют свое значение, а вследствие этого их определение не может быть статичным и законченным. Вместе с тем он считает, что «практика применения мер доверия в современ­ной обстановке подсказывает необходимость дополнения мер доверия рядом новых положений, отражающих их важную роль в предсказуемости политического поведения государств, в укреплении стратегической стабильности, в содействии достижению соглашений об ограничении и сокращении вооружений». С учетом этих факторов он предлагает такое определение мер укрепления доверия: «... это коллективные и односторонние акции государств, содействующие задаче предотвращения войны как ядерной, так и обычной, про­филактике возникновения вооруженных конфликтов и кри­зисных ситуаций, их урегулированию и стабилизации стра­тегической обстановки, укреплению безопасности, а также создающие благоприятный политический климат доверия для достижения и осуществления соглашений об ограниче­нии и сокращении вооружений».

Несомненно, эта дефиниция привлекает своей компактно­стью, достаточно полным отражением сущности мер укре­пления доверия, но в ней, как и в предыдущих определениях, отсутствует их правовая оценка.

Авторы современных учебников по международному пра­ву, рассматривая меры укрепления доверия, трактуют их по- разному.

Например, в одном из учебников говорится следующее: «Меры укрепления доверия — это специальные организа­ционно-технические меры, направленные на достижение взаимопонимания, уменьшение военного противостояния, предотвращение внезапного нападения или несанкциониро­ванного конфликта, в том числе ядерного»

В другом учебнике записано: «Меры доверия — это спе­циальные, договорным или иным образом обусловленные меры, принимаемые для обеспечения уверенности в том, что действия одной стороны не имеют целью нанесение ущерба безопасности другой стороны, в особенности если эти дей­ствия могут быть поняты и оценены как подготовка к внезап­ному нападению или его начало, и действительно не наносят такого ущерба».

Можно привести и другие примеры. Вместе с тем, обоб­щая имеющиеся определения, можно констатировать стрем­ление их авторов подчеркнуть прежде всего целенаправ­ленность мер укрепления доверия, те задачи, на решение которых они ориентированы. Положительно воспринимая такой подход, отметим, однако, его недостаточность и одно­сторонность. Исследование данной проблемы побуждает к выявлению правовой природы мер укрепления доверия в контексте их нормативного характера и к уяснению реаль­ного содержания этих мер.

С учетом высказанных мнений мы считаем, что институт мер укрепления доверия — это совокупность согласованных норм, регламентирующих военную деятельность государств посредством установления мер информационного, контроль­ного и сдерживающего характера с целью достижения взаи­мопонимания, предотвращения внезапного нападения или несанкционированного конфликта, а также обеспечения про­цесса разоружения.

Поясним это определение. Во-первых, оно относится толь­ко к мерам укрепления доверия в «узком смысле слова» — как институту права международной безопасности. Во-вторых, положение о том, что эти согласованные правила регламен­тируют военную деятельность государств, и отражает юриди­ческую сущность данных мер как обязательных норм между­народного права. В-третьих, в нем раскрывается содержание мер доверия. Действительно, все меры укрепления доверия, обозначенные в двусторонних и многосторонних договорах и иных актах, включая документы СБСЕ — ОБСЕ, СВМДА, подразделяются на информационные (уведомление, обмен планами предстоящей военной деятельности, оповещение и т.д.) и контрольные (наблюдатели, взаимное посещение военных объектов, сдерживающие и др.). И хотя они нахо­дятся во взаимосвязи, тем не менее, выполняют различные функции: информационные — своевременно передать инфор­мацию и тем самым снять подозрительность, контрольные — при необходимости убедиться в добросовестном выполнении другой стороной согласованных обязательств, сдерживаю­щие — не выходить за пределы договоренных параметров и квот.

Конечно, и это определение нельзя признать совершен­ным, ибо на протяжении последних десятилетий меры до­верия эволюционировали от простейших форм до все более сложных и всеохватывающих. Окончательное определение мер доверия и безопасности еще предстоит разработать, но уже сегодня понятно, что оно должно вобрать в себя любые усилия и действия, направленные на уменьшение неопреде­ленности и подозрительности между государствами и способ­ствующие дружественному развитию их отношений.

Вместе с тем современный мир развивается по иному сце­нарию. Расширение военно-политических организаций, осо­бенно НАТО, создание новых международных организаций, представляющих коллективную безопасность (СНГ, ШОС, ОДКБ и др.), свидетельствуют о том, что вопросы безопас­ности рассматриваются коллективно с учетом изменившейся геополитической обстановки. Это требует и нового подхода к пониманию мер доверия и безопасности.

Здесь следует обратить внимание на Декларацию Встречи министров иностранных дел Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), принятую в Алматы 22 ок­тября 2004 г. И хотя она носит рекомендательный характер, в ней впервые институт мер укрепления доверия рассматрива­ется не как чисто отраслевой институт права международной безопасности, а как межотраслевой институт всего между­народного права. В Декларации говорится: «Мы признаем особую роль мер укрепления доверия в деятельности по ак­тивизации сотрудничества и дальнейшему упрочению мира, доверия и дружбы в Азии, а также созданию благоприятных условий, которые позволяют найти решения проблем в во­енно-политической, экономической, экологической, гумани­тарной и культурной областях».

Особого внимания заслуживает документ, который полу­чил название «Каталог мер доверия СВМДА».

Каталог фиксирует меры доверия по пяти направлени­ям: в военно-политическом измерении; меры, направлен­ные на пресечение терроризма, сепаратизма и экстремизма и другим современным вызовам и угрозам; меры в экономи­ческом измерении; меры в экологическом измерении; меры в человеческом измерении. При этом в нем дано абсолютно иное, чем в других документах, представление о понятии мер укрепления доверия, которое требует дополнительного ос­мысления.

Ясно одно: в современных условиях меры укрепления до­верия и безопасности прошли несколько этапов в своем раз­витии и трансформируются из чисто военно-технических мер (предоставление информации об отсутствии подготовки к внезапному нападению) в комплексные меры, характери­зующиеся наличием такой степени доверия, которая позво­ляет разрабатывать и применять не только уведомительные, сдерживающие или ограничивающие меры, но и меры, обе­спечивающие создание всеобъемлющей атмосферы мира и безопасности.

И это закономерно. Еще на первом этапе разработки мер доверия на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе получило распространение мнение, что это лишь начало разработки системы мер, касающихся не только сферы военной деятельности государств, но и политической, эконо­мической и других областей межгосударственных отношений. В Резолюции XXXVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН о мерах доверия также говорится, что «доверие отражает комплекс взаимозависимых факторов военного, а также не­военного характера и что необходимо множество подходов для того, чтобы преодолеть страх, опасения и недоверие в от­ношениях между государствами и заменить их доверием».

Меры доверия в широком понимании включают в себя как меры транспарентности в военной деятельности, так и меры открытого мониторинга в экономической, экологической, гуманитарной и других областях.

На современном этапе в европейском контексте меры укрепления доверия утвердились в качестве традиционного инструмента дипломатии в сфере урегулирования конфлик­тов. Они доказали свою эффективность в деле снижения на­пряженности в отношениях Восток — Запад. По образному выражению В. Ф. Петровского, сформировалась своего рода «политическая культура мер доверия», которая определяет ныне тональность взаимоотношений традиционно враждо­вавших и соперничавших стран.

Международное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (77) 2014